最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第633號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第633號

上訴人

交通部公路總局新竹區監理所

代表人

張朝陽

被上訴人

鄭石勇

上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國103年12月29日臺灣桃園地方法院102年度交字第351號判決，提起上訴，經臺北高等行政法院以104年度交上字第60號裁定移送本院，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人於民國102年8月26日18時39分許，駕駛車牌號碼00-0000號自小客車，行經改制前桃園縣新屋鄉○○○○路時，不慎與訴外人劉羽嵐所騎乘之車牌號碼000-000號重型機車發生擦撞，為改制前桃園縣政府警察局交通警察大隊員警到場處理，雖有製作談話筆錄及繪設現場圖，惟於當場並未告知被上訴人有何違規行為，卻遲於同年10月28日，始以被上訴人有「迴車前未注意來往車輛擅自迴轉、違反道路交通安全規則肇事致人死亡」之違規，填製桃警局交字第DP0021742號舉發違反道路交通管理事件通知單，並移送上訴人處理。嗣被上訴人於102年11月25日到案陳述不服舉發，經上訴人查證明確後，認被上訴人前述違規事實屬實，爰依道路交通管理處罰條例（下稱處罰條例）第49條第5款、第61條第1項第4款及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）等規定，以壢監裁字第裁53-DP0000000號裁決書（下稱原處分）裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）600元，吊銷駕駛執照，一年內不得考領駕駛執照。上訴人不服，遂提起本件行政訴訟，經臺灣桃園地方法院（下稱原審法院）102年度交字第351號判決（下稱原判決）撤銷原處分，上訴人不服，提起上訴，經臺北高等行政法院（下稱原裁定法院）認本件有確保裁判見解統一之必要，以104年度交上字第60號裁定（下稱原裁定）移送本院。

二、被上訴人起訴主張：被上訴人對本件事故之發生並無過失，被上訴人於迴車前有先使用左轉方向燈警示其他用路人，並以後照鏡及親自目視查看有無前、後來車，符合道路交通安全規則第106條第5款之規定。當被上訴人欲迴轉時，發現被害人所駕駛之車輛距其約700至800公尺之後方，其認此一距離尚遠，被害人應可反應煞車，故以時速約5公里的速度慢慢開始迴轉，至路中間時，因發現被害人距離約200至250公尺，且車速很快，其即決定於路上停止等候，讓被害人先行，然其未煞車減速或偏左行進應變之跡象，因被上訴人已無法後退，只能眼睜睜地看被害人向被上訴人撞上。事故發生後，即向新屋消防分隊申報派救護車搶救傷患並隨即通知交通隊楊梅分隊前來肇事地點處理事故，立即搶救傷患送醫，協助警方現場處理，善盡當事者義務從無懈怠。又依據張姓目擊證人之證述，亦可知如同被上訴人所述其事發當時有開大燈，且在迴車前有先打方向燈警示其他用路人等語，求為判決撤銷原處分。

三、上訴人則以：本件係改制前桃園縣政府警察局交通警察大隊調查，認被上訴人負有肇事責任。另依處罰條例第61條第1項、第3項規定，僅對致人輕、重傷、與死亡之差別，予以不同裁罰。尚無因過失比例（肇事主因、肇事次因），給予行政機關不同處罰之裁量空間。違反道路交通安全規則因而肇事致人死亡，只要有責任條件，皆依處罰條例第61條第1項裁決吊銷其駕駛執照。上訴人裁決並無違法等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原判決略以：依處罰條例第7條之2之立法理由可知，關於違反處罰條例之違章，原則上應當場攔停，製單舉發，僅在特定之違規事由，且符合當場不能或不宜攔截製單舉發之情形，始得逕行舉發，是非屬處罰條例第7條之2第1項所列得逕行舉發之事由者，自不得以所謂「職權舉發」創設警察機關之舉發權限，規避處罰條例第7條之2第1項所列舉之事由。又處理細則第6條第2項之規定，毋寧係明定主管機關有本於職權舉發違反處罰條例違章行為之義務，至於舉發方式及程序，仍應回歸處罰條例所定之當場舉發及逕行舉發，處理細則第6條第2項之規定，尚不能認為有創設當場舉發及逕行舉發以外之第三種舉發程序，否則將與法律保留原則相違。上訴人經查證後認被上訴人前述違規事實屬實，依處罰條例第49條第5款、第61條第1項第4款及處理細則等規定，以原處分裁處被上訴人罰鍰600元，吊銷駕駛執照，1年內不得考領駕駛執照，然因本案無當場不能或不宜攔截製單舉發之理由，且不符處罰條例第7條之2第1項各款得為逕行舉發之事由，舉發警察未於當場舉發，竟於事後由他警察逕行舉發，舉發程序於法不合，自應撤銷原處分，由上訴人補正此種程式上瑕疵，始得另為適法之實體處分。

五、本院查：

（一）按「高等行政法院受理前條第1項訴訟事件（指簡易訴訟程序之上訴或抗告事件），認有確保裁判見解統一之必要者，應以裁定移送最高行政法院裁判之。」行政訴訟法第235條之1第1項定有明文，依其立法理由，此規定係為避免簡易訴訟程序事件因以高等行政法院為終審，而衍生原裁判所持之法律見解與裁判先例歧異之問題，爰於本條第1項規定，若上訴或抗告事件有確保裁判見解統一之必要者，高等行政法院不應自為裁判，而以裁定移送最高行政法院裁判之。故簡易訴訟程序事件所涉爭議，若於本院裁判間或屬終審之高等行政法院裁判間之法律見解有歧異情事，即屬本條項所稱有確保裁判見解統一之必要，而得移送本院裁判。又依行政訴訟法第237條之9第2項規定，前開規定於交通裁決事件亦有準用。本件關於處罰條例除第7條之2所訂之「當場舉發」與「逕行舉發」外，是否仍有其他類型舉發程序之法律爭議，查原裁定法院裁判之見解確有歧異情事，是原裁定認有確保裁判見解統一之必要，而裁定移送本院裁判，核無不合，先予敘明。

（二）次按，「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。」「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發。」「（第1項）汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：一、闖紅燈或平交道。二、搶越行人穿越道。三、在道路收費停車處所停車，不依規定繳費。四、不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。五、違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。六、行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅。七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。（第2項）前項第七款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公布其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：一、蛇行、危險方式駕車或二輛以上之汽車競駛或競技。二、行駛路肩。三、違規超車。四、違規停車而駕駛人不在場。

五、未依規定行駛車道。六、未依規定變換車道。七、未保持安全距離。八、跨越禁止變換車道線或槽化線。九、行車速度超過規定之最高速限或低於規定之最低速限。十、汽車駕駛人或乘客未依規定繫安全帶。十一、機車駕駛人或附載座人未依規定戴安全帽。（第3項）對於前項第九款之違規行為，採用固定或非固定式科學儀器取得證據資料證明者，於一般道路應於一百公尺至三百公尺間，於高速公路、快速公路應於三百公尺至一千公尺間，明顯標示之。（第4項）第一項逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。」「違反本條例之行為，由下列機關處罰之：一、第12條至第68條及第92條第7項、第8項由公路主管機關處罰。二、第69條至第84條由警察機關處罰。」行為時處罰條例第7條第1項、第7條之1、第7條之2、第8條第1項定有明文。又處罰條例第92條第4項規定：「本條例之罰鍰基準、舉發或輕微違規勸導、罰鍰繳納、向處罰機關陳述意見或裁決之處理程序、分期繳納之申請條件、分期期數、不依限期繳納之處理、分期處理規定及繳納機構等事項之處理細則，由交通部會同內政部定之。」，而依前條項訂定之處理細則第6條亦規定：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之。公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之。」。

（三）本件關於處罰條例之舉發程序，是否僅限於該條例第7條之2之「當場舉發」及「逕行舉發」疑義，經查：

1.立法者為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之目的，制定處罰條例，而依處罰條例第8條第1項之規定，就交通違規之處罰採雙主管機關，原則上就汽車之違規處罰劃歸公路主管機關；慢車、行人及道路障礙之違規處罰則劃歸警察機關，此項權限分配之依據，係綜合考量機關功能屬性，及交通事件所涉之人、車、路事件性質而為之區分。惟關於道路交通管理之稽查及違規紀錄，依同條例第7條第1項之規定，主要仍係由交通勤務警察及輔以依法令執行交通稽查任務人員執行，此係因應實際交通現場之環境特性，需由具有規模、組織及機動性之警察機關始得勝任此項任務，此觀諸警察法第9條第7款規定：「警察依法行使左列職權：一、……七、有關警察業務之……交通……等事項。」，將交通事項列為警察職權即明，為此處罰條例除明文規定警察機關為交通違規處罰機關之一，亦明文賦予交通勤務警察執行交通指揮（處罰條例第4條參照）、交通稽查及違規紀錄（處罰條例第7條參照）、舉發交通違規（處罰條例第7條之1、第7條之2參照）等權限，俾使警察機關得以達成防止交通危害之交通管理任務。

2、又立法者依其政策形成之裁量，授予行政機關以公權力對於人民違反行政法規範義務者科處罰鍰，其處罰事由必然與公共事務有關，因處罰事由之公共事務性，使行政罰目的不僅限於報應或矯正違規行為人之行為，而同時兼具維護法秩序及促進公益之功能。處罰條例就道路交通相關人車事物，定有各項應行遵守之管理規定，據此建構行政法上義務，並對於違反者，施以罰鍰、沒入或其他種類之行政制裁，究其目的乃出於維持交通安全及交通秩序，故交通秩序罰除作為交通違規行為之報應及抵償外，亦防止行為人再度違反及避免第三人之效尤。所謂交通舉發，乃交通執法人員因執行職務，知有交通違規情事，而將交通違規事實告知被舉發人，並向管轄之處罰機關為移送舉報之程序，核此程序包含交通違規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁決所應參酌之事項，故交通裁罰可謂始於舉發程序，處罰條例就交通違規處罰權限之規定，雖由公路主管機關及警察機關分別掌理，惟交通勤務警察執行道路交通管理之稽查及違規紀錄，並行使舉發職權，依處罰條例第7條第1項之規定，並未限制僅得於警察機關可為裁罰之範圍內執行，故就公路主管機關處罰範圍之違規行為，除由公路主管機關自行舉發處罰者外，警察機關亦得予舉發並移送公路主管機關處罰，事實上依現行實務及公路主管機關之組織觀察，大部分之交通違規裁罰，均係始於警察機關之舉發。而行政機關本應積極主動，自行擬定執行其行政任務之方法，故正確執行交通違規舉發之職權，使違規行為人均可依處罰條例受公平之處理裁決，始符處罰條例之規範目的。處罰條例第92條第4項將該條例有關舉發事項之處理細則，授權由交通部會同內政部定之，應係考量交通秩序之管理維護重在因地制宜與反應交通實際運作之狀況，且舉發僅係交通違規裁決前之行政程序而非處罰之構成要件，宜賦予行政權較多自主決定空間，故處理細則第6條第2項關於公路主管機關及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之規定，核無違處罰條例授權之目的，尚難認與法律保留原則相違。

3、觀諸處罰條例對舉發之規定，主要為該條例第7條之1及第7條之2，依處罰條例第7條之1規定，公路主管機關及警察機關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，已明文賦予道路交通主管機關得對於經查證屬實之交通違規行為，於事後進行舉發之權限，核此已屬機關職權舉發之範疇，且此項舉發依該條規定亦未限於特定違規行為，足認處罰條例並未明文規定舉發僅限於當場舉發及逕行舉發，或僅限於特定之交通違規行為，是論者所稱職權舉發係創設法律所無之程序，尚非有據。再查，依處罰條例第7條之2規定，雖有當場舉發與逕行舉發之分類，惟細繹該條所謂「當場不能或不宜攔截製單舉發者」，就當場舉發應如何進行之法定程序，並無明文，實係委諸處理細則補充，故與其認為處罰條例第7條之2係屬當場舉發之法據，毋寧應認其為「逕行舉發」之法定要件，是憑此規定逕認處罰條例之舉發態樣，僅限於當場舉發及逕行舉發兩種，尚屬速斷。且所謂當場舉發，綜合處罰條例及處理細則之規定以觀，係交通勤務警察或依法令執行交通稽查任務人員，因稽查發現確有交通違規情事，而以違規行為人為對象，現場填製舉發違反道路交通管理事件通知單，交付違規行為人之程序，考量交通勤務警察因實施稽查而對道路使用人使用道路狀態檢視查察，固得於執行勤務時確認交通違規事實及違規行為人，而得為當場舉發，然交通稽查現場係大量人車迅速交錯移動之複雜環境，交通勤務警察或有於稽查現場僅發現部分違規跡證；或係稽查人員於民眾報案後始抵現場，或因肇事責任不明而有鑑定必要者，雖其身處事發當場亦可能無以立即判斷違規事實，核此均屬尚須查證始得確認交通違規事實及違規行為人之情形，此觀諸行為時處理細則第15條規定，將「受處分人非該當場被查獲之駕駛人或行為人」及「道路交通事故肇事原因無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」等情形之舉發，適用與一般當場舉發不同之應到案日期，即可知除當場舉發及逕行舉發外，仍有其他舉發型態之存在。且如認公路主管機關及警察機關依處罰條例第7條之1規定，得就民眾依法檢舉之交通違規行為，查證屬實後予以舉發，卻認依處罰條例第7條之2規定，交通勤務警察除當場舉發及逕行舉發外，就執行職務時發現之可能違規行為，不得依法進行調查而舉發違規行為人，顯有失衡，實無從達成處罰條例加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之立法目的，故以處罰條例第7條之2作為立法者僅容許當場舉發及逕行舉發之立論，與文義及論理解釋不合，亦不符法律規範目的，實難憑採。

4、且查，舉發既係為舉報違規事實移送處罰機關裁處之目的，原則上自應以處罰條例所定違規行為人為被舉發人。惟處罰條例第7條之2之逕行舉發，係就汽車駕駛人之行為有該條所列情形，因當場不能或不宜攔截製單舉發，而由交通稽查人員記明之車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發，此種舉發方式，乃係考量於交通違規事實明確，卻因受限客觀環境無法當場舉發，如任由違規行為人脫逸免罰，嚴重減損交通法令及執法人員之權威，無以維護交通秩序，故始例外容許得依可辨明之汽車資料，逕以汽車所有人為被舉發人先予舉發，對於汽車所有人或非實際違規之行為人部分，則依處罰條例第85條規定處理，即受舉發人如認受舉發之違規行為應歸責他人時，有於應到案日期前，檢證向處罰機關告知應歸責人之義務，而由處罰機關通知應歸責人到案依法處理，如受舉發人逾期未依規定辦理仍應受罰，此項對汽車所有人所課義務，乃考量汽車於通常情形係由汽車所有人所管領，故其對於實際駕駛人為何，具有資訊上之優勢，而課予其提供資訊以供調查之義務，不遵此義務則生轉移違規處罰之法律效果，故係為因應大量交通事件調查所為之特殊立法設計，惟因可能對非實際交通違規行為人裁罰，故處罰條例於91年7月3日修正時，以原訂於當時處理細則第23條得逕行舉發之規定，影響人民權利義務，為符合法律保留之精神而予增訂於處罰條例，是其修正目的應非僅出於保障受舉發人陳述意見權及證據保全之考慮，據此可知處罰條例第7條之2乃係特殊舉發類型之要件規定，尚不得逕執為交通舉發僅限於當場舉發及逕行舉發之論據。

5、至於舉發應踐行之法定程序，因交通違規之舉發與裁處，性質上仍屬與行政罰相關之行政程序，則依特別法與普通法之關係，如處罰條例及相關交通法規無特別規定可資適用或類推適用，仍得依行政程序法及行政罰法之相關規定辦理。就非當場舉發之情形，違規行為人雖未能當場向舉發之交通勤務警察陳述意見，惟處理細則亦已規範處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會，核無違正當法律程序之要求。承上說明，警察機關既就查獲交通違規行為，有舉發違規之權限，且舉發機關為確知交通違規事實，原應依職權調查事實及證據，始得為正確之舉發，自應認其得就個案情形依法裁量妥適之舉發方式，故處理細則第6條關於公路主管機關及警察機關就其主管業務查獲之違反道路交通管理之行為，應本於職權舉發或處理之規定，與處罰條例尚無牴觸，亦符合處罰條例之立法設計及規範目的，核與法律保留無違，應可適用。

（四）本件原判決認逕行舉發與當場舉發之區別實益在於當事人於舉發當時有無陳述意見之機會，固非無見，惟查：依處理細則第11條第1項第4款之規定，逕行舉發者，應由舉發機關將通知單送達被通知人，同細則第13條第1項亦規定通知單應記載違規行為、違反條款及應到案處所。另處罰條例第9條第1項明定罰鍰之受處罰人，如不服舉發事實者，應於接獲違反道路交通管理事件通知單後30日內，向處罰機關陳述意見，處理細則第40條亦規定違反處罰條例行為之處罰，處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述之機會，故綜合上開規定可知，逕行舉發雖為事後舉發，然被舉發人並非無法知悉違規行為及陳述意見之機會。至於當事人是否於舉發當時有陳述意見機會一節，依行政程序法第102條及行政罰法第42條之規定，「行政機關作成限制或人民自由權利之行政處分前」或「行政機關於裁處前」，給予處分相對人或受處罰者陳述意見之機會，即為已足，並未限制陳述意見程序應於特定行政調查時點進行，處罰條例亦同為規定處罰機關於裁決前，應給予違規行為人陳述意見之機會，故交通違規之陳述意見本非必須於舉發當場所為，始得認屬適法，況於交通違規處罰機關與舉發機關常有非屬同一機關之情形，對於舉發員警之陳述意見，依處罰條例規定顯無從代替處罰機關依法應踐行之陳述意見程序，是原判決僅以是否於舉發當時有陳述意見之機會，作為區別逕行舉發及當場舉發之主要依據，已有未洽。且依前述說明，處罰條例第92條第4項規定，已將該條例有關舉發事項，授權由交通部會同內政部訂定處理細則，處理細則第6條第2項關於公路主管機關及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之規定，核係對於執行舉發程序之細節性、技術性規定，且其內容亦未牴觸處罰條例第7條之1、第7條之2有關舉發之相關規定，應無逾法律授權，故依此規定，除當場舉發及逕行舉發之程序外，公路主管及警察機關就其主管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應得本於職權舉發或處理，原判決認處理細則第6條之職權舉發，僅係當場舉發及逕行舉發之上位概念，非法律明定之舉發程序；並認舉發機關於事後之舉發，性質上亦屬處罰條例第7條之2逕行舉發所稱「當場不宜或不能攔截」之態樣，故得舉發之事由亦應受該條限制之法律見解，就處罰條例第7條之2及處理細則第6條第2項所為之解釋及適用，容有未洽，上訴人執此指摘原判決有適用法規不當之違法，洵屬有據。

（五）綜上所述，原判決既有如上所述適用法規不當之違法，且與判決結論有影響，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。惟原判決係以處罰條例並無當場舉發與逕行舉發以外之第三種舉發程式，並以本案因無當場不能或不宜攔裁製單舉發之情形，且不符合處罰條例第7條之2第1項各款得為逕行舉發之事由，認舉發程式於法有違，而撤銷原處分，故未就本件舉發是否符合處罰條例及處理細則其他舉發程序，及被上訴人起訴主張之事實為調查認定，是以本件事實尚有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第235條之1第1項、第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異