最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第70號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第70號

上訴人

三永鐵工廠股份有限公司

代表人

周秀芳

訴訟代理人

許淑玲律師

訴訟代理人

林其玄律師

被上訴人

臺北自來水事業處

代表人

陳錦祥

訴訟代理人

蕭嘉甫律師

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國102年11月14日臺北高等行政法院102年度訴字第737號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴時，上訴人及被上訴人代表人分別為周明進、吳陽龍，嗣各變更為周秀芳、陳錦祥，業據兩造新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。

二、上訴人與被上訴人於民國93年12月31日簽訂「青潭堰閘門相關設施改善工程」（下稱系爭工程）採購契約（下稱系爭工程契約），總價為新臺幣（下同）4,150萬元，系爭工程於96年3月1日竣工，並於96年4月17日驗收合格。嗣至101年8月23日及8月28日發生青潭堰3號及4號閘門故障致無法關閉，被上訴人檢查後認定原本應全部以不鏽鋼SUS304材質製作之閘門滾輪及輪軸，竟以外部符合標準之不鏽鋼，包覆內部碳鋼材料製作，該滾輪因長期操作受力而使滾輪之外層磨損破裂，導致導軌之不鏽鋼導板損壞變形，終致閘門無法關閉，因認上訴人有政府採購法第101條第1項第3款「擅自減省工料情節重大」之情形，遂以被上訴人101年11月14日北市水淨字第10132148800號函（下稱原處分）通知上訴人將予刊登政府採購公報，上訴人不服，向被上訴人提出異議，經被上訴人以101年12月13日北市水淨字第10132308500號函（下稱異議處理結果）維持原處分，上訴人提起申訴復經申訴審議判斷駁回，遂提起行政訴訟，嗣經原審法院以102年度訴字第737號判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張：（一）上訴人並無政府採購法第101條第1項第3款「擅自減省工料情節重大」之情形：系爭工程閘門之主滾輪已破裂，得以目視檢查方式確認是以不鏽鋼包覆碳鋼之方式施作，惟依輪軸照片檢視結果，該輪軸應無以不鏽鋼包覆碳鋼方式施作之可能，故被上訴人主張輪軸亦係以不鏽鋼包覆碳鋼之方式施作，應由被上訴人舉證證明。又系爭工程之滾輪及輪軸，均係委由第三人潘曉春施作，其以不符契約約定之材料施作，上訴人並不知情，自不具有欠缺履約誠信之主觀惡性。上訴人雖曾提出竣工圖說，惟其目的在於方便被上訴人依圖說比對現場物品進行實質驗收，非對於系爭配件使用材質提出保證，上訴人主觀上並無擅自減省工料之故意。（二）政府採購法第101條第1項第3款廠商有「擅自減省工料情節重大」情形，將通知刊登政府採購公報，乃具有裁罰性之不利處分，其立法目的乃為確保採購品質，故係處罰廠商違反以符合契約所定材料施工之行為義務，其裁罰權時效應自行為終了起算。系爭工程於96年3月1日竣工，並經被上訴人於同年4月17日驗收合格，縱認上訴人有「擅自減省工料情節重大」之情形，上訴人違反行政法義務之行為，至遲於96年3月1日竣工時即已終了，並同時發生情節重大之結果，故裁處權時效自96年3月1日起算，經過3年已屆滿，被上訴人遲至101年11月14日以原處分通知擬將上訴人刊登政府公報，顯已逾行政罰之裁處權時效。（三）又本款所規定者，其本質上既係行為犯，則情節重大與否，自應以「行為」本身為斷，與是否發生實害結果無關，事後損害情節是否重大，並非處罰之要件，亦非判斷減省工料之行為是否情節重大之依據。此外，兩造簽訂之系爭工程契約附件明定被上訴人及監造單位均有檢驗系爭配件使用材質與契約是否相符之權責，本件施工期間，被上訴人既委由專業人員負責監造，並多次至上訴人處進行廠驗，竣工後亦有嚴謹詳細之驗收，被上訴人非無發現系爭配件使用材質與契約約定不符之可能，故被上訴人主張本件裁處權時效應自101年8月23日起算，於法無據等語。並求為撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分。

四、被上訴人則以：（一）被上訴人於系爭工程發包前，就系爭工程契約之承攬範圍及各該設施應採用之材質暨相關設施之規格，於招標公告中詳加規範，依據系爭工程契約規範說明書第11286章第8頁「主輪及輪軸均須採用不鏽鋼材質（相當TYPE 304）」，足見上訴人負有給付各該閘門之主輪及輪軸均須採用不鏽鋼材質之義務。復參照上訴人於施工期間所提出之工程圖說，上訴人亦有相同保證，經驗收合格，被上訴人亦據以製作工程結算驗收證明書。嗣後因蘇拉颱風和天秤颱風而配合排洪時，始發現閘門主滾輪及輪軸有未依約施作之情形。（二）上訴人辯稱主滾輪及輪軸非自行施作，而是外包予第三人潘曉春施作云云，未提出佐證以實其說，且上訴人成立於53年，其執行鐵工廠業務經驗豐富，顯具有判斷材質之能力，本件事涉購置成本，上訴人既於系爭工程契約中保證以不鏽鋼SUS304材質施作，且此為與履約有重要關係之事項，事涉得否順利驗收，上訴人不可能未加詳查。（三）系爭工程契約簽訂至竣工時，不鏽鋼價格飛漲，上訴人竟無視於契約規範之記載，而以不鏽鋼外層包覆碳鋼材料之內心物品充數，顯見上訴人嚴重欠缺履約誠信。（四）本件迄至101年8月23日始發生政府採購法第101條第1項第3款情節重大之情形，被上訴人方得為刊登政府採購公報之處分，並起算行政罰法第27條相關裁處權時效，退步言之，行政罰法第27條第2項但書亦載有行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算之規定，本件係於101年8月23日始發生影響整個大臺北地區之用水，且恐有影響下游居民生命安全之虞之情事，顯見上訴人「擅自減省工料」行為之「情節重大」之結果，係發生於101年8月23日，故應至斯時始得起算相關之裁處權時效。（五）系爭滾輪破裂脫落係肇因於上訴人擅自減省工料所致，並非被上訴人設計不當，業經訴外人京揚工程公司於相關民事訴訟案中表示等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）政府採購法第101條第1項第3款「擅自減省工料情節重大者」之行為，除須符合「擅自減省工料」行為之要件外，尚包括擅自減省工料行為是否「情節重大」之要件，如行為人擅自減省工料行為雖已終了，因其行為結果尚屬未明，自不生行為情節是否重大之判斷。上訴人雖主張系爭工程放流閘門滾輪及輪軸係另交由訴外人潘曉春製作相關零件（業於101年死亡），然查系爭工程合約第43條規定，若有分包，須依臺北市政府公共工程廠商分包管理要點（現稱：臺北市政府採購契約廠商分包管理要點）規定辦理，而上訴人就此所謂零件分包，並未提出已依系爭工程合約第43條規定辦理之文件資料；況且其亦自認此為「零件訂製，並非轉包（或分包）」；縱轉包（或分包）自己亦有監督責任等語，是難認上訴人無可歸責之事由。（二）關於原處分是否已罹於裁處權時效，行政罰法第27條第2項所稱裁處權期間自違反行政法上義務之行為終了時起算，但行為之結果發生在後者，應自該結果發生時起算。本件上訴人擅自減省工料行為固於96年3月1日竣工，並於96年4月17日驗收合格時即已終了，但其擅自減省工料行為結果是否符合情節重大要件，因於竣工驗收當時，該結果尚未發生，而無法判斷是否滿足政府採購法第101條第1項第3款之另一要件「情節重大」，被上訴人係於101年8月23日及8月28日因颱風警報溪水放流，操作青潭堰3號及4號放流閘門時，發現該等閘門故障無法關閉，始查獲上訴人原本應全部以不鏽鋼SUS304材質製作放流閘門之滾輪及輪軸，卻以「不鏽鋼包覆內部碳鋼材料」之材料混充，而發生上訴人擅自減省工料是否充足「情節重大」之要件。被上訴人主張本件應自101年8月23日起算行政罰法第27條第2項裁處權期間，並無不合。故本件原處分並無上訴人所稱已逾越行政罰法第27條第2項裁處權期間問題，原處分據以認定上訴人違反政府採購法第101條第1項第3款，核屬有據，於法並無不合。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

六、本院查：

（一）按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……三擅自減省工料情節重大者。……」政府採購法第101條第1項第3款定有明文。次按，「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」有本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議足資參照。又「……為確保政府機關採購品質，維護公共利益及廠商之履約誠信，得標廠商應確實依採購契約所定完成工作，使其具備約定之品質，及無減少或滅失價值，或不適於通常或約定使用之瑕疵；倘得標廠商單方於履約期間，擅自違約減省工料，且情節重大者，招標機關依法應將其事實及理由通知廠商，視廠商依循本法規定異議及申訴之處理結果，決定是否刊登政府採購公報，以維護公共利益，並兼顧廠商之權益。前開所稱『情節重大』，應依個別標案之具體情形，本於論理及經驗法則，衡酌廠商違約之程度、因『擅自減省工料』所能取得之利益、對公共工程品質與安全之不良影響等一切情狀綜合判斷之。……。」（本院102年度判字第364號判決意旨參照）。

（二）經查，兩造於93年12月31日簽訂系爭工程契約，總價為4,150萬元，依兩造契約約定，系爭工程放流閘門滾輪及輪軸，均應以SUS304不銹鋼材質製作，嗣系爭工程於96年3月1日竣工，並於96年4月17日驗收合格，惟至101年8月初蘇拉颱風過境，繼之天秤颱風發布陸上警報，被上訴人於101年8月23日及8月28日配合排洪放流操作時，因發生青潭堰3號及4號放流閘門故障無法關閉，始發現原應全部以不鏽鋼SUS304材質製作之放流閘門滾輪及輪軸組件，竟以外部不鏽鋼包覆內部碳鋼材料方式製作，因長期操作受力滾輪外層磨損破裂，致導軌之不鏽鋼導板損壞變形不堪使用，終致系爭工程放流閘門無法關閉等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實，是原判決就上訴人對於系爭工程之閘門滾輪及輪軸，有擅自減省工料事實之認定，核無不合。

（三）又系爭工程所在之青潭堰位於新店溪上游、臺灣電力公司粗坑電廠下游約800公尺處，為臺北市公共用水取水點之一，而於青潭堰所取之水則係被送至被上訴人之長興、公館淨水場處理，以提供大臺北地區之自來水供水；另青潭堰亦有調節粗坑電廠發電尾水，排洪放流，以保障下游居民生命安全之功能，故放流閘門之滾輪及輪軸，因事涉公共安全，系爭工程採購時已於招標文件中詳加規範其材質均須採用不鏽鋼，以避免產生鏽蝕，上訴人以不鏽鋼包覆碳鋼方式施作，擅自減省工料，使滾輪無法承重而磨損破裂，致101年8月23日及8月28日發生放流閘門無法關閉之結果，已對大臺北地區自來水供應及溪流水量控制之公共安全產生危害，原判決審酌本件違約之具體情形、違約程度、及對公共安全不良影響等一切情狀綜合判斷，認已該當政府採購法第101條第1項第3款「擅自減省工料情節重大」之要件，要無不合，亦無悖經驗法則及論理法則，是上訴人主張原判決適用政府採購法第101條第1項第3款不當、違背經驗及論理法則及判決理由不備，尚非有據。

（四）上訴人雖主張系爭工程於96年3月1日竣工，並於96年4月17日驗收合格，是其擅自減省工料行為已然終了，本件裁處權亦因3年期間經過而消滅云云，惟查，依政府採購法第101條第1項第3款之規定以觀，該款並非單以擅自減省工料行為，作為違反行政法上義務之行為予以處罰，而係須擅自減省工料情節重大者，始足當之。所謂情節重大係屬不確定法律概念，適用時自應斟酌個案之具體情節綜合判斷，且因該款事由，原屬違反契約義務之類型，雖因與公法上不利處分相連結，被賦予公法上之意涵，惟其性質上與同條項第1款、第2款、第4款、第6款、第12款等已由政府採購法或他法規範之行政法上義務行為有別，本件上訴人擅自減省工料，使系爭工程不具備約定之品質，此項瑕疵續於101年8月23日及8月28日導致放流閘門無法關閉，除影響上訴人自來水供應業務，亦危及公共安全，故此相關結果或危險，自應列入「情節重大」之考量因素，是原判決以上訴人主張系爭工程於96年3月1日竣工，應於是時行為即屬終了，據以起算行政罰法第27條第2項裁處權期間，容有誤解法令，忽略擅自減省工料行為嗣後始發生「情節重大」之要件事實，而認被上訴人主張本件應自101年8月23日起算行政罰法第27條第2項裁處權期間為可採，尚無不合，上訴人執此主張原判決違背法令，洵非可採。

七、綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異