最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第510號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第510號

上訴人

陳李金英

訴訟代理人

劉 楷 律師

訴訟代理人

蔡政峯 律師

被上訴人

桃園市政府

代表人

鄭文燦

訴訟代理人

林宗竭 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國105年5月17日臺北高等行政法院105年度訴字第161號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣訴外人宇鴻科技股份有限公司（下稱宇鴻公司）從事廢棄物處理業，其所使用坐落於桃園市○○區○○段000○000○000○000○號等4筆土地（下稱系爭土地），經行政院環境保護署辦理「民國102至103年度土壤及地下水污染事件應變調查、查證及技術支援工作計畫（103年度）」，於系爭土地進行土壤及地下水採樣，檢測結果土壤中鎘濃度最高為22.9毫克∕公斤、鉻濃度最高為373毫克∕公斤、銅濃度最高為5,470毫克∕公斤、鎳濃度最高為587毫克∕公斤及鋅濃度最高為5,000毫克∕公斤，俱超過土壤污染管制標準所定限值（鎘為20毫克∕公斤、鉻為250毫克∕公斤、銅為400毫克∕公斤、鎳為200毫克∕公斤、鋅為2,000毫克∕公斤）。被上訴人爰依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第7條第5項、第6項規定，於104年6月30日以府環水字第1040149051號函（下稱原處分）命宇鴻公司採取下列應變必要措施：

(一)移除污染物並進行污染範圍及污染源調查。(二)文到90日內提出污染改善計畫，經被上訴人審查核定後據以實施。

(三)每季提送工作進度報告送被上訴人環境保護局備查；並於105年7月3日前改善完成。該函說明六：「倘貴公司未提出污染改善計畫，土地所有人亦可於上開說明五(二)之文到90日內提出污染改善計畫，並於土污法第7條第6項規定之期限，減輕土壤污染情形，經本府環境保護局查證其土壤染物濃度低於土壤污染管制標準，本府將依同條第7項之規定，不公告所屬土地為土壤污染控制場址及土壤污染管制區。」原處分並副知土地所有人（包含上訴人）。上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人主張：原處分課予污染行為人即宇鴻公司改善義務，然宇鴻公司未依法改善之效果，即被上訴人得依土污法規定，逕自將系爭土地公告為控制場址，卻是由土地所有人即上訴人承擔，足見上訴人因原處分而受有法律上規制作用，而為保護規範理論下受有權利侵害之人，故上訴人具有權利保護之必要，而具當事人適格。且若被上訴人依法公告受污染之系爭土地為控制場址並載明於土地登記簿上，上訴人將受有財產權之侵害。另上訴人所有桃園市○○區○○段000○000○號等2筆土地，經被上訴人非法採勘檢測之結果，已使土地變成廢地，毫無經濟價值。再者，被上訴人未通知上訴人即派員至上訴人所有土地進行勘採化驗，違反行政程序法第42條規定，被上訴人至上訴人所有土地進行採驗及化驗之行政行為皆為原處分之前階段行為，與原處分具一體性，是上訴人提起撤銷訴訟自應將原處分之前階段違法行政行為併予撤銷云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、本件被上訴人抗辯：原處分之相對人為宇鴻公司，該公司始為被上訴人課予應採取應變必要措施義務之責任主體。另被上訴人副知上訴人等土地所有人亦可自主性提出污染改善計畫，然此等副知，僅係將法律規定內容告知各該土地所有人，並非課予受副知之人行為義務，其性質僅屬觀念通知。是本件於期限屆至時，宇鴻公司倘未提出污染改善計畫，被上訴人得依土污法為處置，屆時相關權利義務主體始得據以主張其權利或利益受有損害。惟宇鴻公司業於104年11月16日函送「宇鴻科技股份有限公司桃園市○○區○○段000○000○000○000○號土壤污染應變必要措施」報告書予被上訴人所屬環境保護局審核，足見上訴人之權利或利益，並未因原處分而受有損害，則上訴人提起本件訴訟，欠缺權利保護必要。另行政機關之探測行為係事實行為，無從為撤銷訴訟之標的。且上訴人並非行政程序法第20條各款規定之當事人，則被上訴人縱於勘驗時未通知上訴人到場，亦與行政程序法第42條規定無違云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按訴願法第1條第1項前段、第18條及行政訴訟法第4條第1項規定，因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，固非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。次按，行政機關之行政處分，未損害原告之權利或法律上利益，原告起訴，則屬欠缺權利保護必要，而欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，應以判決駁回之，有本院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照。㈡經查，揆諸原處分之內容，可知原處分之相對人為宇鴻公司，即為被上訴人課予應採取應變必要措施義務之責任主體；又被上訴人雖副知上訴人等土地所有權人亦可自主性提出污染改善計畫，然此等副知，僅係將法律規定內容告知渠等，並非課予上訴人等土地所有權人行政法上行為義務，其性質僅屬觀念通知而非行政處分。是在原處分所定期限屆至時，宇鴻公司倘未提出污染改善計畫，被上訴人得依土污法第7條第5項及第6項規定，認定本案次一序位責任主體；抑或依土污法第12條第1項、第2項、第16條等規定，公告系爭土地為污染控制場址及污染管制區，屆時相關權利義務主體始得據以主張其權利或利益受有損害。又宇鴻公司業於104年11月16日函送「宇鴻科技股份有限公司桃園市○○區○○段000○000○000○000○號土壤污染應變必要措施」報告書予被上訴人所屬環境保護局審核，足見上訴人現實之權利或利益，並未因原處分而受有損害。至上訴人所稱上訴人所有土地經被上訴人採勘檢測之結果，使土地毫無經濟價值云云，僅係單純經濟上之利益受損害，並無訴訟權能，而有當事人不適格情形，且不具權利保護之必要。㈢上訴人主張被上訴人若依法公告受污染之土地為控制場址並載明於土地登記簿，土地所有人即上訴人將受有財產權之侵害云云。惟縱於將來發生上情，則上訴人所稱不利益法律效果，係因被上訴人依土污法第12條第2項及第16條規定，公告上訴人之土地為污染控制場址及污染管制區而發生，屆時上訴人自得據以主張其權利或利益受有損害，該等不利益，實與原處分無涉。是上訴人上開主張，不足採據。綜上，上訴人提起本件撤銷訴訟，並無訴訟權能，而有當事人不適格情形，且欠缺權益保護必要，應予駁回。㈣上訴人另主張被上訴人未通知上訴人即派員至上訴人所有土地進行勘採化驗，違反行政程序法第42條規定云云，乃涉及實體問題，自毋庸審究。又縱須就此爭點加以審究，惟上訴人僅係土地所有人，並非行政程序法第20條第1款至第6款規定之當事人，故被上訴人縱於勘驗時未通知上訴人到場，並未違反行政程序法第42條規定。且土污法第7條第1項亦未規定被上訴人為查證工作時須通知上訴人等土地所有權人到場。足見上訴人此部分主張，亦非可採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

五、上訴理由略謂：㈠原處分課予污染行為人即宇鴻公司改善義務，然宇鴻公司未依法改善之法律效果，即被上訴人得依土污法相關規定逕自將系爭土地公告為控制場址，卻是由土地所有人即上訴人承擔，足見上訴人亦因原處分而受有私法上規制效果，而為原處分相對人或為保護規範理論下受有權利侵害之人，故上訴人具有權利保護之必要，該當當事人適格，應無所爭。㈡被上訴人主張其將待宇鴻公司未履行行政法上義務後，再作成一公告系爭土地為控制場址之行政處分，然此主張無疑將一整體行政行為硬性拆為課予義務及承擔法律效果二行政處分，並強令上訴人僅得就法律效果之後行政處分提起救濟，無疑剝奪上訴人訴訟救濟可能，有違憲法保障訴訟權之意旨。㈢土污法第7條第1項僅賦予被上訴人於調查污染情狀時可要求所有人即上訴人提供資料，並未賦予被上訴人得據此免除行政程序法之正當法律程序。被上訴人未通知上訴人即擅行檢驗上訴人所有土地之土壤，顯不合土污法及行政程序法第42條規範，爰判決就此部分，理由顯有違誤云云。

六、本院查：

（一）按依行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟，原告須主張因系爭行政處分致其權利或法律上利益遭受損害，基於權利之保護，始賦予訴訟實施權，而有原告當事人適格。又「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」亦經本院75年判字第362號著為判例。職是，原告所主張違法之行政處分，若不可能致其權利或法律上利益遭受損害，或其對原告僅生事實上利害關係，即無使其得提起撤銷訴訟，以為救濟之必要，而有原告當事人適格之欠缺。

（二）次按「（第5項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。（第6項）前項應變必要措施之執行期限，以12個月內執行完畢者為限；必要時，得展延一次，其期限不得超過6個月。（第7項）依第5項規定採取應變必要措施，致土壤、地下水污染情形減輕，並經所在地主管機關查證其土壤及地下水污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者，得不公告為控制場址。」；「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。」；「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：……七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」；「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」土污法第7條第5項、第6項、第7項；第12條第1項、第2項；第15條第1項第7款、第8款及第16條分別定有明文。準此，土污法直轄市、縣（市）主管機關辦理污染查證工作，發現土壤、底泥或地下水因受污染，如污染來源明確，且土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準時，直轄市、縣（市）主管機關應為土壤、地下水污染控制場址之公告；惟污染有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞時，於公告為控制場址或土壤污染管制區前，直轄市、縣（市）主管機關得斟酌控制場址或整治場址之實際狀況，命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人採取應變必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。是直轄市、縣（市）主管機關是否命採取應變必要措施，及命何人採取如何之應變必要措施，有裁量權限。因此，命採取應變必要措施處分之規制效力僅及於受處分人，至非處分相對人縱係控制場址之土地所有人，亦不受採取應變必要措施處分之拘束。

（三）查宇鴻公司從事廢棄物處理業，使用系爭土地，經行政院環境保護署辦理「民國102至103年度土壤及地下水污染事件應變調查、查證及技術支援工作計畫（103年度）」，於系爭土地進行土壤及地下水採樣，檢測結果土壤中鎘濃度最高為22.9毫克∕公斤、鉻濃度最高為373毫克∕公斤、銅濃度最高為5,470毫克∕公斤、鎳濃度最高為587毫克∕公斤及鋅濃度最高為5,000毫克∕公斤，俱超過土壤污染管制標準所定限值（鎘為20毫克∕公斤、鉻為250毫克∕公斤、銅為400毫克∕公斤、鎳為200毫克∕公斤、鋅為2,000毫克∕公斤），經被上訴人認宇鴻公司使用場址，土壤鎘、鉻、銅、鎳、鋅項目，超過土壤污染管制標準，以104年5月19日府環水字第1040117679號函，於依土污法第12條第2項公告系爭土地為土壤污染控制場址，及依土污法第16條暨「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」第4點第3項規定，公告系爭土地及桃園市大園區竹圍段拔子林小段77、771-1、77-2、77-3、82-2、87-1、87-2、88-3、92-6等9筆地號土地為土壤污染管制區前，通知宇鴻公司，及包括上訴人在內之上開土地所有人陳述意見。上訴人於104年6月1日對此提出陳述書，表示：「……將依土污法第7條第5、6、7項及施行細則第6條規定採取應變必要措施，……」等語（見原處分卷第40頁）。被上訴人並以原處分命宇鴻公司採取下列應變必要措施：

(一)移除污染物並進行污染範圍及污染源調查。(二)文到90日內提出污染改善計畫，經被上訴人審查核定後據以實施。(三)每季提送工作進度報告送被上訴人環境保護局備查；並於105年7月3日前改善完成。經核，原處分係課宇鴻公司改善污染之作為義務，其規制效力，並不及於上訴人，上訴人不因原處分而負有上開作為義務，自不可能致其權利或法律上利益遭受損害；至宇鴻公司如未依命完成改善，有使上訴人所有土地遭公告為土壤污染控制場址及土壤污染管制區之可能危險，因非原處分規制效力所生之效果，而屬事實上之利害關係，尚難認上訴人為原處分之利害關係人。觀諸首揭說明，原判決以上訴人對原處分提起撤銷訴訟，為原告當事人不適格，而以無理由駁回上訴人在第一審之訴，並無不合。

七、綜上所述，原判決駁回上訴人在第一審之訴，並無不合。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異