最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第720號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第720號

上訴人

台灣自來水股份有限公司

代表人

郭俊銘

訴訟代理人

蕭敦仁 律師

被上訴人

嘉義縣政府

代表人

張花冠

訴訟代理人

沈昌憲 律師

上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國106年4月19日高雄高等行政法院105年度訴字第259號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、第三人李香玟等人以民國102年1月8日第102001號函提報嘉義縣朴子市「朴子水源地（朴子水道頭）」指定為古蹟。被上訴人於102年8月9日辦理現場勘查，並召開102年度第三次文化資產審議委員會（古蹟歷建文化景觀聚落組，下稱審議會）審議，決議：「⑴朴子水塔改指定為古蹟，指定名稱為朴子水道配水塔。⑵朴子水源地登錄為歷史建築，登錄名稱為原朴子水道設施群，登錄範圍為取入口及路徑、溜砂井、原水唧筒井、淨水唧筒井、唧筒室、分水井、氣曝池、沈澱池、連絡井、瀘過池、調節室、魚池、置砂場。⑶朴子水道園區登錄為文化景觀。」上訴人認為該次決議中關於將上訴人朴子服務所（淨水場）圍牆內自來水設施取水口等11項設施均提報指定縣定古蹟，因現階段供水設備仍負供水任務，淨水場範圍內需擴建大型配水池供水調配中心使用，以102年8月16日台水五總字第10200118440號函表示不同意淨水場內自來水設施指定為縣定古蹟。嗣經多次討論，於上訴人提出朴子配水中心規劃報告後，104年7月16日被上訴人審議會現地勘查，並於同日之104年度第三次審議會再行審議，決議：「⑴朴子水源地登錄為歷史建築，登錄名稱為原朴子上水道頭設施群（下稱系爭設施群），登錄範圍為取入口及路徑、溜砂井、原水唧筒井、淨水唧筒井、唧筒室、分水井、氣曝池、沈澱池、連絡井、瀘過池、調節室、魚池、置砂場。⑵朴子水道園區登錄為文化景觀，名稱為原朴子上水道頭文化景觀。」又為配合104年8月31日文化資產保存法施行細則第7條之1增訂之規定，審議會於104年12月8日現地勘查，並於同日之104年度第四次審議會進行第3次審議，審議後維持原決議，被上訴人並依據上開決議，以104年12月14日府授文資字第1040223687號公告登錄系爭設施群為歷史建築（下稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經高雄高等行政法院105年度訴字第259號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：

㈠、首應確保民生用水供應無虞，系爭設施群涉及承擔嘉義縣太保市、朴子市及鄰近地區供水任務，因應嘉義縣西部緊急調度功能，現有設施將不敷使用，已計劃配合將竣工之湖山水庫下游自來水工程，於朴子服務所（淨水場）新建配水池、機電房及加藥室，作為前揭地區及嘉義縣沿海鄉鎮（朴子、太保、東石、布袋、六腳等）的供水調配中心。基於民眾生活品質提升，未來在朴子市中心另取得土地設置蓄水池及加壓設備，在環境及財務上均面臨嚴峻挑戰，新設備水池由既有朴子場區擴建，可減少土地取得、地目變更等財務及法令問題，對周邊環境影響亦降到最低。將正在使用中，並需改置增設設備之大用水系統區域，登錄為歷史建築，將嚴重阻礙供水任務。

㈡、依現行歷史建築比照古蹟維護管理規定的制度，營建工程及其他開發行為，除不得破壞歷史建築之完整外，尚不得有遮蓋外貌或阻塞觀覽之通道，必然使該地其餘的閒置部分，實質成為畸零地無法用以施設更新供水設備，等同整筆土地限縮上訴人之必需使用，嚴重影響民生利用水，違反比例原則。況被上訴人將朴子水塔改指定為古蹟，朴子水道園區登錄為文化景觀，依行為時文化資產保存法第27條第1項應適度開放大眾參觀之規定，必招引遊客，不論是否破壞景觀環境，水質保持難免深受影響，而土地內有不少蓄水設備，遊客進入亦易生危險。文化的維護，需在民生獲得相當程度滿足下，始有意義，系爭設施群所在土地關係大眾民生用水，應優先於文化資產保存考量。且朴子水塔已經公告為縣定古蹟，矗立於朴子市區，足以彰顯朴子水道與朴子地區發展休戚與共之歷史，唧筒井等設施與水塔，雖係同時期設立，與其他日治時期設置之供水設施相較，外觀或功能均無突出之特點，將其改建為新式配水池後，則可與同一場區之朴子水塔相互比較，更能體現時代更迭與科技進步，在鄉土教育及文化價值，較全部原始保存更有意義。本件審議時，審議委員中無熟諳水利方面之專家學者，原處分對有利及不利部分未一律注意，未斟酌論述，顯未尊重所有人權益，有裁量權怠惰、權力濫用，且不符比例原則等語，並聲明判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：

㈠、102年8月9日審議會決議後，上訴人表示因供水需要，不同意朴子水源地內指定古蹟。因用水需求事關民生必需，被上訴人將文化資產指定或登錄作業，先予擱置，多次討論，以求文化資產保存與用水需求之最大利益，可見被上訴人對於用水需求與上訴人之權益甚為重視。嗣針對上訴人所提配水計畫報告進行審議，並經104年7月16日審議會決議。嗣文化資產保存法施行細則104年8月31日增訂第7條之1、文化景觀登錄及廢止審查辦法104年8月14日修正，針對文化景觀登錄程序新增召開公聽會程序，上開審議結果未及於法令修正前公告，被上訴人再次於104年12月8日召開審議會，重新審議結果，仍維持原決定。被上訴人作成原處分、公告原朴子上水道頭登錄文化景觀處分的過程審慎，程序完備，均符合法令規定。

㈡、審議會聘任具審議標的文化資產之相關專業背景擔任專家學者，審議標的物是否具文化資產價值之專業判斷，應承認審議會就此等事項之決定有判斷餘地，應受尊重。本件102年8月9日審議會審議決定後，上訴人表示反對意見，被上訴人未片面逕行決定為指定或登錄處分，而係暫予擱置，並與上訴人意見交換，顯然高度尊重上訴人權益。104年12月8日審議會審議決定登錄範圍涵蓋完整之供水系統，非單點式保存，無論是供水計畫或將來之擴廠設施，均已全面性考量。又依歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第3條規定，歷史建築之登錄，無須召開公聽會等語，並聲明判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：

㈠、由被上訴人歷經3次審議會討論始作成原處分之過程可知，上訴人於3次會議均派員參與討論，被上訴人亦將用水需求與上訴人權益部分，提出於審議會討論，經審議委員充分討論，對上訴人之供水計畫、將來之擴廠設施，已全面性考量，應認審議會之決議，已兼顧上訴人權益，原處分之作成，程序完備。

㈡、具體個案中，特定標的物是否屬於文化資產，由專家組成之審議會，本於專業素養為判斷，倘其判斷無恣意濫用及其他違法情事，法院自應尊重。系爭設施群應否列為文化資產，被上訴人先後召開3次審議會，均作成登錄為歷史建築之結論，審議委員之意見，已詳述認定應登錄歷史建築之理由，上揭審議會之判斷，查無恣意濫用或其他違法情事，應予尊重，被上訴人依前開3次決議作成原處分，尚屬有據。至上訴人主張本件參與審議之委員，無熟諳水利方面之專家學者，惟專家學者之資格，依文化資產審議委員會組織準則第3條、嘉義縣文化資產審議委員會設置要點第3點規定，僅要求具備該審議委員會所屬文化資產之相關專業背景，如古蹟、歷史建築、聚落、遺址、古物等具有審議標的文化資產之相關專業背景，即屬適格，無須具水利方面專家學者參與審議之必要等詞，為其判斷之基礎。

五、上訴理由略謂：

㈠、上訴人於105年8月16日曾提出105年6月朴子配水中心規劃報告，原審105年7月29日準備程序時，亦請求現場履勘以暸解登錄為歷史建築，對日後配水造成之重大影響。然原審置之不理，判決亦未說明何以符合比例原則。

㈡、原審既認為是否為歷史建築，屬不確定法律概念，得否指定為文化資產，明顯屬於高度專業範疇，有賴專家組成審議會，本於專業素養為判斷，卻又誤認所謂專家學者限於與文化資產相關具歷史文化背景之專業人士，未針對本件因涉及文化資產標的係水利設備，而選派具水利專業知識背景之專家學者擔任委員。而審議委員明顯抽象非專業之不負責任陳詞，原判決卻認為審議委員會之決議，已為全面性考量並兼顧上訴人權益，程序完備，容有違誤。原判決有行政訴訟法第243條第1項不適用法規及第2項第6款判決不備理由之當然違背法令，訴願決定及原處分俱有可議。

六、本院按：

㈠、行為時文化資產保存法第1條規定：「為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」為確保文化的多元性與開放性，關於文化資產的指定、登錄，第6條規定：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」行為時之文化資產審議委員會組織準則（已於106年7月27日修正法規名稱為文化資產審議會組織及運作辦法）係依此規定授權訂定，該準則第2條規定：「文化資產審議委員會審議事項如下：各類文化資產指定之審議事項。各類文化資產登錄之審議事項。其他本法規定重大事項之審議。」第3條規定：「主管機關得視需要依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會。審議委員會各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。前項專家學者應具備該審議委員會所屬文化資產之相關專業背景，且其人數不得少於委員總人數3分之2。」第4條規定：「審議委員會置主任委員1人，由主管機關首長為主任委員兼任主席，或由機關首長指定之。主任委員不克出席時，由出席委員互推1人為主席。」第7條規定：「委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。前項出席委員中，專家學者委員人數不得低於2分之1。由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」又被上訴人為審議嘉義縣文化資產事項，依據文化資產保存法第6條及文化資產審議委員會組織準則規定，設置嘉義縣文化資產審議委員會。行為時嘉義縣文化資產審議委員會設置要點第2點規定：「本會審議事項如下：㈠各類文化資產指定之審議事項。㈡各類文化資產登錄之審議事項。㈢其他文化資產保存法規定重大事項之審議。」第3點規定：「本會置委員19人，由機關代表及專家學者擔任，其中專家學者人數不得少於委員總人數3分之2。本會置主任委員1人，由本縣文化觀光局局長為主任委員兼任主席；副主任委員一人，由本局副局長兼任之。主任委員不克出席時，由出席委員互推1人為主席。本會委員含機關代表3人、跨組別專家學者3人及依文化資產保存法分類架構分設之3組專家學者：㈠古蹟、歷史建築、聚落、文化景觀類：5人。㈡遺址類：3人。㈢傳統藝術、民俗及有關文物、古物類：5人。本會得視審議狀況分組召開，由機關代表、跨組別專家學者及該組別委員出席。」第6點規定：「本會召開議案之決議，應有2分之1委員出席，出席委員3分之2以上同意行之。機關代表未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不參與表決。」是以，審議委員會的組成，基於文化資產種類及專業領域不同，得予以分類設置，並要求委員應親自出席會議，以符合專業審查的要求。

㈡、其實，歷史、文化價值的判斷不易，是否值得保存的公共利益亦難以衡量，為解決解釋文化資產保存法第3條的困難，由上揭規定可知，處理文化資產認定的相關實體問題，是透過專家的參與。文化部改制前之行政院文化建設委員會95年6月20日文壹字第0000000000-0號函核釋：「文化資產審議委員會依其專業能力所為之審議決定，其所屬之各級主管機關除能提出具體理由，足以動搖該專業審議之可信度及正確性，否則即應尊重其判斷。另各級主管機關於指定古蹟公告前，對該程序及審議，有違法或顯然不當之情事時，亦得加以審查外，若無前述二種情形下，各級主管機關即應受委員會審議結果之拘束……」，98年2月18日會授資籌二字第0982100826號函復表示：「文化資產審議委員會依其專業能力所為之審議決定，除主管機關能提出足以動搖該專業審議之可信度及正確性的具體理由，或主管機關於指定程序及審議，有違法或顯然不當之情事外，各級主管機關即應受審議委員會審議結果之拘束。」可見，這種透過常設機制建立的審議委員會，具有別於諮詢之審議功能，該會對於文化資產之指定與登錄所為審議具有價值判斷的內容，已然成為文化資產價值的實質詮釋者，設立機關基於尊重專業的理由，基本上不會改變決定的實質內容。

㈢、再者，行政訴訟法第251條第2項規定：「最高行政法院調查高等行政法院判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束。」第243條第1項、第2項第6款規定：「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……判決不備理由或理由矛盾。」第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；……」基於行政訴訟之職權調查原則，法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守訴訟資料之完整性及訴訟資料之正確掌握。其中訴訟資料之完整性乃所有與待證事實有關的訴訟資料，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料的義務，如未審酌，亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，及判決不備理由之違背法令。

㈣、又行政法院對於不確定法律概念以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更。而其可資審查的情形包括：1.法律之解釋是否正確；2.事實之認定有無錯誤；3.由委員會為決定時，其組織是否合法；4.是否遵守有關之程序規定；5.是否根據與事件無關之考量觀點；6.有無違反一般事理之考量（違反經驗法則或論理法則）或顯然不當之情事。行為時文化資產保存法第3條第1款規定之具有歷史、文化價值，係屬不確定法律概念，得否登錄為歷史建築之文化資產，明顯屬於高度專業範疇，依前揭規定，是由專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，法院對該判斷固應尊重，惟若作成決定之委員會組織不合法，所為之判斷即難認為適法。

㈤、經查，關於文化資產審議委員會的組成，依行為時文化資產審議委員會組織準則第3條的規定，得依文化資產類別，「分別」設置審議委員會，且「各置」委員9至21人，由機關代表人及專家學者擔任，其中專家學者人數不得少於委員總人數的3分之2。被上訴人依此規定設置的嘉義縣文化資產審議委員會，依行為時設置要點第3點的規定可知，該委員會設置委員19人，這19人包括機關代表3人（其中1人是嘉義縣文化觀光局局長、1人是該局副局長）、跨組別專家學者3人、依文化資產保存法分類架構分設的3組專家學者各係5人（古蹟、歷史建築、聚落、文化景觀類）、3人（遺址類）、5人（傳統藝術、民俗及有關文物、古物類），且得視審議狀況分組召開，由機關代表、跨組別專家學者及該組別委員出席。亦即，就歷史建築類文化資產之審議委員會的組成，在被上訴人以分組召開方式審議的情況下，該審議委員會的委員總人數應為11人，即機關代表3人、跨組別專家學者3人、歷史建築類組別委員5人。然而，依被上訴人102年8月9日、104年7月16日、104年12月8日先後3次的審議會簽到表及會議紀錄（見原審卷第70、72、93、94、107、108頁），應出席之審議委員分別為8人、7人、8人，實際出席之審議委員分別為8人、6人（主任委員吳芳銘未出席）、7人（委員徐振能請假），應出席審議會的審議委員人數，明顯少於前開設置要點第3點所規定的委員人數11人，也少於前開組織準則第3條所規定的最低委員人數9人。則被上訴人針對系爭歷史建築之審議，所設置的審議委員會之委員總人數，是否如被上訴人於原審具狀所陳稱之11人（見原審卷第243頁）？而符合前開設置要點第3點委員人數之規定，該委員會之設置，是否符合前開組織準則第3條第2項所規範，委員人數中專家學者的人數不能違反「不得少於委員總人數3分之2」的規定？依本案現有全卷，未見可供憑佐之資料，就此涉及系爭設施群是否應登錄為歷史建築進行審議，所組成之審議委員會，組織是否正當而符合正當法律程序之要求，原判決未為調查、認定，亦未見說明理由，自有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，及判決不備理由之違背法令。

七、綜上，原判決有不適用法規及不備理由之違背法令，且足以影響判決之結果，上訴意旨所指摘原判決違背法令之內容，雖未及此，惟本院調查高等行政法院判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束，仍應認為上訴有理由，上訴人上訴求予廢棄原判決，為有理由。又被上訴人審議委員會組織是否合法之事實，有如上未明之處，本院尚無從自為判決，應由原審法院再為調查審認，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。此外，具歷史文化價值之歷史建築，除具保存重要性外，也需具有保存的公共利益，若其保留不具公共利益，或是與其他公共利益有衝突，未必當然被登錄為歷史建築，此由文化資產保存法第3條「並經登錄」之規定可知。因此，系爭設施群經登錄為歷史建築的公共利益，與供應用水的公共利益，是否衝突，審議會就此不同公共利益的衡量，有無違反一般事理，宜一併注意，附此敘明。

八、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異