最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第640號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第640號

上訴人

魏平政

上訴人

魏平儀

上訴人

魏平穎

共同訴訟代理人

顏永青 律師

被上訴人

內政部

代表人

徐國勇

參加人

臺中市政府

代表人

林佳龍

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國107年2月22日臺中高等行政法院106年度訴字第248號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件被上訴人之代表人已於民國107年7月16日變更為徐國勇，渠具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

二、緣參加人辦理臺中市潭子區頭張路2段17巷打通至頭張路1段117巷道路工程，需用臺中市○○區○○段○○○○○段○000○號等13筆土地（包括上訴人魏平政所有○○段OOO-O地號土地、上訴人魏平穎所有○○段OO0-O地號土地及上訴人魏平儀所有○○段OOO-O地號土地），合計面積0.062202公頃，報經被上訴人以105年11月10日台內地字第1051309639號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物。嗣經參加人於105年11月14日以府授地用字第1050247346號公告徵收，公告期間自105年11月15日起至105年12月15日止，並經參加人以105年12月13日府授地用字第1050272738號函通知上訴人於105年12月26日領取補償費在案。上訴人以其所有家福段878、880、882地號土地（下稱系爭3筆土地）與被徵收土地本屬同一筆土地，且均為都市計畫道路用地，被上訴人即應依法徵收並補償為由，分別提起訴願，分別經訴願機關決定駁回，上訴人不服，合併提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

三、本件上訴人主張：上訴人魏平政所有被徵收之○○段OOO-O地號土地，與同段OOO地號土地本屬同一筆土地；上訴人魏平儀所有被徵收之○○段OOO-O地號土地，與同段OOO地號土地，本屬同一筆土地；上訴人魏平穎所有被徵收之○○段OO0-O地號土地，與同段OO0地號土地，本屬同一筆土地，且皆為都市計畫道路用地，本即應由參加人依法徵收並補償之，惟參加人以財政困難為由，屢屢拒絕徵收，顯已違反司法院釋字第400號解釋意旨，侵害上訴人財產權。且參加人僅徵收○○段OOO-O、OO0-O、OOO-O地號土地，等同於要求上訴人無償將臺中市潭子區得福街（下稱得福街）82、50及58巷（即系爭3筆土地），免費提供公眾通行使用，嚴重侵害上訴人財產權，被上訴人疏於注意此情，率爾核准徵收，原處分自有重大瑕疵。且稽之臺中市潭子區都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書可知，分割前○○段OOO、OOO、OOO地號土地，早於66年8月12日便已遭參加人一併劃歸於「高速公路豐原交流道附近特定區計畫」中，若欲有效達成被上訴人主張之串通得福街82巷、58巷、50巷，藉以連貫本區域交通網路云云，被上訴人自應一併徵收系爭3筆土地，被上訴人刻意於上訴人所有之○○段OOO、OOO、OO0地號土地逕予分割出OOO-O地號土地、OOO-O地號土地、OOO-O地號土地予以徵收，而將系爭3筆土地排除於徵收範圍外，顯屬違法行政處分。況被上訴人依徵收計畫將得福街82巷連接至臺中市潭子區頭張路（下稱頭張路）2段17巷建為4米人行道，復將得福街82巷連接至得福街58巷間建為8米車道，又將得福街58巷連接至得福街50巷間建為4米人行道，僅使車輛便於由頭張路1段117巷連接至得福街50巷，再連接至得福街，復由得福街連接至頭張路2段，惟是否確有需要為此些微便利性發動徵收程序？其必要性何在？實則得福街82、58、50巷路面寬度皆達8米以上，車輛可直接迴轉、原路駛出，被上訴人根本無庸另行徵收上訴人所有○○段OO0-O、OOO-O地號土地。且本件究竟有何重大公益目的需藉由系爭工程方得以達成？若依現況僅向西通行又有何不利之處？若為達到增加便利性，打通後往東也可以，但必須使用到中間系爭3筆土地，參加人卻不報請徵收。又被上訴人既核准徵收頭張路2段17巷既成巷道之土地，則其為何未要求參加人一併徵收同為既成巷道之系爭3筆土地，顯存有恣意及差別待遇等語。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被上訴人則以：本案開闢範圍係依104年公告之「變更高速公路豐原交流道附近特定區計畫（第3次通盤檢討）（第2階段）案」，被徵收土地均屬都市計畫道路，並按都市計畫法第23條規定，囑託地政事務所依據都市計畫道路中心樁位逕○○○○○○段000○0○000○0○000○0○號土地，非屬恣意之行政處分。又系爭3筆土地非屬本件徵收計畫範圍內，故不一併徵收。而本件道路工程之用地勘選範圍及必要性、合理性，於104年12月18日及105年1月22日2次公聽會均已說明，對於上訴人於公聽會及協議價購會議要求一併徵收工程範圍外之系爭3筆土地，參加人已具體答復未來將依預算編列情形依序盡速辦理徵收作業。本件工程範圍內未通過環境敏感地區，且均經都市計畫程序進行整體評估並完成相關法定程序，用地勘選已考量用地現況、土地地形、土地利用完整性、區域安全性、便利性及公共開放空間改善之效益，部分道路已開闢完成，用地勘選影響公私權益最小，完工後可供區域居民行走及車輛通行，強化住宅區間逃生與救護，有助於該地區土地適當且合理之利用，經綜合評估分析具公益性及必要性，徵收土地計畫書皆已載明，爰被上訴人土地徵收審議小組決議准予徵收，並非僅上訴人所稱些微之便利性。另上訴人指稱參加人拒絕徵收既成道路乙節，係屬另案問題等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

五、參加人則以：上訴人要求一併徵收之系爭3筆土地雖於66年8月12日「高速公路豐原交流道附近特定區計畫」中即被劃定為道路用地，惟不在本件用地範圍內，未來仍會再編列相關經費以作用地取得。目前得福街82、58、50巷都是死巷，車輛進入後均必須再迴車出來，L型開闢有助於周邊住戶通行，使住戶之交通便利性更完備，且由頭張路出去可以接台74線公路。另上訴人主張頭張路2段17巷予以徵收，是否有差別待遇乙節，因頭張路2段17巷是在本次用地範圍內，並無上訴人主張之差別待遇情形等語，求為判決駁回上訴人之訴。

六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠經查，參加人辦理本件交通事業徵收計畫為審查其公益性及必要性，業已就社會、經濟、文化及生態、永續發展及其他等因素為綜合評估分析，有「臺中市潭子區頭張路2段17巷打通至頭張路1段117巷道路工程」徵收土地計畫書可憑。上開徵收計畫書所稱本計畫道路經打通後，確能串聯周邊現有道路、增加區域對外通行道路，並促進鄰近土地利用與公園使用率，及連貫車輛通行以減少繞道或迴轉之行車風險；又系爭道路中新闢4公尺人行步道空間亦保障民眾行走安全，便於前往利用周邊公共設施與提升區域消防救護安全之便利性與可及性等情，有被上訴人提出之相關書圖，並原審於106年9月22日到現場勘驗明確，自堪信為真實。本件參加人既經審酌工程範圍內未通過環境敏感地區，且均經都市計畫程序進行整體評估並完成相關法定程序，用地勘選已考量用地現況、土地地形、土地利用完整性、區域安全性、便利性及公共開放空間改善之效益，部分道路已開闢完成，用地勘選影響公私權益最小，完工後可供區域居民行走及車輛通行，強化住宅區間逃生與救護，有助於該地區土地適當且合理之利用等各節，並綜合評估分析後認定其具公益性及必要性，經核與上開事證相符，其所為之認定自非無據。又依土地徵收條例第3條之2規定，需用土地人興辦事業徵收土地時，應評估興辦事業之公益性及必要性，所稱「公益性及必要性」均為不確定法律概念，且涉及土地徵收之專業性，被上訴人召開土地徵收審議小組會議，該等審議委員分屬地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者專家，均已就社會、經濟、文化及生態、永續發展及其他等因素為綜合評估分析，分析結果認定本件徵收計畫確具有公益性及必要性，被上訴人參考該決議內容，將抽象之不確定法律概念經由解釋而具體化的適用於特定事實關係，應認為其有相當之判斷餘地。又本件並未發現有「基於錯誤之事實」、「基於與事件無關之考量」、「組織不合法」、「不遵守法定程序」及「違反平等原則及一般公認價值判斷標準」等情事，是被上訴人所為之上開專業判斷並維持本件經綜合評估分析後確實符合興辦事業之公益性及必要性之認定，即應予尊重。上訴人僅空言質疑發動徵收程序之必要性等云，顯未斟酌交通改善、地區發展等整體公共利益之考量，自難謂可採。㈡本件徵收計畫係依據66年8月12日「高速公路豐原交流道附近特定區計畫」所劃設之都市計畫道路及人行步道開闢，其中頭張路2段至得福街82巷及得福街58巷至得福街50巷路段屬4公尺人行步道，另得福街82巷至得福街58巷及得福街50巷通往頭張路1段117巷屬8公尺計畫道路。又本件被徵收土地均屬都市計畫道路，依都市計畫法第23條、平均地權條例施行細則第3條第1項、都市計畫樁測定及管理辦法第41條等規定豎立都市計畫樁位，並依照該樁位進行道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪及分割測量。依樁位套繪圖所示，頭張路2段17巷及得福街82、58、50巷各設有道路中心樁。其中，頭張路2段17巷至得福街82巷與得福街58巷至50巷間有人行步道，道路寬度4公尺；另得福街82、58、50巷部分屬於道路，道路寬度8公尺，二者道路寬幅不一樣，本件交通事業計畫範圍即是依此道路寬度及中心樁實況，並參照現場各道路土地之使用分區（或公共設施用地）分屬道路用地或人行步道屬性所劃設。另參加人對於本件所需土地之勘選，已斟酌各土地條件之適合程度，且已就各土地所有人因徵收所失利益大小，予以衡量，並無違反法律之限制，且其選擇亦與所興辦之公益事業需要相符，則其所為之裁量即無不合。被上訴人進而作成核准徵收之原處分亦屬適法。上訴人對於參加人如何勘選適當用地及範圍有所質疑，及主張可原路迴車，無須徵收上訴人土地等云，要屬其主觀認知，尚非可採。㈢又得福街82、58、50巷本屬現有道路，為兩造所不爭之事實，並經原審到場勘驗明確，並非因本件交通事業興辦之後所形成，縱有因此增加通行頻率，亦難因此認定本件核准徵收處分有何勘選用地之違法。上訴人忽略得福街82、50及58巷已是供公眾通行道路之事實，其就此仍有爭執，容屬流於主觀之見，尚難憑採。至於上訴人訴稱頭張路2段17巷之土地亦同遭參加人認定屬既成巷道，惟被上訴人核准參加人一併徵收該等土地，何以未一併徵收系爭3筆土地云云。經查，行政計畫及公共工程之具體實施有其漸進性，在人力、物力及經費有限之條件下不可能全面性執行，故本件徵收計畫之實施有所侷限實有其合理性及必要性，尚難謂此有違平等原則。上訴人所稱頭張路2段17巷之土地既位於本件用地範圍內，需用土地人自應編列預算辦理徵收或協議價購。至於上訴人所稱得福街82、58、50巷，並非本次用地範圍，被上訴人未予徵收或協議價購，自無不合。是上訴人主張原處分之判斷係出於恣意濫用並有差別待遇之違法情事云云，即非可採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

七、上訴理由略謂：㈠參加人所欲達成之本件徵收目的「串通得福街82巷、58巷、50巷，藉以連貫本區域交通網路，提升行車連貫性與保障行人行走安全」，係立基於「使用」上訴人所有之系爭3筆土地上，然參加人卻僅以該等土地未在事業計畫範圍內為由，拒絕一併徵收，然系爭3筆土地是否已形成公用地役關係，尚有疑義，縱該等土地業已形成公用地役關係，參照司法院釋字第400號解釋意旨，參加人未一併徵收系爭3筆土地，亦已違背平等原則及比例原則，更嚴重侵害上訴人之財產權。然原判決疏於注意此節，率爾駁回上訴人之訴，自難令人折服。㈡本件交通事業計畫開闢之範圍甚至是形狀，本即係由參加人自行決定，則其先係決定僅對L型範圍內之土地發動徵收，事後又以系爭3筆土地不在本次L型徵收範圍內為由，拒絕一併徵收，根本係倒果為因、循環論證。即便原判決認定行政計畫及公共工程之具體實施有其人力、物力及經費之限制，惟參加人一方面針對頭張路2段17巷土地發動徵收，一方面拒絕徵收系爭3筆土地，卻未說明其差別待遇之理由，則原判決單以徵收計畫有所侷限，據以肯認被上訴人核可參加人不公平之徵收處分，當已違反平等原則，故上訴人求為廢棄原判決，自屬有據。況一併徵收系爭3筆土地究竟會增加參加人多少之人力、物力及經費成本，原審亦未調查，其率爾以行政計畫及公共工程之具體實施有其人力、物力及經費限制為由，駁回上訴人之訴，自有應調查之證據未予調查之違誤等語。

八、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴理由再論述如下：

（一）按土地徵收係對人民財產權為剝奪，國家因公共利益之需要徵收人民之土地，與憲法第22條規定之意旨無違；又徵收之本質係對憲法所保障人民財產權之侵害，於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。因此，作為徵收依據之要件及其程序，屬法律保留事項，國家須依法律規定辦理私有土地之徵收；私有土地之所有人亦須有法律依據，始得請求國家辦理徵收。

（二）次按「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。……」為都市計畫法第48條第1款之規定。又土地徵收條例第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二、交通事業。……」第3條之1第1項規定：「需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。」第3條之2規定：「需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：一、……」第13條第1項、第2項第1款規定：「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。……」準此，都市計畫地區範圍內經劃設為道路之公共設施用地，留待該管政府取得所有權，為公共設施保留地者，該管政府為取得此類土地之所有權，得以徵收方式為之；該管政府對之為徵收，所擬興辦事業計畫，固應將擬徵收土地列載於徵收計畫，內政部對徵收計畫為審議時，應就擬興辦之事業是否有助於土地適當合理利用，擬徵收之土地是否為興辦事業所必要等情為審查。至徵收計畫所擬興辦交通事業之規模是否擴大，而有徵收其他土地之必要，關係該管政府財源之配置、籌措，此部分屬該管政府裁量權之行使，非徵收核准機關內政部於對該徵收計畫為審議時應考量之事項。

（三）又按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」為司法院大法官以釋字第400號解釋所闡釋。依其意旨，認既成道路符合成立公用地役關係之要件者，國家應徵收給予補償，要求各級政府應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償，惟仍指出各級政府應依法律之規定辦理徵收，並無賦與既成道路之私有土地所有人依該解釋請求徵收之意思；至所謂應符合平等原則者，限於辦理同一交通事業徵收私有土地之情形而言。因此，私有土地之所有人不得據此解釋，以辦理交通事業之需用土地人未將其所有土地列入擬興辦之交通事業範圍內，致未徵收其土地，主張不符平等原則。

（四）參加人辦理臺中市潭子區頭張路2段17巷打通至頭張路1段117巷道路工程，需用○○段OOO地號等13筆土地，其中包括上訴人魏平政所有○○段OOO-O地號土地、上訴人魏平穎所有○○段OO0-O地號土地及上訴人魏平儀所有○○段OOO-O地號土地，合計面積0.062202公頃，報經被上訴人以原處分核准徵收。上訴人以參加人欲達成「串通得福街82巷、58巷、50巷，藉以連貫本區域交通網路，提升行車連貫性與保障行人行走安全」之目的，應立基於使用上訴人所有之系爭3筆土地上，參加人以未將之納入事業計畫範圍，拒絕一併徵收違背平等原則及比例原則，並侵害上訴人之財產權，依前開說明，尚難採取。

（五）綜上所述，原判決以原處分核准參加人為興辦交通事業，徵收經都市○○○○○道路○○○○○段000○號等13筆土地，訴願決定予以維持均無違誤，駁回上訴人在第一審之請求，認事用法並無違誤，且已論明其認定事實之依據及得心證之理由，對於上訴人在原審主張如何不足採之論證取捨，亦詳為說明，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由之違背法令情事。上訴意旨，無非再就原判決已指駁之理由，執其歧異之法律見解加以爭執，指摘原判決有違背法令，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。

九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異