最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第24號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第24號

上訴人

昶笙福企業股份有限公司

代表人

賴俐云

訴訟代理人

邱基峻 律師

訴訟代理人

賴柏宏 律師

訴訟代理人

張慶宗 律師

被上訴人

臺南市政府環境保護局

代表人

林健三

訴訟代理人

范仲良 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國105年9月13日高雄高等行政法院104年度訴字第241號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人於民國100年12月至101年9月間於臺南市○○區○○路69-26號、○○區○○○段62-5地號、○○區○○段137地號及○○區○○段7-174地號等4處土地（下稱系爭4處土地）發現遭人非法棄置桶裝事業廢棄物。案經被上訴人調查後，認上訴人為甲級廢棄物處理機構，其未依規定以公告之網路傳輸方式申報營運紀錄，且明知未妥善處理廢棄物，仍為虛偽記載廢棄物處理完成日期、時間等證明文件，並將該等事業廢棄物，交由廿一世紀環保科技有限公司（下稱廿一世紀公司）載往系爭4處空地棄置，致嚴重污染環境，業已違反廢棄物清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱許可管理辦法）第21條第1項及第27條第1項第1款、第5款規定，乃依廢棄物清理法第55條第1款規定，以104年2月11日環稽字第1040014674號函附104年2月10日環土廢裁字第104020260號（下稱處分A）、第104020261號（下稱處分B）2件裁處書，各裁處新臺幣（下同）6,000元罰鍰，限其於104年3月8日前改善完成，並依裁處時環境教育法第23條第2款規定，各裁處1小時環境講習；繼之再以系爭4處空地棄置數量至少有579公噸，另違反廢棄物清理法第42條暨許可管理辦法第18條第1項規定，乃依廢棄物清理法第55條第1款及行政罰法第18條第2項規定，以104年2月16日環稽字第1040014913號函附104年2月11日環土廢裁字第104020259號裁處書（下稱處分C），裁處1,737萬元罰鍰，限其於104年3月8日前改善完成，並依裁處時環境教育法第23條第2款規定裁處8小時環境講習，上訴人對上開3份裁處書不服，分別提起訴願，均遭決定駁回，遂合併提起本件行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定（臺南市政府104年5月15日府法濟字第1040456660號）及原處分（被上訴人104年2月16日環稽字第1040014913號函附104年2月11日環土廢裁字第104020259號裁處書即處分Ｃ）關於罰鍰、環境講習及就坐落臺南市○○區○○段07-174地號土地非法棄置場址限期改善部分；撤銷訴願決定（104年5月15日府法濟字第1040456711號）及原處分（104年2月11日環稽字第1040014674號函附104年2月10日環土廢裁字第104020260號、第104020261號裁處書即處分Ａ、Ｂ）；並駁回上訴人其餘之訴(即有關處分Ｃ命上訴人就坐落於臺南市○○區○○路69-26號、○○區○○○段62-5地號及○○區○○段137地號3筆土地非法棄置場址限期改善部分)，上訴人不服，就其不利部分提起上訴。

二、上訴人起訴主張略以：（一）本件事業廢棄物非上訴人所產生，實際棄置者係廿一世紀公司及陳樽權等人，上訴人並無於上開土地上棄置污染物，或為非法仲介或容許棄置污染物之行為，原處分認廿一世紀公司所棄置於上開土地上之事業廢棄物係來自上訴人南投廠所收受者，顯無理由。上訴人人員縱有就基立化學公司等事業廢棄物不實申報之行為，亦不得以此推論上訴人亦有未依核發文件進行廢棄物處理作業，而均交由廿一世紀公司非法棄置於臺南市○○區○○路69-26號、○○區○○○段62-5地號、○○區○○段137地號及○○區○○段7-174地號等4處土地之事實。再者，依各地公營焚化爐收費標準可知，公營焚化廠對於一般事業廢棄物之處理費用每公斤約為2元，而此費用僅為單純處理費，如另加上運費及仲介費等費用後，可知上訴人付與廿一世紀公司之處理費應與依循合法程序處理之市價大致相符，並要求廿一世紀公司依循合法程序開立收據，足徵上訴人確係與廿一世紀公司約定應將前者中間處理後之尾端廢棄物送至合法機構進行焚化處理，並無被上訴人所指未依廢棄物清除許可文件內容所規定之載往合法處理場所進行最終處理，而接續將上訴人未進行處理之事業廢棄物，載往系爭4處土地堆置，再由上訴人開具妥善處理之虛偽證明文件之情形。（二）本件濫倒廢棄物案，應係廿一世紀公司私自利用載運廢棄物之便，趁機以非法棄置廢棄物之方式賺取暴利，上訴人絕無同意或參與廿一世紀公司之棄置行為，廿一世紀公司之棄置行為與上訴人無關。系爭4處土地上棄置之事業廢棄物似無上訴人受託清理之廢樹脂等，裝載該等廢棄物之鐵桶亦無一屬上訴人所有，加以本件受託載運廢棄物之廠商為廿一世紀公司，且涉嫌非法棄置之廠商尚有峻源股份有限公司（下稱峻源公司）、晨貿環保股份有限公司（下稱晨貿公司）、世全塗料有限公司（下稱世全公司）等多家廠商，則上開事業廢棄物究係何家公司所有，尚有待查明，始能憑以判定責任歸屬。被上訴人僅憑廿一世紀公司帳冊中與上訴人往來資料，逕認系爭4處土地上之事業廢棄物來自上訴人南投廠所收受者至少2,140公噸，忽略對上訴人有利之證據，違反有利不利一律注意原則，復未恪盡其職權調查義務，認事用法顯有違誤。（三）被上訴人並無證據證明上訴人有非法棄置之行為，亦無從證明上訴人員工賴俐云及林麗玉開立妥善處理之虛偽證明文件係經上訴人事前授意為之，則原處分認上訴人明知未妥善處理廢棄物，仍虛偽記載，不實申報，並開立不實妥善處理證明文件予委託事業，違反許可管理辦法第21條第1項、第27條第1項第1款規定，即有認事用法之違誤，而不足採。縱認不實申報之廢棄物有非法棄置之情形，亦難以此率推該不實申報部分即全由上訴人委託廿一世紀公司非法棄置於系爭土地上，被上訴人自不得逕以上訴人與廿一世紀公司之帳冊資料推定上訴人棄置至少579公噸之廢棄物於系爭4處土地上，嚴重污染環境，而認符合許可管理辦法第27條第1項第5款情節重大規定之構成要件。職故，被上訴人未盡其職權調查義務，其認事用法即有瑕疵等語，求為判決撤銷訴願決定（104年5月15日府法濟字第1040456660號）及原處分（即處分C）；撤銷訴願決定（104年5月15日府法濟字第1040456711號）及原處分（即處分A、B）。

三、被上訴人則以：（一）上訴人為領有甲級廢棄物處理許可文件之處理機構，依廢棄物清理法第42條所定之許可管理辦法第18條、第21條及第27條第1項第1款規定，清除處理機構不僅必須依據許可內容處理，且須自行清除、處理，更須誠實申報營運紀錄，俾使主管機關得以掌握廢棄物流向及安置，藉以監督並規劃合理廢棄物之處理，並為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，達到廢棄物清理法立法之目的。倘若清除處理機構有違反上揭許可管理辦法者，依據廢棄物清理法第55條第1款規定，主管機關除得予以裁罰外，並可限期令其改善，俾予督促行為人改善違規情事，維護國民健康。上訴人不僅未依主管機關核發之許可內容辦理廢棄物清理作業，亦未自行處理廢棄物，竟將廢棄物交由廿一世紀公司非法棄置於系爭4處土地，嚴重污染環境，且上訴人明知未妥善處理廢棄物，卻虛偽記載妥善處理證明文件；復於100年12月至101年9月間未依規定以公告之網路傳輸方式申報營運紀錄，規避勾稽查察等，實已嚴重違反清除處理機構所應遵守之管理，被上訴人依法予以裁罰並限期改善，自無違誤。（二）臺灣臺南地方法院檢察署(下稱臺南地檢署)檢察官會勘現場時，要求各處理公司應將現場廢棄物予以清理，其清理數量則依據各該公司與廿一世紀公司往來帳冊金額回推應清理數量，其中世全公司〔含廣質股份有限公司（下稱廣質公司）、晨貿公司〕、峻源公司等均已依帳冊金額回推清理數量並完成清理，而依據上訴人與廿一世紀公司往來帳冊金額，上訴人所需清理數量至少2,141公噸，本件處分時估算現場剩餘數量約579公噸，遠低於帳冊金額所載數量。尤其，上訴人總經理於刑事案件審理時，業已自承將裝載廢棄物的標籤全部撕毀，使其無法辨識，故廿一世紀公司棄置現場之廢棄物堆疊複雜且多無標籤，實係上訴人所為，然系爭4處土地所棄置之廢棄物業經廿一世紀公司承認，且現場亦有上訴人所受委託之駿翰公司之廢棄物，上訴人空言並非該公司委託廿一世紀公司之廢棄物，自不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）經查，上訴人為甲級公民營廢棄物清除處理機構，並經南投縣政府核發「廢棄物清理許可證（府授環廢字第1010249857號）」，許可期限至104年6月30日止，營業項目為一般事業廢棄物及有害事業廢棄物，為事業廢棄物之中間處理或最終處置地點。而第三人廿一世紀公司則領有甲級廢棄物清除執照（許可證號：99彰府廢清字第0196號，管制編號：N0726281，許可期限:101年5月23日，發證日期：99年8月11日），以清除一般廢棄物、一般事業廢棄物及有害事業廢棄物等項目之廢棄物清除，但不得設置貯存場所及轉運站。惟上訴人自99、100年間起，即將其公司產出之廢棄物以每公斤5元至5.8元代價委託第三人廿一世紀公司代其清除處理。嗣於100年12月28日、101年6月21日、8月27日、9月17日先後由警方會同被上訴人、行政院環保署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱環保署南區督察大隊）稽查，在臺南市○○區○○69-26號空地、○○區○○○段62-5地號土地、○○區○○段137地號土地及○○區○○段116-4地號土地，查獲由第三人廿一世紀公司堆置之布料、太空包裝污泥、爐渣、廢液、溶劑等事業廢棄物，而上開4處空地係第三人魏聖良、陳土木承租後，再提供予廿一世紀公司，爾後由廿一世紀公司指示司機陳樽權分別向上訴人、第三人峻源公司、廣質公司、世全公司、駿瀚公司、茂順密封元件科技股份有限公司（下稱茂順公司）收受清運該等公司產出之事業廢棄物後，陸續往上開4處空地堆置。嗣經臺南地檢署檢察官於102年7月18日會同廣質公司、世全公司、晨貿公司（世全、廣質公司之關係企業）、廿一世紀公司、峻源公司及上訴人等之公司負責人到上址履勘後，經各該公司負責人標示其所有之事業廢棄物後，允諾提出清理計畫書並定期清運。而被上訴人依其標示及排除其他公司清運數量後，粗估上訴人所有事業廢棄物數量約579公噸，發函要求上訴人儘速至上開四址清運，否則將依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條規定執行代清理及求償費用。嗣上訴人於104年4月間開始進入上開4處空地清運時，其他公司之清運工作業已完成，且臺南市○○區○○段116-4地號土地上已無堆置廢棄物，經上訴人於105年4月間將其餘3處空地之事業廢棄物清運完成時，實際廢棄物總量應為523.79公噸，為兩造所不爭。依此，被上訴人處分A、B、C所認定之上訴人委由廿一世紀公司棄置事業廢棄物地點中另包含坐落臺南市○○區○○段7-174地號土地部分，已與前揭查證事實顯不相符，而有錯誤認定之情事。（二）上訴人最初委由廿一世紀公司處理者為上訴人產出之PU防水膠等事業廢棄物，惟後續交易結果，包含上訴人處理過程剩餘之殘渣，乃至上訴人不能或不願處理之事業廢棄物都陸續委由廿一世紀公司運送離開上訴人廠區，而交易雙方則達成上訴人以每公斤5元至5.8元單價，全權委託廿一世紀公司將其自上訴人廠區運出之事業廢棄物以合法以外管道「私下處理」。故上訴人以前揭單價委託廿一世紀公司清運理應由上訴人自行處理或交由適法之最終處置站處理之事業廢棄物後，自然不再過問廿一世紀公司對該等事業廢棄物最終處理結果或追蹤確認其處理地點，蓋以不論廿一世紀公司對該等事業廢棄物究竟是焚化、掩埋或棄置等任何形式之最終處理方式，都包含在其委託廿一世紀公司清除處理事務當中，更無論上訴人亦係以明顯低於合法處理之價格委託廿一世紀公司清運。抑且不論廿一世紀公司如何處理該等廢棄物，上訴人均會按其既定模式申報其已依法完成廢棄物處理之作業程序，則上訴人此等委託廿一世紀公司清運之舉措，顯已違背核發之許可文件而處理其所有之事業廢棄物。是此，上訴人既指示廿一世紀公司將應由上訴人自行處理或交由適法之最終處置站處理之事業廢棄物以合法管道以外方式私下處置，而廿一世紀公司受任後，為其尋覓上開四處空地，而後再派遣司機將上訴人所有事業廢棄物運送至前揭地點棄置，並無違背受任事務，亦為上訴人概括授意所為，則廿一世紀公司棄置事業廢棄物之行為，亦等同上訴人之作為。依此，上訴人違背應自行處理或交由適法最終處置站處理之許可處理方式，竟將該等事業廢棄物任意棄置於上開四處空地，自是該當許可管理辦法第18條第1項規定之違反，而構成廢棄物清理法第42條、第55條第1款規定之處罰要件。則被上訴人處分C以其前揭行為違反許可管理辦法第18條第1項規定，而依廢棄物清理法第42條、第55條第1款規定命上訴人就坐落於臺南市○○區○○路69-26號、○○區○○○段62-5地號、○○區○○段137地號3筆土地非法棄置場址限期改善，自屬適法之處置。

五、上訴人上訴主張略以：（一）原判決已查明系爭4處土地堆置之事業廢棄物非僅源於上訴人，上訴人非為唯一污染者來源，亦認處分C所認定之廢棄物數量579公噸未見計算基礎之依據或出處，更與上訴人105年4月間清運之廢棄物數量及種類顯有差異，可知原判決認為處分C所憑之事實，確有重大疑問，因而撤銷處分C之罰鍰、環境講習及關於臺南市○○區○○段7-174地號土地之限期改善處分，惟就其他3處土地之限期改善處分認為適當，豈非要求上訴人應於不及1個月時間內清除與上訴人可能全然無涉或實際應負責之數量未明之事業廢棄物？何以原判決既認處分C之無認定根據，卻又以該事實而認定上訴人應負清除責任？有判決理由矛盾之違法。（二）又原判決僅撤銷處分C之ㄧ部分，卻又未見另於判決理由說明何以維持限期改善之處分，僅概述「其餘3處空地限期改善處分部分，則屬適法之處置」，亦有判決不備理由之違法。

六、本院查：

㈠按廢棄物清理法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第5條第1項規定:「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」第42條規定:「前條第1項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」第55條第1款規定「有下列情形之一者，處新臺幣6千以上3萬元以下罰鍰，並限期令其改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰：一、公民營廢棄物清除處理機構違反第12條規定或依第42條所定管理辦法。」再按「清除、處理機構除依本法第41條第1項但書規定免申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件者外，應依本法及其相關規定及審查通過之申請文件內容辦理，且應自行清除、處理。」100年08月23日行為時許可管理辦法第17條第1項亦定有明文(嗣於101年12月5日雖修正為第18條第1項、第2項「（第1項）清除、處理機構除依本法第41條第1項但書規定免申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件者外，應依本法及其相關規定及審查通過之申請文件內容辦理。（第2項）清除、處理機構除報經核發機關同意外，應自行清除、處理。」，惟條文內容規範相同)。準此，公民營廢棄物清除處理機構一旦經核發機關依其申請文件核發許可證後，依前揭許可管理辦法即負有依審查通過之申請文件辦理清除、處理業務，而不得委託他人代為清除、處理；倘依許可管理辦法領得許可證之公民營廢棄物清除處理機構之行為違反許可管理辦法而構成廢棄物清理法第55條第1款規定，廢棄物清理法執行機關，均取得對違章行為人裁處限期改善之權限。

㈡經查，上訴人為甲級公民營廢棄物清除處理機構，並經南投縣政府核發「廢棄物清理許可證（府授環廢字第1010249857號）」，營業項目為一般事業廢棄物及有害事業廢棄物，為事業廢棄物之中間處理或最終處置地點。而第三人廿一世紀公司則領有甲級廢棄物清除執照，以清除一般廢棄物、一般事業廢棄物及有害事業廢棄物等項目之廢棄物清除，但不得設置貯存場所及轉運站。惟上訴人自99、100年間起，即將其公司產出之廢棄物以每公斤5元至5.8元代價委託第三人廿一世紀公司代其清除處理。嗣於100年12月28日、101年6月21日、8月27日、9月17日先後由警方會同被上訴人、環保署南區督察大隊稽查，在臺南市○○區○○路69-26號空地、○○區○○○段62-5地號土地、○○區○○段137地號土地及○○區○○段116-4地號土地，查獲由第三人廿一世紀公司堆置之布料、太空包裝污泥、爐渣、廢液、溶劑等事業廢棄物，而上開4處空地係第三人魏聖良、陳土木承租後，再提供予廿一世紀公司，爾後由廿一世紀公司指示司機陳樽權分別向上訴人、第三人峻源公司、廣質公司、世全公司、駿瀚公司、茂順公司收受清運該等公司產出之事業廢棄物後，陸續往上開4處空地堆置。嗣經臺南地檢署檢察官於102年7月18日會同廿一世紀公司及上訴人等之公司負責人到上址履勘後，經各該公司負責人標示其所有之事業廢棄物後，允諾提出清理計畫書並定期清運。而被上訴人依其標示及排除其他公司清運數量後，乃以原處分發函要求上訴人限期於103年3月8日前至上開4處清運，嗣上訴人於104年4月間開始進入上開4處空地清運時，其他公司之清運工作業已完成，且臺南市○○區○○段116-4地號土地上已無堆置廢棄物，經被上訴人粗估其餘3處上訴人所有事業廢棄物數量約579公噸，上訴人於105年4月間將其餘3處空地之事業廢棄物清運完成時，實際廢棄物總量應為523.79公噸，為原判決所認定之事實，從而原處分命上訴人應就坐落上開臺南市○○區○○路69-26號空地、○○區○○○段62-5地號土地、○○區○○段137地號土地為限期改善，尚無違誤(至處分Ｃ其中命上訴人限期就坐落臺南市○○區○○段7-174地號土地非法棄置場址限期改善部分，則因誤載，為原判決所撤銷)。而原判決認定上訴人應限期清除之廢棄物重約579公噸，乃係依被上訴人就系爭3處空地棄置廢棄物予以統計，經扣除其他涉案公司，所餘未清理之廢棄物數量為579公噸，此有被上訴人於原審所提之上訴人應清運廢棄物數量計算表可稽(見原審卷被上訴人證物三)，上訴人主張被上訴人認定上訴人應清理廢棄物579公噸，並無依據，顯無可採。至上訴人於清理系爭3處空地之廢棄物，實際僅重523.79公噸，而與原被上訴人所計算之579公噸有所差異，業經被上訴人於原審言詞辯論期日敘明乃因原計算重量，係依廢棄物貯存之現場桶數計算，惟實際清理現場桶裝，有部分僅為半桶，致計算後，前後發生落差等情甚詳，而處分命限期改善旨在命清理現場廢棄物，因而亦無上訴人主張處分Ｃ計算之重量有誤。況該數量，僅與被上訴人計算上訴人所得利益有關，核與被上訴人命上訴人限期清理無涉，亦不足作為上訴人上訴部分有利之認定。上訴人主張處分Ｃ就系爭3處空地命上訴人應負清理責任而限期改善，有判決理由不備及矛盾之違，自無可採。至處分Ｃ及原判決誤引條次101年12月5日修正之許可管理辦法第18條，並不影響判決結果。

㈢綜上所述，原判決就處分Ｃ其中命上訴人就系爭3處空地限期改善，依法自無不合，因而駁回上訴人之訴，尚屬無誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異