107年度判字第275號｜行政：空氣污染防制法｜裁判日期：107 年 05 月 10 日

最　高　行　政　法　院　判　決 107年度判字第275號上訴人　麥寮汽電股份有限公司代　表　人　陳寳郎訴訟代理人　朱武獻　律師張嘉真　律師王晨桓　律師上一人複代理人林伊柔　律師被上訴人　雲林縣政府代　表　人　李進勇訴訟代理人　林亮宇　律師上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國106年8月9日臺中高等行政法院105年度訴字第335號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、上訴人於雲林縣○○鄉○○○○○區0號從事鍋爐發電程序（M02），原領有被上訴人核發之固定污染源操作許可證（府環空操證字第P0381-08，有效期限至民國104年11月15日，下稱固污操作許可證或原許可證），上訴人於期限屆至前之104年8月13日向被上訴人所屬環境保護局提出固污操作許可證之展延申請，經被上訴人審查後，以104年12月25日府環空字第1043645614號函（下稱原處分），同意辦理展延並重新核發許可證M02固污操作許可證（P0381-09），有效期限自104年12月25日至106年6月11日止，同時調整原固污操作許可證之操作條件及內容。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。二、上訴人起訴主張：依空氣污染防制法第29條第1項文義，上訴人依法有申請展延原許可證有效期限為5年之公法上請求權，應在期間屆滿前提出延長效力期間之申請。且主管機關僅可針對製程、污染源或污染防制設備等是否與原許可內容相符為審查，如內容相符且無須適用新公告標準或管制規範時，即應核發新許可證，不得就排放量或生煤燃料之種類及用量等許可證內容重為核定。原處分核定有效期間僅1年半，悖於空氣污染防制法第29條文義及體系解釋，殊非適法。行政院環境保護署（下稱環保署）99年8月頒訂之「推動三級防制區既存固定污染源減量改善至二級防制區行動計畫」（下稱行動計畫），並非空氣污染防制法第6條第4項所授權制定，其性質為行政指導，且已停用，不得作為限制上訴人公法上權利之作用法上依據。另被上訴人訂定之104-109年度雲林縣空氣污染防制修正計畫書（下稱雲林縣空污防制計畫書），乃空氣污染防制法第7條規範地方主管機關應訂定空氣污染防制計畫書，同法施行細則第8條僅規定地方主管機關訂定計畫書應包含之事項，未言計畫書有外部效力，是其性質僅為行政計畫，不得作為限制上訴人公法上權利之作用法上依據。又雲林縣空氣中之懸浮微粒，經環保署公告為三級防制區，縱將空氣污染防制法第6條第3項規定及系爭空污防制計畫書，作為作用法上之依據，但本件固定污染源為新污染源，並非既存之固定污染源，且上訴人已採行空氣污染防制法第2條第11款之最佳可行控制技術，依空氣污染防制法第6條第3項規定，被上訴人對固污操作許可證之展延申請，無論係實質審查或授權裁量，均不可削減污染物排放量，然原處分卻對上訴人之固定污染源為減料減排之處分，實屬逾越權限之違法行政處分。本件縱認空氣污染防制法第6 條授權被上訴人得訂定空氣污染防制計畫削減污染物排放量，惟被上訴人不思先要求其它未達BACT之固定污染源升級其防制設備，反辯稱上訴人於達到BACT後，只得削減總體生煤用量及產能，顯獨厚未採行BACT之其他固定污染源，裁量有違平等原則。又依雲林縣空污防制計畫書之削減排放量期程，每年應削減之排放量至多僅7%，原處分展延許可期限為1 年半，且自第1年起即削減原許可證生煤用量操作條件達兩成以上，裁量顯不符比例原則等語，求為訴願決定及原處分均撤銷，暨被上訴人應作成如原審起訴書狀附表二及其附件三所示之行政處分。三、被上訴人則以：依空氣污染防制法第3條、第6條、第7條、同法施行細則第6條等規定可知，雲林縣空氣污染防制工作，屬於被上訴人之主管事項，基此被上訴人應訂定公告並執行轄內之空氣污染防制計畫，就其轄內之固定污染源進行查核工作。且空氣污染防制法第29條係針對原許可證展延申請程序之規定，而展延申請本質應為新案，非舊案之延續，僅為程序簡化，無限縮或拘束主管機關就許可證內容及期限之裁量權限。被上訴人係依空氣污染防制法第7條規定及環保署行動計畫意旨，於104年7月13日公告雲林縣空污防制計畫書，以達減量縣內懸浮微粒質量，改善空氣品質至二級防制區之目標，可知，雲林縣空污防制計畫書有法規明文授權依據，被上訴人審查展延申請時，以環保署行動計畫及雲林縣空污防制計畫書作為審查依據，實質審查是否符合系爭空污防制計畫書所定之目標與範圍，原處分未違反不當聯結禁止及法律保留原則。又上訴人所申請者為既存之固污操作許可證展延，非新增或變更固污操作許可證，雲林縣就懸浮微粒部分既經劃分為三級防制區，依空氣污染防制法第6條、第7條，應屬削減污染物排放量，無單純採用最佳可行控制技術之餘地。被上訴人作成原處分前，參酌上訴人使用生煤作為燃料所排放之空氣污染物已造成環境負荷與危害居民健康、專家專業建議減少生煤使用量之管制手段可減低過度影響、上訴人近5年生煤實際使用量、考量經營成本等因素等，給予上訴人改善緩衝時間，逐步降低許可使用量之方式，無採取禁燒或遽降使用量之管制措施，核定本次之生煤使用量，已達空氣污染防制之目標，並無裁量違法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依空氣污染防制法第1條、第3條、第5條至第7條、第24條第1項、第2項、同法施行細則第6條等規定可知，縣（巿）政府為空氣污染防制法之縣（市）主管機關，又基於行政程序法第123條第4款及第5款之同一法理，授益處分附有期限，於期限屆至後，處分當然失其效力，即令法律賦予得在效期屆滿前申請展延公法上請求權，但係在減免申請程序之繁瑣，是原授益處分於許可證效期屆至後，展延申請與原許可內容相符，若因外在情事變更，自得為一部許可之處分，足見主管機關受理固污操作（含燃料使用）許可證之申請，非限於形式審查作成束處分，仍得實質審查其申請內容及條件，為部分許可之裁量處分。又依空氣污染防制法第29條第1項規定可知，固污操作許可證之有效期間，區分首次核發與展延核發，前者效期一律為5年，後者則賦予主管機關享有5年範圍內之裁量權限。又空氣污染防制法第7條既課予直轄市、縣（巿）主管機關，應依同法第6條公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善，報中央主管機關核備之義務，如所轄境內之空氣品質狀況已公告為三級防制區者，即顯示該區域未符合空氣品質標準，則主管機關對於轄境內大量排放空氣污染物之固污操作許可證展延申請案件，限縮效期為2 年以內，以達空氣污染防制計畫之目標，不能認有裁量逾越、濫用或怠惰。（二）雲林縣因空氣中粒狀污染物（懸浮微粒）嚴重惡化，超出管制標準，屬未符合空氣品質標準區，已據環保署103年8月13日環署空字第0000000000A號公告修正為三級防制區。又被上訴人業於104年依空氣污染防制法第7條授權訂定雲林縣空污防制計畫書，乃被上訴人本於縣（市）政府地位執行空氣污染防制法之正當職權行使；且雲林縣空氣品質之懸浮微粒項目現況，屬不符合空氣品質標準之三級防制區，顯對國民健康構成威脅，被上訴人自負有防制改善之公法上義務，具頒訂及執行跨年度空氣污染防制計畫之權源。本件上訴人使用生煤為燃料從事系爭製程作業，所生粒狀污染物之排放量，已對雲林縣居民身體健康及生活環境惡化造成鉅大影響，明顯危害公益，自無從享有完全自由；且上訴人製程因已採行BACT（最佳可行控制技術），在其他條件不變下，除減少生煤使用量外，別無他途可降低粒狀污染物排放量，參考國內趨勢及專家學者意見，採取源頭管制，減少生煤使用量之手段，對於實質降低空氣污染物排放量亦具相當因果關係，顯有助公益之達成。是原許可證既因效期屆滿失其效力，被上訴人續行受理展延申請，參酌上訴人近5年之生煤實際使用量，本次核定僅限縮上訴人之生煤使用量，非全部駁回所請，所准仍明顯較雲林縣空污防制計畫書所訂生煤用量應減77.5%為高，且衡酌其經營成本，給予改善之緩衝時間，雖使上訴人產能及利潤略為降低，但無導致上訴人廠區作業發生不能正常運轉，顯屬對上訴人營業利益損害最少。故原處分對於公益維護與上訴人營業利益之滿足顯具均衡，難謂有違比例原則，適法有據等語，判決駁回上訴人在原審之訴。五、本院查：（一）按「（第3項）三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量；新增或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，且其污染物排放量經模式模擬證明不超過污染源所在地之防制區及空氣品質同受影響之鄰近防制區污染物容許增量限值。（第4項）前2項污染物排放量規模、二、三級防制區污染物容許增量限值、空氣品質模式模擬規範及最佳可行控制技術，由中央主管機關定之。」「直轄市、縣（巿）主管機關應依前條規定訂定公告空氣污染防制計畫，並應每2年檢討修正改善，報中央主管機關核備之。」「（第1項）依第 24條第1項、第2項及前條第1項核發之許可證，其有效期間為5年；期滿仍繼續使用者，應於屆滿前3至6個月內，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關提出許可證之展延申請，每次展延不得超過5年。……（第3項）固定污染源設置操作未達5年，或位於總量管制區者，其許可證有效期間，由直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關依實際需要核定之。」空氣污染防制法第6條第3項、第4項、第7條、第29條定有明文。依空氣污染防制法第29條規定申請展延固污操作許可證或生煤使用許可證者，應填具申請表，並應檢具1年內最近1次之空氣污染物排放檢測報告，或其他足以說明符合本法相關規定之證明文件〔固定污染源設置與操作許可證管理辦法（下稱固污操作許可證管理辦法）第27條第1項、生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法第12條規定參照〕。而依上開空氣污染防制法第6條第3項規定，三級防制區內「既存之固定污染源」應削減污染物排放量，同法第7條規定，縣（巿）主管機關應依前條規定訂定公告空氣污染防制計畫，並報中央主管機關核備。空氣污染防制計畫之內容，應包括環境負荷及變化趨勢分析、空氣品質現況及問題分析、空氣污染物排放清單及排放特性分析與空氣污染管制對策等項目（空氣污染防制法施行細則第8條規定參照）。（二）關於空氣污染防制法第29條第1項規定許可證展延期限「每次展延不得超過5年」，第29條第3項規定許可證有效期間「依實際需要核定之」，可知，為促使主管機關善盡職責，法律規定每次展延以5年為最長期限，並非一律給予5年，主管機關須「依實際需要」，審視實際污染現況、空氣品質狀況、環境負荷等因素，實質審查展延許可證之內容及有效期限，以兼顧產業經營、經濟發展與環境保護及居民健康。故主管機關於審查核發展延許可證時，就申請個案之實際情況，針對許可證內容及有效期限之審核，有相當之裁量餘地。此乃立法者斟酌環境保護問題之特殊性，環境品質及狀況變化快速，且事涉高度科技之新生事務，授權主管機關視實際情況之具體因素，依其行政專業而為合義務性之裁量。倘地方主管機關僅得形式確認檢測報告與製程、設施或操作條件相符，不論實際污染現況、空氣品質現況、環境負荷等因素如何，一律准予許可證以舊有內容均展延5年，將使許可證之有效期限形同虛設，有違空氣污染防制法對許可證規定有效期限之管制目的，亦限制主管機關為達防制空氣污染，維護國民健康、生活環境之立法宗旨而得依事實狀況審核污染源排放量之權限。上訴意旨援引非現行法之環保署修正中空氣污染防制法草案，主張：空氣污染防制法第29條規定每次展延效力為5 年，依原許可證內容操作固定污染源，主管機關審查展延申請時，僅應審查業者檢具1年內最近1次之檢測報告資料，於確認可依原許可條件操作後，即應按原許可證內容准予展延，並無變動原許可內容之裁量空間，106年6月23日空氣污染防制法之修正草案更明訂許可證之展延申請程序，除有法定列舉事由外，原則上應按原許可條件展延，原處分無法律授權、不備理由逕予維持原處分云云，以其歧異見解指摘原判決違法，並非可採。又就空氣污染防制法之固定污染源設置、操作許可證而言，依空氣污染防制法第24條第3項授權訂定之固污操作許可證管理辦法第10條、第19條規定關於許可證應記載事項包括「固定污染源之名稱、與空氣污染物排放有關之原（物）料、燃料用量或產品產量」、「空氣污染物之排放種類、年許可排放量」，足見主管機關許可之內容，不僅止於准否許可設置、操作固定污染源，尚涉及與空氣污染物排放有關之原（物）料、燃料用量或產品產量，及空氣污染物之排放種類、年許可排放量等內容。良以與空氣污染物排放有關的原物料、燃料用量、產品量，及空氣污染物之排放種類、年許可排放量，渠等相互間有比例升減之因果聯動關係，上開固污操作許可證管理辦法規定將之一併載入許可證內容予以管制，符合空氣污染防制法有效防制空氣污染之規範意旨。（三）主管機關於審查核發展延許可證時，就申請個案之實際情況，針對許可證內容及有效期限之審核，有相當之裁量餘地，已如前述。關於行政機關行使裁量權限應遵守法律優越原則，並不得違背比例原則、不當聯結禁止原則等一般法律原則的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，尤其不得違反授權之目的或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵，行政法院得予以撤銷（行政訴訟法第201條規定參照）。又上級機關對下級機關或長官對屬官，為簡化其執行個案之行政裁量，往往會訂頒裁量性準則或指示，其為非直接對外發生法規範效力之行政規則，以供下級行政機關或屬官行使裁量權限時遵循之用（行政程序法第159條第2項第2款規定參照）。本件依原處分核發之系爭展延許可證所載之固定污染物質有粒狀污染物。上訴人所申請者為既存之固污操作許可證展延，非新增或變更固污操作許可證，為原審確定之事實。依空氣污染防制法第5條（88年1月20日修正公布迄今未變更）規定：「（第1項）中央主管機關應視土地用途對於空氣品質之需求或空氣品質狀況劃定直轄市、縣（市）各級防制區並公告之。（第2項）前項防制區分為下列三級：一、一級防制區，指國家公園及自然保護（育）區等依法劃定之區域。二、二級防制區，指一級防制區外，符合空氣品質標準區域。三、三級防制區，指一級防制區外，未符合空氣品質標準區域。……」環保署自該條文修正公布以來歷年公告「直轄市、縣（市）各級空氣污染防制區劃定表」，雲林縣就懸浮微粒部分為三級防制區，依空氣污染防制法第6條第3項規定，三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量。按「……若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。……」業經司法院釋字第443號解釋理由書闡示在案。環保署本於中央主管機關之地位，依空氣污染防制法第6條第4項授權，於99年8月頒訂行動計畫，核其性質係就母法已明定之「三級防制區內，既存之固定污染源應削減污染物排放量」，為如何執行之細節性、技術性規定，並未逾越母法規範範圍。揆諸上述司法院解釋理由書，行動計畫核與法律保留原則無違。被上訴人依同法第7條規定，本於環保署上開行動計畫意旨，於104年6月訂定雲林縣空污防制計畫書（嗣經環保署核備修正後，於104年7月13日公告），以達到減量縣內懸浮微粒質量，改善縣內空氣品質至二級防制區之目標，其規定之內容核亦未逾越上開行動計畫及母法規範範圍。雲林縣空污防制計畫書之性質，乃係被上訴人為簡化其執行個案之行政裁量，所訂頒之裁量性準則或指示的行政規則，以供其屬官行使裁量權限時有所遵循。本件被上訴人就許可證之展延進行審查，審視實際污染現況、空氣品質狀況、環境負荷等因素，將雲林縣空污防制計畫書之評估結果、環境影響評估核定內容及所對應因應改善納入考量而作成原處分，其裁量權之行使並未違反空氣污染防制法第29條第3項授權之目的或超越授權之範圍，洵屬有據。上訴意旨主張：空氣污染防制法第6條及第7條規定所涉及者為空氣污染管制方針，並非固定污染源之管制授權依據，環保署上開行動計畫及被上訴人更下位階、未經聽證之雲林縣空污防制計畫書僅為宏觀政策指引，不應規範限制或剝奪人民權利之事項，原判決肯認被上訴人得依行動計畫及雲林縣空污防制計畫書作為展延申請限縮許可證操作條件及內容之依據，有判決不備理由及違反法律保留原則之違誤云云，指摘原判決違法，並非可採。（四）本件被上訴人為達到減量縣內懸浮微粒質量，改善縣內空氣品質至二級防制區之目標，就縣內主要固定污染源即工業排放粒狀污染物應予管制。被上訴人依雲林縣空污防制計畫書擬定減量目標，換算上訴人應減少生煤用量及比例，而實現於上訴人展延許可證條件、內容及期限，核屬空氣污染防制法第29條第3項授權被上訴人於審查展延申請時，得依實際需要核定之裁量範疇。懸浮微粒屬空氣污染物中之粒狀污染物，為空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質（空氣污染防制法第2條第1款規定、空氣污染防制法施行細則第2條第2款第2目參照）。以生煤作燃料是細懸浮微粒的主要來源。生煤燃燒過程容易產生大量空氣污染物如：硫氧化物（SOx）與氮氧化物（NOx）。上訴人係雲林縣境內總懸浮微粒（TSP）年排放量第2位，其復為硫氧化物（SOx）量之最大排放者，被上訴人考量系爭製程皆已採行BACT（最佳可行防制技術），惟並非零污染，其生煤使用總量及連帶產生之空氣污染物質排放總量均極高，為達空氣污染物減量目標，乃以減少生煤使用量作為主要管制措施來降低空氣污染物排放量。故被上訴人考量上訴人之經營成本，參考上訴人等近5年用量，核定展延許可證生煤使用量，削減為1,512,000公噸/年（原許可量為1,932,000公噸/年），仍較雲林縣空污防制計畫書原訂生煤用量應減77.5%為高。被上訴人為改善縣內空氣品質，參據行動計畫及雲林縣空污防制計畫書及上訴人近5年之實際操作使用量，於上訴人仍可繼續正常操作情況下，藉由逐步調降生煤使用量等手段，以期達到上開規定及計畫所預期減量之成效，難謂違反比例原則。被上訴人並無出於與事物本質無關之考量，且其所採取之手段與所追求之目的間，並無欠缺合理聯結關係，亦無違反不當聯結禁止原則。原處分針對燃煤電廠之管制並減少燃煤使用量，維持其繼續正常操作，並得以有效降低懸浮微粒之排放量，進而有效改善其縣內空氣品質，在兼顧產業經營、經濟發展與環境保護及居民健康之權衡之下予以展延，於法並無不合。原判決已敘明其依據及得心證之理由，認原處分之裁量核屬有據，並就上訴人援引比例原則、不當聯結禁止原則及平等原則，主張原處分裁量逾越所為之爭執何以不足採取，分別予以指駁甚明，並無上訴人所指有判決不備理由或理由矛盾之情。故此部分之論斷，當不因原審未依上訴人請求訊問證人宋鴻樟、謝顯堂以證明上訴人生煤之排放符合環境保護標準、相關風險均屬可接受範圍，及訊問證人張時禹以證明上訴人使用生煤並非影響雲林縣空氣品質之主要因素；並函詢環保署是否上訴人在國內各燃煤鍋爐製程中屬低污染排放之發電機組，尚有無其他代替方式以達低排放量目的？及函詢臺灣電力股份有限公司以被上訴人要求上訴人減少燃煤之程度對國內供電情況如何？而有影響，況原判決亦敘明本件事證已明確而無調查之必要，要無不合。上訴意旨再就原審認定事實之職權行使事項，及已詳為論斷之事項，執詞主張：被上訴人以空氣污染防制法第6條第3項為據削減污染物排放量，削減之標的應僅限於懸浮微粒之排放量，當不及於硫氧化物，惟原判決以硫氧化物之削減期程，作為維持原處分削減生煤用量幅度之依據，與該條項規定之要件未合，並有裁量逾越、適用法規不當之違誤，又系爭製程雖已採行BACT，但仍有減少空氣污染物排放量之技術進步空間云云，指摘原判決違誤，並不足為採。（五）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　5　　月　　10　　日最高行政法院第一庭審判長法官　劉　鑫　楨法官　陳　秀　媖法官　程　怡　怡法官　張　國　勳法官　胡　方　新以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　107　年　　5　　月　　10　　日書記官　張　玉　純

最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第275號

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