最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第297號

最　高　行　政　法　院　判　決

108年度判字第297號

上訴人

楊韻華

訴訟代理人

陳敬人 律師

被上訴人

花蓮縣壽豐鄉公所

代表人

曾淑懿

上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國106年11月30日臺北高等行政法院106年度原訴字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件被上訴人代表人由張懷文變更為曾淑懿，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件的經過：

㈠、上訴人先以民國103年9月9日申請書（收文日期103年9月10日）檢具證明書，以花蓮縣○○鄉○○段967、968、969地號等3筆土地，係其於77年2月1日前即使用祖先遺留之公有土地迄今，向被上訴人申請補辦增編原住民保留地。其中967地號土地為第三人程寶桂所有之土地，968、969地號土地係分由行政院農業委員會林務局（下稱林務局）、財政部國有財產署（下稱國有財產署）管理之國有地。再以103年12月9日申請書（收文日期103年12月10日）檢具證明書，以由林務局管理之國有地即花蓮縣○○鄉○○段987地號土地，有如上述之相同原因，向被上訴人申請補辦增編原住民保留地。而第三人黃雅蘭於103年8月19日，亦檢具證明書以968、969地號土地係其於77年2月1日前即使用祖先遺留之公有土地迄今，向被上訴人申請補辦增編原住民保留地。

㈡、被上訴人於103年9月30日辦理現場會勘，關於969地號土地部分，認有「使用範圍尚與他人重疊，俟釐清後續辦」之情形，並以103年10月1日壽鄉原字第1030017350號函檢送會勘紀錄予各申請人，初審清冊則由被上訴人保管。關於968、987地號土地，被上訴人係104年1月26日辦理現場會勘，認為是否有77年2月1日前使用事實仍需調閱資料，且其中968地號土地有部分土地與黃雅蘭申請地點重複，並以104年2月16日壽鄉原字第1040003105號函檢送會勘紀錄予各申請人，初審清冊分別以「待林務局函覆糾紛」及「待林務局函覆需辦理分割」予以備註並復知林務局花蓮林區管理處（下稱花蓮林管處）。嗣花蓮林管處104年4月20日花政字第1048210230號函（下稱104年4月20日函）復被上訴人，表示「經會勘及查證情形，968地號土地，航照圖判釋結果77年2月1日前雖有墾植跡象，惟102年間係雜木林相，且案地內香蕉係上訴人103年夏天所植，案地於原管理機關管理期間無放租或遭占用情事，是顯無原住民於77年2月1日前即使用祖先遺留且目前仍繼續使用之事實，另案地內兩人申請範圍亦有重疊；987地號土地，係國有財產署95年10月20日移交經管，現場為雜林木，並無使用事實，航照圖判釋結果77年2月1日前亦無使用土地事實」等語，被上訴人認為上訴人就968、987地號土地補辦增編原住民保留地之申請，初審不符合公有土地增編原住民保留地處理原則（下稱處理原則）第3點規定，以104年4月23日壽鄉原字第1040007479號函（下稱原處分）駁回，上訴人不服，提起訴願，經訴願決定駁回後，認為被上訴人就968、969、987地號土地應准許補辦增編為原住民保留地而提起行政訴訟，關於969地號土地，原審以該土地不在原處分的駁回範圍，起訴不合法而裁定駁回（即原審法院106年11月30日106年度原訴字第4號裁定）；關於968、987地號土地（下稱系爭土地），則以上訴人於該等土地並無「自77年2月1日前使用，且迄今仍繼續使用」之事實而判決駁回（即原審法院106年11月30日106年度原訴字第4號判決，下稱原判決），上訴人不服原判決，提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。

四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：

㈠、被上訴人於104年1月26日會同上訴人辦理現場勘查，以系爭土地待林務局函覆糾紛、待林務局函覆需辦理分割予以備註復知花蓮林管處，嗣花蓮林管處以104年4月20日函復表示系爭土地無「原住民於77年2月1日前即使用其祖先遺留且目前仍繼續使用」之事實，以案地航照圖判釋結果77年2月1日前並無使用土地事實為由，以原處分駁回補辦增編原住民保留地之申請，理由雖部分未合，結論並無二致，仍應予維持。

㈡、968地號土地，依花蓮林管處104年4月20日函「查案地係95年7月26日由國有財產署移交經管，目前地上物為銀合歡、龍眼、香蕉及蔬菜等，航照圖判釋結果77年2月1日前雖有墾植跡象，惟案地於102年間係雜木林相，且案地內香蕉係上訴人103年夏天所植，次查案地於原管理機關管理期間亦無放租或遭占用情事，是案地顯無原住民於77年2月1日前即使用其祖先遺留且目前仍繼續使用之事實」之內容，及花蓮縣壽豐鄉吉偉帝庵原住民部落發展協會（下稱部落發展協會）102年3月20日水璉字第102003020號函（下稱102年3月20日函）「968地號屬林務局管理，因數10年未整理滋生病媒，各種蛇類出沒，引起居民恐慌，學生不敢從此經過，經居民多次反應，希望由協會整理，讓多年恐慌擔憂很快結束」之內容；987地號土地，依花蓮林管處104年4月20日函「查案地係95年10月20日國有財產署移交本處經管，現場為雜木林，並無使用事實，航照圖判釋結果77年2月1日前亦無使用土地事實」之內容。又證人即花蓮林管處員工戴錦淑證稱「968地號以航照看，在77年2月時就有墾殖跡象，但102年去現場看，現場就是雜木。987地號以航照看，77年2月以前就沒有墾殖，104年現勘時也是雜木」。

㈢、可知，968地號土地，航照圖判釋結果77年2月1日前雖有墾植跡象，惟該土地原管理機關管理期間，並未放租或遭占用，難認有繼續墾殖之實，而依部落發展協會102年3月20日函所稱內容，更顯示102年時上訴人未繼續墾殖，該協會與968地號土地無利害關係，為公正第三人，函文內容客觀描述968地號土地環境外觀要求改善，可信性極高，加上證人戴錦淑之證述，堪信上訴人於102年間，並無繼續使用968地號土地之事實，縱證人吳千來證稱上訴人77年2月1日以前於系爭土地從事耕作，僅能證明77年時從事耕作，仍無「迄今仍繼續使用系爭土地」之事實，原處分稱「航照圖判釋結果77年2月1日前並無使用土地事實」，理由雖有未合，但結論並無不同，仍應予維持。另987地號土地，現場為雜木林，並無使用事實，航照圖判釋結果77年2月1日前亦無使用土地事實，證人花蓮林管處員工戴錦淑亦如是證稱，證人吳千來之證述與航照圖判讀結果不符，且上訴人亦無「迄今仍繼續使用系爭土地」之事實，原處分稱「航照圖判釋結果77年2月1日前並無使用土地事實」，並無不合。

㈣、此外，原處分之主旨、初審清冊記載地號、申請人及駁回理由，意義並非難以理解，內容為上訴人所得預見，可經司法審查加以確認，無違明確性原則。被上訴人於訴訟中追補之「上訴人無迄今仍繼續使用系爭土地」之理由，於原處分作成時既已存在，且無礙上訴人之攻擊防禦，已補正原處分關於968地號土地理由錯誤之瑕疪，非不得作為裁判基礎。又被上訴人並非僅依花蓮林管處104年4月20日函辦理，依被上訴人104年1月26日之現場履勘，履勘紀錄未記載系爭土地種植上訴人所主張之數10年檳榔、樟樹、龍眼樹，亦無立法委員鄭天財協調會（下稱協調會）會議結論所稱987地號土地內種植數10年風倒竹子樹頭，第三人黃雅蘭並主張968地號土地上作物係伊種植，已難認上訴人有繼續耕種之實。且現場僅有零星之長年生喬木，短期作物雜木、香蕉樹較多，無法判定墾植遺跡，亦無明顯之作業路跡、殘存設施，租約、造林台帳、訴訟判決、占墾紀錄如巡視報告、森林被害報告，反依花蓮林管處104年4月20日函、部落發展協會102年3月20日函，益證上訴人102年間並無繼續耕作之實，且無處理原則第3點第3項情事，被上訴人駁回上訴人之申請，顯係綜合性判斷之結果，未違反原住民族委員會「增劃編原住民保留地之使用事實認定原則研商會議（公產機關僅以航照圖判釋結果作為反證之適當性）」會議結論，雖駁回968地號土地申請所引理由錯誤，尚難認被上訴人之駁回決定有裁量濫用情事。況「自77年2月1日前使用，且迄今仍繼續使用系爭土地」之事實，只是對歷史事實的認知，不是反應眾人好惡或反應之對未來的預測，相關函文已可證明上訴人於102年間並未耕作，則相關四鄰證明書顯然不足以推翻該等函文證明力，上訴人主張77年2月1日以前在系爭土地從事農事耕作，且迄今仍繼續使用，已難遽信。本件證據已明確，取得之證據也不需經改造，上訴人陳述意見的需求極低，被上訴人於作成原處分前，未予上訴人陳述意見機會，即無違誤。原處分之部分理由，雖有未洽，但結論並無不同，無撤銷必要，訴願決定予以維持，核無不合等為論據。

五、上訴意旨略以：

㈠、系爭土地是否符合處理原則第3點規定之要件，原審僅就上訴人提供之歷年航照圖送地政事務所作地籍圖套繪，因未有固定比例尺，經地政事務所函覆難以套繪，嗣上訴人再提供有固定比例尺之中華民國臺灣地區相片基本圖，並聲請再次送相關單位作地籍圖套繪、標明位置，以瞭解系爭土地確由上訴人從77年2月1日前即使用持續迄今，詎原審未再送相關單位進行地籍圖套繪，以至採認被上訴人片面提供的錯誤資料，對攸關本案事實關係之重要證據方法，應調查而未調查，亦未說明理由，有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，及判決不備理由之違法。又被上訴人於原審提出的資料，皆為片面之文字函文，無現場照片，原判決就事實之調查及認定，違反證據法則、經驗及論理法則，亦未說明理由，有嚴重違誤。另證人戴錦淑之證詞恐有疑問，與被上訴人所述亦有不符，亦與協調會不同，是否誤認，有必要發回原審調查釐清，原判決憑據該證詞，不盡客觀，違反證據法則、經驗及論理法則，亦未說明理由，應廢棄發回。

㈡、原判決在無法律依據下，允許行政機關於訴訟中追補理由及法律依據，違反行政程序法第114條第2項規定，況行政法院不能取代行政機關之裁量衡量，訴訟中追補理由將侵犯訴願機關對原裁量處分合目的性之審查，有礙受處分人之防禦權，故原則上不能為理由之追補，原判決之認定，有判決適用法規不當、理由不備之違誤。

㈢、行政程序法第102條規定，並未區分所謂反應眾人好惡、對未來預測，或對歷史事實認知，而決定是否給與處分相對人陳述意見，原判決認定本件無行政程序法第102條規定之適用，增加行政程序法所無規定之要件，有判決適用行政程序法第102條不當、理由不備之違法。

六、本院查：

㈠、原住民族委員會為解決原住民所使用公有土地增編為原住民保留地，以安定原住民生計，特訂定處理原則，針對原住民在符合何條件下，可就公有土地申請增編為原住民保留地，行為時該原則第3點第1、3項規定：「（第1項）原住民於77年2月1日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用之公有土地，或平地鄉原住民宗教團體於77年2月1日前即使用原住民族遺留且繼續作宗教建築設施使用迄今之公有土地，檢附相關證明文件，向土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所申請增編為原住民保留地。……（第3項）第1項土地使用因下列情形之一而中斷者，亦得增編為原住民保留地：㈠經公產管理機關提起訴訟或以其他方式排除使用。㈡因不可抗力或天然災害等因素，致使用中斷。㈢經公產管理機關排除占有，現況有地上物或居住之設施。㈣因土地使用人之糾紛而有中斷情形，經釐清糾紛。㈤77年2月1日以後經公產管理機關終止租約。」

㈡、次以，依行政訴訟法第125條第1項前段及第133條前段之規定，行政法院固應依職權調查事實關係及證據，並依調查所得之證據認定事實；然斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判斷事實之真偽，為事實審法院之職權，認定事實所需之證據，是否已足以為事實之判斷，為事實審法院之職權。因此，是否尚有調查證據之必要，事實審法院自得依個案之情形予以裁量，倘事實審就已知之事證，判斷事實之真偽，如其結果，與論理法則及經驗法則無違，即難認未依當事人之聲請為證據之調查與前開規定有違。又事實認定乃事實審法院之職權，證據的證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，如事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據結果，未違背論理及經驗法則或證據法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定的事實異於當事人之主張，亦不得謂原判決有違背法令之情形。本件上訴人就系爭968、987地號土地申請補辦增編原住民保留地，是否符合處理原則第3點「原住民於77年2月1日前即已使用其祖先遺留且迄今仍繼續使用」規定之情形，核屬事實認定問題。

㈢、經查，原判決依被上訴人104年1月26日就系爭土地辦理現場勘查之「仍待林務局函覆，有糾紛或需辦理分割」結果，參以花蓮林管處104年4月20日函「968地號土地，在原管理機關管理期間，並未放租或遭占用，航照圖判釋結果77年2月1日前雖有墾植跡象，惟於102年間係雜木林相，且案地內香蕉係上訴人103年夏天所植，顯無77年2月1日前即使用且目前仍繼續使用之事實；987地號土地，現場為雜木林，並無使用事實，航照圖判釋結果77年2月1日前亦無使用土地之事實」之內容。佐以部落發展協會曾以102年3月20日函，表示968地號土地雜草叢生，數10年來未整理，請由該協會整理等語，復據證人即花蓮林管處員工戴錦淑之「968地號以航照看，在77年2月時有墾殖跡象，但102年去現場看，現場是雜木。987地號以航照看，77年2月以前就沒有墾殖，104年現勘時也是雜木」證詞，審認上訴人就968地號土地，於102年間無繼續使用之事實，另就987地號土地並無於77年2月1日前使用之事實，不符合處理原則第3點「於77年2月1日前即已使用且仍繼續使用」規定之要件，原處分否准上訴人申請增編系爭土地為原住民保留地，核無不合等情，論述甚詳，核與卷內證據資料相符，未違背論理及經驗法則，復說明兩造其餘攻擊防禦方法，於判決結果不生影響，不一一論述。則上訴意旨指摘原判決違反證據法則、經驗及論理法則，判決理由不備，有應調查而未調查之判決不適用法規等違誤，應非可採。

㈣、再者，行政處分之「補記理由」與「追補理由」不同，前者是指行政處分原未記明理由或理由不完全，事後記明，使原欠缺理由之瑕疵消失，依行政程序法第114條第2項規定，應受於案件進入行政訴訟程序前為之的限制；後者是指行政處分形式上已記明理由，事後就法律或事實之觀點予以補充或變更，以該追加之理由，在內容上支持行政處分之合法性，原則上並非不得於行政訴訟程序中為之，惟必須在作成行政處分時即已存在，不改變行政處分之性質，不妨害當事人之防禦者，始得為之。又處分理由完全欠缺之補正行為，尚得於訴願程序終結前為之，則在訴願程序中，原處分機關自得追加補充處分之理由。本件被上訴人於訴願程序中，曾以105年6月2日壽鄉原字第1050007893號函提出答辯書，表示「在實體方面，依花蓮林管處104年10月1日花政字第1048105921號函、104年11月3日花政字第1048165084號函，上訴人申請系爭土地補辦增編原住民保留地，經系爭土地管理機關依相關圖資綜合判釋，顯無原住民於77年2月1日前即已使用其祖先遺留且目前仍繼續使用之事實，不符合處理原則第3點規定」等語（見訴願決定卷第36-37頁），衡情係補充說明系爭土地因不符合77年2月1日前即已使用且目前仍繼續使用之要件，未合致處理原則第3點規定而應駁回申請之理由，既未改變處分之性質，亦不妨害上訴人之防禦及訴願機關之審查，自得追補。原判決就此理由的追補時間點之論述，雖有未合，惟不影響得予追補之結論。上訴人指摘原判決違反行政程序法第114條第2項規定，容有誤解；其以被上訴人之追補理由，妨害其防禦權、侵犯訴願機關之審查，指稱原判決適用法規不當、理由不備，均無可採。

㈤、又行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」所稱限制或剝奪人民自由或權利之行政處分，係指積極地對人民的自由或既存的權利為限制或剝奪，並不包括消極地駁回人民的請求。此乃前者已改變處分相對人現狀，新增不利於處分相對人之法律效果，後者係維持現狀，僅未增加駁回處分相對人即申請人有利之法律效果，立法者衡量二者處分性質之差異，就是否強制給予處分相對人陳述意見機會，取捨後所作之規定。本件上訴人係申請就公有之系爭土地補辦增編原住民保留地，被上訴人認為不符合處理原則第3點規定之要件，駁回上訴人之請求，並非作成限制或剝奪上訴人自由或權利之行政處分，依上開規定及說明，自無行政程序法第102條應給予上訴人陳述意見機會規定之適用。上訴人主張原判決有適用行政程序法第102條規定不當、理由不備之違法，並不足採，原判決關於此部分上訴人陳述意見需求極低之論述理由，雖未妥適，然認被上訴人作成原處分未給予上訴人陳述意見機會並無違法之結論相同。

㈥、綜上，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴意旨求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。

七、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異