最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第718號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第718號

上訴人

高雄市政府環境保護局

代表人

張瑞琿

訴訟代理人

蘇冠穎

被上訴人

財政部國有財產署南區分署

代表人

黃莉莉

訴訟代理人

何旭苓 律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國109年5月26日高雄高等行政法院108年度訴字第229號判決不利於其部分，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人代表人由王玨變更為張瑞琿，茲據其現任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：被上訴人為ＯＯ市ＯＯ區仁義段（下稱仁義段）942地號及944地號國有土地（下稱系爭土地）之管理機關。上訴人因民意代表接獲民眾陳情系爭土地遭傾倒廢棄物而於民國107年10月19日邀集被上訴人及相關人員到場會勘，發現系爭土地上確有廢塑膠混合物等廢棄物（下稱系爭廢棄物）。上訴人乃於同年10月22日發出限期改善通知書並以同年10月23日高市環局廢管字第10743361800號函通知被上訴人陳述意見。被上訴人則於同年10月31日提出書面意見。經上訴人審酌調查證據結果及被上訴人陳述之意見後，仍認被上訴人依廢棄物清理法第71條第1項規定負有清理責任，乃以107年12月10日高市環局廢管字第10743925800號函（下稱原處分）命被上訴人應於文到次日起60日內清除處理，並於文到次日起30日內檢具清理計畫送上訴人憑辦相關事宜，逾期未提出或未完成清除處理，將逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟，請求判決：㈠先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷；㈡備位聲明：確認原處分違法。經原審108年度訴字第229號判決（下稱原判決）確認原處分違法，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人對原判決不利於其部分（即原判決主文第1項），提起上訴（被上訴人則未對原判決不利於其部分即原判決主文第2項提起上訴，此部分已告確定）。

三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。

四、原判決為不利於上訴人之判決，係略以：㈠被上訴人作為系爭土地之管理機關，本於其法定職權尚無故意容任他人非法棄置廢棄物於系爭土地之可能。而系爭土地坐落在ＯＯ市○○區ＯＯ一巷東南側，系爭942地號土地北段部分與ＯＯ一巷相鄰，系爭942地號土地南段部分及系爭944地號土地則並未與ＯＯ一巷相鄰且適為獅龍溪流經。系爭廢棄物應係遭人以車輛經由ＯＯ一巷運至該處道路旁經由前揭相鄰之仁義段943地號等土地往邊坡下方之獅龍溪岸非法傾倒，該等廢棄物始隨道路與獅龍溪岸間高低落差之地勢滑落堆積在獅龍溪岸之系爭土地上，乃至隨雨水沖刷滑落至獅龍溪內。系爭土地遭棄置系爭廢棄物之部分既係位在邊坡下方非直接鄰接道路之溪岸，而邊坡上方又為他人土地且靠近溪岸之地籍線亦不適於搭建圍籬以免阻礙排水防洪機能，故就前揭位置及其周遭地形而言，縱被上訴人定期派人巡視系爭土地，仍難採取有效阻絕措施防免他人惡意伺機趁隙將廢棄物經由邊坡上方土地非法棄置而隨地勢滑落至系爭土地前揭部分，實難認被上訴人係因顯然欠缺普通人之注意程度而致他人得以非法棄置廢棄物於系爭土地上之情形，自難遽認被上訴人就系爭土地遭非法棄置系爭廢棄物有何重大過失可言。故被上訴人主張其並未容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭土地，並非無據，應屬可採。㈡系爭廢棄物均係經由943地號土地下方邊坡所滑落堆積至被上訴人所管理坐落在邊坡最下方獅龍溪畔之該部分系爭土地，囿於地形及避免阻礙排水防洪之考量，顯然無從在943地號與942地號間架設任何圍籬作為阻隔措施。而如欲避免遭他人由道路往邊坡下方傾倒廢棄物僅能仰賴鄰接道路土地之所有人、管理人或使用人在道路邊坡處架設阻隔設施，實非被上訴人管理權責所及。至上訴人所指系爭土地仍有臨路部分實為系爭942地號土地之北段，惟系爭942地號土地北段臨路部分已種植有濃密之竹木，依該部分之地形及地上植物分布情形，客觀上顯難為他人非法傾倒廢棄物之目標，被上訴人縱在該臨路處豎立告示牌，仍難以達成防免系爭942地號土地南段及系爭944地號土地遭他人經由相鄰943地號等土地邊坡傾倒廢棄物之目的。而系爭土地遭非法棄置系爭廢棄物之部分並未直接與ＯＯ一巷道路相鄰，而係位在邊坡最下方，亦無可能在該處豎立告示牌警示作為防範措施，被上訴人縱使不定期派員到場巡查，囿於值勤巡查之時段有限，仍顯難阻絕他人惡意伺機趁隙傾倒廢棄物。㈢被上訴人既未因容許而致廢棄物遭非法棄置於系爭土地，且依系爭廢棄物所坐落之位置及其周遭地形，亦難遽認被上訴人有因重大過失致廢棄物遭非法棄置於系爭土地之情事，即難認被上訴人就系爭廢棄物負有廢棄物清理法第71條第1項之清除處理責任。則上訴人引用廢棄物清理法第71條第1項作成原處分命被上訴人於文到次日起60日內清除處理系爭土地上之系爭廢棄物，並於文到次日30日內檢具清理計畫送上訴人憑辦，其事實認定及法律適用即非無違誤。故被上訴人訴請確認原處分違法，即非無據等由為據。

五、上訴意旨略以：㈠被上訴人既屬廢棄物清理法第71條第1項規定課與「狀態責任」之對象，對系爭土地即負有維持其環境之作為義務，若有違反該維護義務，即使非積極作為而係消極不作為，亦應等同對待。倘若被上訴人長期消極不作為，未曾對於系爭土地有維護、照管土地之作為，導致遭非法棄置廢棄物之危害，當應由被上訴人負有排除危害之狀態責任義務，被上訴人辯稱難以管理，實不得阻卻其「狀態責任」。㈡系爭土地坐落在ＯＯ市○○區ＯＯ一巷旁，系爭942地號土地北段與ＯＯ一巷相鄰部分，超過系爭土地一半以上，並非地處偏遠而無法巡查。又警示牌之設置可對周遭土地均生警惕作用，防杜他人認為系爭土地無人管理而任意棄置，則系爭土地臨路部分自可設置告示牌警示，使他人心生警惕。原判決遽予認定縱使設置警示牌，亦無從防範他人違法傾倒，實有違誤。㈢對於未相鄰道路部分，被上訴人如有不定期派員巡查，則早可知悉有遭他人傾倒棄置廢棄物，系爭土地亦絕無可能有遭到數量龐大且長期棄置廢棄物之情形。本件被上訴人並未提出任何管理維護系爭土地之證據，足見系爭土地長期遭到棄置廢棄物，係因被上訴人已有長時間對系爭土地怠於注意或疏於管理之情形，未盡到一般土地所有人通常之注意義務，顯有重大過失之情事。而系爭廢棄物之行為人已無從查得，為符合廢棄物清理法第71條第1項之立法目的，原處分要求被上訴人負起狀態責任之清理義務，並無違誤。原判決遽以系爭土地之地形、地勢與周遭環境等客觀條件不符，免除被上訴人之清除義務，實有未符合經驗法則及論理法則，而有判決不適用法令及判決不備理由或理由矛盾之違背法令之誤。

六、本院查：

㈠廢棄物清理法第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。」第71條規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。（第2項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。（第3項）第1項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。（第4項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關代為清除、處理第一項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」

㈡財政部國有財產署組織法第1條規定：「財政部為辦理國有財產業務，特設國有財產署。」第2條規定：「本署掌理下列事項：一、國有財產之清查。二、國有財產之管理。三、國有財產之處分。四、國有財產之改良利用。五、國有財產之資訊業務。六、國有財產之檢核及統籌調配。七、國有財產之估價。八、國有財產法令與法務案件之研議及處理。九、其他有關國有財產事項。」財政部國有財產署各分署組織準則第1條規定：「財政部國有財產署為辦理國有財產業務，特設北區、中區、南區分署（以下簡稱各分署）。」第2條規定：「各分署掌理轄區內下列事項：一、國有財產之清查。二、國有財產之管理。三、國有財產之處分。四、國有財產之改良利用。五、國有財產之估價。六、國有財產法務案件之處理。七、其他有關國有財產事項。」國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」第25條規定：「管理機關對其經管之國有財產，除依法令報廢者外，應注意保養及整修，不得毀損、棄置。」同法施行細則第22條規定：「管理機關經管之國有財產，除應經常為適當之保養外，其可能發生之災害，應事先妥籌防範；並得視財產性質、價值及預算財力，辦理保險；如發現因災害有所損毀時，應即整修，或依規定程序報廢。」準此，管理機關對其經管之國有財產負有保養整修義務，不得毀損、棄置，且應經常為適當之保養，如發現因災害有所損毀時，應即整修。

㈢按行政訴訟法第133條前段規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。」第189條第1項、第3項規定：「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。……。（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」第209條第3項規定：「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」是事實審法院，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，認定事實，不受當事人主張之拘束；且其認定事實不得違背經驗法則或論理法則；並應於判決書理由項下記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，否則判決即屬違背法令。

㈣次按所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除危害之責任。廢棄物清理法第71條第1項所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理廢棄物者，因係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，故所應負者為行為責任；至於同條項就土地所有人、管理人或使用人「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，乃係以其等容許或因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務。至於何謂廢棄物清理法第71條規定之重大過失，由於廢棄物清理法、行政罰法及行政程序法並無明文規定，自應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺一般人之注意者而言。再者，以鐵絲網或鐵皮圍住土地，或立警告牌示意勿丟棄垃圾，或派人經常巡查，以防止被棄置廢棄物，乃土地所有人或管理人為維護其土地權益及使其土地保持合法使用狀態所經常看到的方法，乃一般人注意能力所及之事項，無須法令特別予以規範。而採取上開方法後，可否達到防止被棄置廢棄物之結果，此與土地所有人或管理人有無善盡普通人注意義務而得免責，核屬二事。若土地所有人或管理人已採取適當之管理方法，善盡普通人注意義務，仍被棄置廢棄物，尚難認其有重大過失。則本件在調查是否有重大過失之狀態責任要件時，應查明被上訴人是否欠缺與一般普通人相同注意而未曾或長期疏於系爭土地之維護照管?係推究被上訴人已否善盡普通人注意義務而得免責，自應為詳予查明之事項。

㈤查系爭土地為國有土地，被上訴人為系爭土地之管理機關，負有保養整修義務，不得毀損、棄置。則被上訴人有無及如何維護照管系爭土地?攸關被上訴人本件有無重大過失之認定，原判決未予詳查審認，逕認被上訴人無重大過失，有違反職權調查義務之違誤。次查，系爭土地坐落在ＯＯ市○○區ＯＯ一巷東南側，系爭942地號土地北段部分與ＯＯ一巷相鄰，上訴人所指系爭土地仍有臨路部分實為系爭942地號土地之北段等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，得為本院判決之基礎。上訴人主張系爭土地臨路部分可設置告示牌警示，使他人心生警惕云云，攸關有否於系爭土地疏於且維護照管，是否可採?自應查明。原判決以：系爭942地號土地北段臨路部分已種植有濃密之竹木，依該部分之地形及地上植物分布情形，客觀上顯難為他人非法傾倒廢棄物之目標，上訴人縱在該臨路處豎立告示牌，仍難以達成防免系爭942地號土地南段及系爭944地號土地遭他人經由相鄰943地號等土地邊坡傾倒廢棄物之目的云云，即係以設立告示牌並無效果，進而認定被上訴人並無重大過失，尚嫌速斷。再查，派人巡查可知悉土地遭他人傾倒棄置廢棄物之情形，可即時處理，或通知環保等目的事業主管機關協助處理，若巡查時適逢遭人棄置廢棄物，亦可立即發現阻止，原判決以：囿於值勤巡查之時段有限，被上訴人縱使不定期派員到場巡查，仍顯難阻絕他人惡意伺機趁隙傾倒廢棄物等語，即有出於臆測、違反證據法則及論理法則之違背法令，且以派人巡查並無效果，推論被上訴人並無重大過失，核有適用法規不當之違誤。又原審固依卷附系爭土地相鄰之943地號現場照片及系爭廢棄物位置空拍照片，認定囿於地形及避免阻礙排水防洪之考量，顯然無從在943地號與942地號間架設任何圍籬作為阻隔措施。經查，原判決未敘明其究係如何勾稽上開事證而為上述認定，而架設圍籬是否有礙防洪排水之情形，非不得徵詢水利法權責機關之意見供參。則原判決如何認定架設圍籬有礙防洪排水部分，核有判決不備理由之違法。上訴意旨指摘原審有未符合經驗法則及論理法則，而有判決不適用法令及不備理由等違法，即屬可採。

㈥綜上所述，原判決除確定部分外，既有上述違背法令事由，上訴人據以指摘，核非全然無據，且與判決結論有影響，故上訴意旨求予廢棄，即有理由。又本件事證尚有未明，而該事證未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決。爰將原判決除確定部分外廢棄，並發回原審更為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異