臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)109年度訴字第1444號｜法律人

臺北高等行政法院判決 109年度訴字第1444號 112年5月25日辯論終結原　　　告　洪條民訴訟代理人　沈明顯　律師（兼送達代收人）黃本仁　律師被　　　告　新北市政府環境保護局代　表　人　程大維（局長）訴訟代理人　劉冠頤　律師李銘洲　律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服新北市政府中華民國109年10月6日新北府訴決字第1091741439號（案號：1091141138號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主　文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……。」行政訴訟法第111條定有明文。原告起訴時，原聲明：「原訴願決定及原處分均撤銷。」（見本院卷一第9頁），於民國110年3月31日本院準備程序中變更聲明為：「訴願決定關於被告109年7月23日新北環廢字第1091357784號函（下稱原處分）部分及原處分均撤銷。」（見本院卷一第499-500頁），復於111年9月27日具狀追加聲明：「先位聲明：原訴願決定及原處分均撤銷。備位聲明：確認原訴願決定及原處分違法。」（見本院卷二第389頁），最後於112年5月25日本院言詞辯論程序中變更聲明：「先位聲明：訴願決定關於原處分部分及原處分均撤銷。備位聲明：確認原處分違法。」（見本院卷三第407頁）。被告並無反對之意思表示，經核無礙於訴訟終結及他造防禦，爰予准許。二、事實概要： (一)訴外人陳靜玉、陳李寶鳳於103年8月19日出賣新北市林口區南勢埔段頭湖小段（以下同段土地省略段號）207-2地號土地（下稱系爭土地）予訴外人鄒天皓，並於103年9月9日移轉系爭土地所有權；鄒天皓於105年9月10日出賣系爭土地予原告，並於105年11月21日移轉系爭土地所有權。訴外人林明輝於100年5月間向陳靜玉承租系爭土地，續向鄒天皓、原告承租系爭土地，另向訴外人劉清風承租207及207-3地號土地｛於108年9月26日分割出207-5地號土地，訴外人郭茂森及所僱司機訴外人許哲華於97年間傾倒廢棄物至207-3地號土地部分，業經臺灣新北地方法院（下稱新北地院）97年度簡字第2193號判處有期徒刑1年2月，緩刑3年確定，下稱刑事另案｝。 (二)緣內政部都市計畫委員會於105年4月12日起開始審議變更林口特定區計畫案及擬定林口特定區計畫細部計畫案，並於107年10月1日核定該細部計畫實施。新北市政府即於同年月8 日公告市地重劃計畫書，並進行林口工一市地重劃開發工程（下稱系爭工程），於108年9月17日及24日、10月14日及28日會勘系爭土地及207、207-3、207-5地號土地（下稱207等地號土地）時，發現邊坡含大量廢棄物（例如帆布、塑膠袋、廢磚瓦及石塊等），嗣於地上物拆除後之108年11月29日，將系爭土地點交予系爭工程承包商雙喜營造股份有限公司（下稱雙喜公司），於109年6月20日開挖，又發現地下遭棄置有麻布袋、鐵板、電路板等廢棄物，雙喜公司即停止開挖通報新北市政府新建工程處。新北市政府新建工程處以109 年7月8日新北新工字第1095198031號函（下稱109年7月8日函）請被告辦理後續程序，新北市政府並以109年7月14日新北府地劃字第1091289557號函（下稱109年7月14日函）請原告於109年7月23日會同辦理會勘。 (三)被告會勘系爭土地又試挖出廢塑膠、廢木材及廢磚瓦等廢棄物，依廢棄物清理法第71條第1項、行政院環境保護署（下稱環保署）協助地方政府辦理非法棄置事業廢棄物案件債權保全追蹤運作標準作業、環保署103年1月13日環署廢字第1030002433號令（下稱103年1月13日令），以「原處分」請原告於文到30日內完成系爭土地遭非法棄置廢棄物之清除處理作業，並限期於文到3日內提報廢棄物清理意願或清償能力之證明文件，及於提報該證明文件屆期之次日起10日內提報廢棄物棄置場址清理計畫。原告於109年7月30日提出廢棄物清理承諾書，被告以109年7月31日新北環廢字第1091459738號函（下稱109年7月31日函）請原告於提報廢棄物清理意願或清理能力之證明文件後，於提報該文件屆期之次日起10日內提報廢棄物棄置場址清理計畫(至被告以109年7月23日新北環廢字第1091337368號函命劉清風限期清除處理207、207-3、207-5地號土地廢棄物處分，現由本院110年度訴字第575號事件審理中，下稱劉清風行政訴訟案)。原告以109年8月6日（被告收文日）申覆陳情書對原處分及被告109年7月31 日函提出意見，並提出訴願書，遭訴願決定認就原處分部分有提起訴願逾法定期間及對非屬行政處分之109年7月31日函提起訴願等情，為不受理決定。原告仍不服，提起本件行政訴訟（另原告於106年購買181-3、181-10地號土地，經被告以新北環廢字第1091559807號、第1091560061號函命原告及其他共有人限期清除處理廢棄物處分，原告循序提起行政救濟，經本院110年度訴字第34號判決駁回其訴，該案下稱前行政訴訟案）。 (四)期間，原告前手系爭土地所有權人鄒天皓於109年10月28日將其對陳靜玉、陳李寶鳳之損害賠償等債權讓與原告，而原告於109年12月9日對陳靜玉、陳李寶鳳提起民事訴訟（即新北地院109年度訴字第3676號事件，下稱原告民事事件），於110年2月8日受讓渠等對前手所有權人即訴外人張進在等人之損害賠償等請求權，復於110年2月23日受讓張進在等人對渠等前手之損害賠償等請求權後，撤回起訴(至劉清風對前手所有權人巫祥欽、吳福來提起民事訴訟，經新北地院以109年度重訴字第677號民事判決駁回其訴，該案下稱劉清風民事事件)。嗣被告以111年4月6日新北環廢字第1110574759號函（下稱111年4月6日函）請原告繳納系爭土地遭棄置廢棄物5,997.74公噸清除處理之代履行費用新臺幣（下同）5,088萬4,826元。三、原告主張略以： (一)原告於109年7月27日收受原處分，即於109年8月6日以申覆陳情書向訴願機關為不服原處分之意思表示，已合法提起訴願，並於109年8月28日提出訴願書補充申覆陳情書，訴願機關就此情況為不受理決定，應有違誤。依「被證3」錄音及譯文可知，被告認原告似提起訴願，被告未說明陳情、訴願差別，供原告明瞭，且原告一再對被告表示訴願、陳情都要提出，被告理當以訴願程序辦理，卻逕依陳情處理，損害原告權益。 (二)廢棄物清理法第71條第1項規定係「容許或因重大過失」，有非難之意，行為人要具可責性。本條所欲非難者，為土地所有人容許或因重大過失致廢棄物棄置在其所管領之土地上行為。行為人基此行為所負之責任，為行為責任。被告認本件係「管制性處分」，並應負狀態責任，應有錯誤，且無法證明原告為廢棄物棄置當時之土地所有人，其隨後有關「容許」、「重大過失」說明，自失所附麗。 (三)被告當時給原告之訊息，只有代執行或自行清理兩個選項，按原告認知，以費用較低之選項為準，因此提出廢棄物清理承諾書。惟原告事後始知，如本件不符合廢棄物清理法第71條第1項規定，並不負清理義務，嗣未向被告提出清理意願、清理能力、提報廢棄物棄置場址清理計畫。被告不能只憑該未完成廢棄物清理承諾書，認為原告為清理義務人。細繹廢棄物清理承諾書，其中有關「本人承諾願意依期限自行完成清理前開地號之廢棄物」，並無原告自認為清除義務人之意，原告之真意為若本人最終如被告機關先前所認定，依廢棄物清理法第71條第1項規定為清除義務人，則在代履行以及自行清理兩個選項中，本人承諾願意依期限自行完成清理前開地號之廢棄物。本件原告客觀上既非清除義務人，則被告所欲適用之法條之構成要件尚未該當，則不論原告是否簽署承諾書，俱無影響。 (四)本件被告係命原告為一定作為，該不利於原告之干預性行政處分法源依據，自應以法律或經明確授權之法規命令為限，否則有悖法律保留原則。廢棄物清理法第71條第1項規定係以「不依規定清除處理之廢棄物」為要件，賦予主管機關得為限期清除處理之行政處分的權限，需另有法律規定課予清除處理廢棄物之義務，始有不依規定清除處理廢棄物可言。原處分引據之103年1月13日令，也未載明令原告提出相關清理文件之法令或授權依據。是原處分對於命清除處理廢棄物及命限期提報廢棄物棄置場址清理計畫，未提出法源依據，違反行政程序法第96條第1項第2款規定之明確性原則。另被告作成原處分前未給予原告陳述意見之機會，亦有違法。 (五)鄒天皓、原告無以特別低於市場行情買受，甚高於大部分市場行情，顯見原告非於知悉土地有瑕疵之狀況下買受。佐以系爭土地基地高於附近環境至少30-40公分，並自101年起，設有大門，四周樹林環繞，車輛不可能任意進出。且承租人林明輝、仲介蘇文山俱稱97年前系爭土地已鋪設水泥，97年後當然不可能再有廢棄物掩埋地下。原告買受系爭土地前，林明輝自98年間已承租系爭土地，居住管理系爭土地，並設有大門管制出入，僅相鄰之207-3地號土地之廢棄物曾經新北地院調查，關於系爭土地之廢棄物，被告未窮盡調查能事。207地號等土地毗鄰，使用上無法分割，207-3地號土地於97年間，遭人棄置廢棄物，系爭土地當然不可能置身事外。且林明輝蓋廠房時有挖掘出垃圾，可見之前207-3地號土地即已遭他人棄置廢棄物。再者，系爭土地自76年間起至105 年間止，易主多次，依空照圖觀之，系爭土地於原告所有期間地貌無變動，難認原告有容忍或重大過失導致廢棄物掩埋在系爭土地下。本件廢棄物非原告所掩埋，被告未先追查行為人，逕依廢棄物清理法第71條第1項課予原告負狀態責任，違反行為責任優先狀態責任原則。又廢棄物於原告取得系爭土地所有權前已遭掩埋，原告無任何容許或重大過失致廢棄物遭掩埋在系爭土地，非廢棄物清理法第71條第1項所指稱之清除義務人。被告以廢棄物清理法第71條第1項規定為依據，卻未敘明原告有何「不依規定」清除義務，於法不合。 (六)原告與陳靜玉、陳李寶鳳及其前手張進在等3人，達成債權讓與契約及協議，原告撤回原告民事事件，誠見廢棄物非原告持有期間遭他人棄置。另劉清風民事事件，由卷附之內政部國土測繪中心套繪之空照圖可知，90年以前，系爭土地即遭人棄置廢棄物於上，97年經司法調查後，地表上廢棄物逐漸消失，之後未見廢棄物堆置，惟因劉清風無法舉證廢棄物於前手持有時埋在地下遭致民事第一審敗訴判決。又系爭土地及207、207-3、207-5地號土地一同利用，無法分割，廢棄物量體龐大，如要挖掘、埋入復移出，以前述3.5噸卡車一次載運2公噸計，於該期間內，必須有1萬4,000次以上之車次，如此頻繁進出，被告不可能完全沒有發現，系爭土地上鐵皮屋不可能毫無受損，挖掘坑洞或鋪設、打除水泥實無可能於短期間內完成。本件被告臨訟置辯，將系爭土地周遭之廢棄物強加予原告身上，造成係原告疏於管理系爭土地之假象。而系爭土地上遺留眾多垃圾，被告要求負責清除之對象為林明輝，卻未聞有查處究責，於109年7月23日會勘試挖出地下廢棄物，未經調查，逕以原告為土地所有人即清理義務人處分之，而未舉證原告具有「容許或重大過失」要件，顯有嚴重瑕疵，應予撤銷。 (七)並聲明： 1.先位聲明：訴願決定關於原處分部分及原處分均撤銷。 2.備位聲明：確認原處分違法。四、被告抗辯略以： (一)申覆陳情書只具陳情之性質，且被告先後於原處分、109年8月13日新北環廢字第1091512604號函均為救濟教示，於109 年8月10日以電話說明陳情及訴願之不同及救濟應提起訴願等旨，復參原告已委請律師處理，並提出訴願書，原告不服原處分應提起訴願，且於訴願期間內遵期為之，理當充分知悉，惟原告仍遲於訴願期間經過後提起訴願，已非適法，受理訴願機關以提起訴願逾法定期間為由，作成訴願不受理決定，尚無違誤。 (二)廢棄物清理法第71條第1項規定，就事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者等理應課予「行為責任」之行為人外，另就遭非法棄置廢棄物所在土地之所有人、管理人或使用人，課予「狀態責任」。詳言之，「事業」及「受託清除處理廢棄物者」，倘未依系爭清理規定進行廢棄物之貯存、清除或處理，即屬廢棄物清理法第71條第1 項前段所稱「不依規定清除、處理」之情形，要無疑義。惟遍覽廢棄物清理法全文，並無任何與系爭清理規定相仿且係針對「土地所有人、管理人或使用人」應如何貯存、清除或處理廢棄物之規範，顯見立法者就廢棄物之清理責任，本以因事業活動產生廢棄物之事業本體或其他具有技術、設施及專業能力而受事業委託清理者為主要課責對象，考量土地所有人、管理人或使用人具有善盡維護土地秩序、適時承擔排除土地危害之義務，且土地資源係人類生存所不可或缺，並具有有限性、易破壞性及不可恢復性，課予土地所有人、管理人或使用人維持土地秩序、排除土地危害之狀態責任，亦有其必要性，遂於廢棄物清理法第71條第1項規定修正時，一併列為清理責任主體，俾於行為責任人不明或無從追索行為責任之情形下，得命狀態責任人肩負排除危害、回復狀態之責。是土地發生遭人傾倒廢棄物之情形，明定主管機關得命土地所有人、管理人、使用人負清除、處理廢棄物之責，非源於與危害之發生有直接、相當之因果關係，而係基於對發生危害之物具有事實上管領力而課予其排除危險、回復狀態義務之故，本不以土地所有人有不依規定清除、處理廢棄物之行為為承擔清理責任之前提。衡其義務內容，係以除去因違法所生危害狀態為目的，避免廢棄物因未能即時清運而衍生環境髒亂，以貫徹廢棄物清理法之立法目的，復衡其性質，係主管或執行機關針對清理義務人之管制措施，用以抗衡消極不排除違法狀態之不作為情形，屬管制性不利處分。(三)所謂「限期清除處理」之「期限」及「清除處理方式」，參諸廢棄物清理法於88年7月14日修正通過舊法第34條，後於90年10月24日修法移列至現行條文第71條並公布施行至今，顯見立法者乃考量廢棄物案件性質特殊且涉及專業程度甚高，有意交由法定主管機關審酌具體個案情形殊異，於合理、妥適之範圍內，本於職權進行判斷，於實務運作上，主管機關就義務人之作為是否符合「限期清除處理」乙情，個案適用及認定上屢生爭議，為此，遂以103年1月13日令揭櫫廢棄物清理法第71條第1項規定「限期清除處理」之判定原則，俾利中央及地方主管機關於具體個案適用、認定上有所憑據。原告為系爭土地所有人，就系爭土地遭棄置廢棄物所生危害，具有排除危險、回復狀態之義務，是被告依廢棄物清理法第71條第1項規定作成原處分，於法有據，並無違反明確性原則。被告依103年1月13日令意旨併同宣示提報廢棄物清理意願或清理能力之證明文件及廢棄物棄置場址清理計畫，屬立法者就「限期清除處理」之「期限」及「清除處理方式」有意不予明文規範、列舉，而授權中央主管機關本於職權發布行政規則所生外部效力之展現。 (四)被告於109年7月8日經新北市政府新建工程處通報獲悉上情後即詳查過往之違規、違法等紀錄，並調閱系爭土地鄰近道路監視器錄影畫面、廢棄物管制中心監控車輛GPS軌跡，且就系爭土地之現況、使用情形及廢棄物可能潛在行為人等情，要求原告詳實說明及提出相關資料，供被告據以追查實際汙染行為人，足證被告對污染行為人之追查，已竭盡一切可能之調查方法及手段。復由新北市政府警察局新莊分局函覆、新北地院97年度簡字第2193號刑事判決、宏力工程行函文等資料，可知訴外人郭茂森、許哲華於97年間，乃以「傾倒方式」將「板模等建築廢棄物」直接棄置在「土地上」，並經警察當場查獲、送辦後已將傾倒之廢棄物全數清除完畢，衡與本件乃以「開挖、深埋方式」將「廢磚瓦夾雜廢塑膠等事業廢棄物」棄置在「土地下」等不同，況棄置廢棄物之量體有明顯差距。再者，被告於108年9月24日會勘時，林明輝仍承租207地號等土地，所建造之廠房尚在，該廠房旁之邊坡土地已遭棄置大量廢棄物，為肉眼可見，且廢棄物表面並無沾染大量塵土或出現生物分解之情形，顯非於原告買受系爭土地前所棄置。被告就系爭土地遭棄置廢棄物，已窮盡可能之調查方法及手段，查處污染行為人未果。原告為系爭土地所有權人，屬法令明文揭櫫應負清理義務之人，明知系爭土地位處偏僻市郊區域，並因交通、地利之便，易遭人非法棄置廢棄物，卻徒以地主之姿而無進行管理之實，長年坐視系爭土地遭他人任意棄置廢棄物之風險於不顧，難謂無重大過失，鑑於土地為人民生存條件所不可或缺，且具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為目標，而土地所有人既就土地享有使用、收益及處分之財產利益，即應負擔較重之社會義務，承擔適時排除就土地危害之責任，被告依廢棄物清理法第71條第1項規定，以原告有怠於注意或疏於管理致系爭土地遭棄置廢棄物之重大過失，依法應為廢棄物之清除處理義務人，作成原處分命原告限期清理，自無違誤。 (五)並聲明：原告之訴駁回。五、前揭事實概要欄所載，除下列爭點外，為兩造所不爭執，並有系爭土地不動產買賣契約書、土地登記謄本、房地租賃契約暨地籍異動索引、原告所有土地建物查詢資料、地號明細表暨地籍圖、207地號等土地地籍圖謄本、新北市政府地政局112年2月16日新北地劃字第1120263964號函、廢棄物通報單、污染行為人查緝報告、新北市政府警察局新莊分局調查刑事另案資料、郭茂森出具函文、新北市政府地政局112年4月21日新北地劃字第1120720128號函、108年9月24日會勘照片、108年10月14日會勘紀錄與照片、108年11月29日點交照片、新北市政府新建工程處112年4月19日新北新工字第1125032192號函、109年6月20日開挖照片暨雙喜公司林口工務所第二標書函、新北市政府新建工程處109年7月8日函、新北市政府109年7月14日函暨207地號等土地109年7月23日會勘紀錄、被告109年7月31日函、債權讓與契約、原處分、原告申覆陳情書暨被告109年8月13日新北環廢字第1091512604號函、原告訴願書、訴願決定、劉清風民事事件第一審判決、劉清風土地登記謄本暨租賃契約、被告111年4月6日函在卷可稽｛本院卷一第105-111、117-119、159-167、231、241-2 51、255-259、317-329、345-395頁，卷二第7、57-77、223-271、273-278、293、303-305、329-335、341-356、407-420、421-429、441、449-453頁，卷三第149-163、207-254 、273-310、329-335頁，原處分卷（附於訴願卷內，下同）第33-35、86頁，訴願卷第9-13頁｝，並經本院調取原告前行政訴訟案、原告民事事件、劉清風行政訴訟案、劉清風民事事件等卷宗核閱屬實，應堪認定。本件兩造爭執者為：原告提起本件訴訟有無逾越訴願期間？被告作成之原處分有無違法？六、本院之判斷 (一)原告提起本件訴訟合法 1.按訴願法第14條第1項、第3項規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。…… （第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。……」行政程序法第72條第1項及第7 3條第1項規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。」「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」 2.查原處分於109年7月27日送達原告位於新北市五股區五權八路46號住所（原處分卷第46、75頁），由應送達處所接收郵件之人員收受，是原告提起訴願之法定期間應自109年7月28日起算，因原告住所與訴願機關所在地相同，無庸扣除在途期間，是其提起訴願期間之末日應至109年8月26日屆滿。原告於109年8月6日（被告收文日）提出申覆陳情書，明確載明係就原處分及被告109年7月31日函之文號提出意見，陳稱：被告於109年7月23日會勘開挖之廢棄物非原告取得系爭土地後所埋下，其無疏於管理或怠於注意之情事，應究責真正行為人等語（訴願卷第12頁），已有對原處分表示不服之意，自無以該文書之名義非訴願書，而排除於行政救濟之外。被告雖辯稱已於109年8月10日以電話說明陳情及訴願區別及救濟應提起訴願之旨，原告表示其提出申覆陳情書係陳情之意，其還是會訴願，嗣其提出訴願書，足認原告提出申覆陳情書僅是陳情性質，嗣提出訴願書方為訴願之意云云。然依被告提出兩造不爭之上開電話的譯文足知(本院卷一第306-307頁)，原告已多次表示陳情訴願及訴訟程序都要進行，會寫訴願書等語，並確實於109年8月28日向被告提出訴願書（訴願卷第9-10頁），同樣表明對原處分及被告109年7月31日函不服之意及敘明上開理由，堪認原告於109年8月6日提出申覆陳情書即係對原處分不服而提起救濟之意，應視為已提起訴願，嗣並依其所述提出正式之訴願書以為補充。訴願決定未注意及此，逕以原告於109年8月28日提出訴願書始為提起訴願，而認訴願逾期而不受理，應有誤會。 (二)原處分並無違法 1.本件應適用之法規及法理 ⑴廢棄物清理法第1條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第5條第1項規定：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及鄉(鎮、市)公所。」第71條規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。（第2項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。（第3項）第1項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。（第4項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關代為清除、處理第一項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」 ⑵所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除危害之責任。廢棄物清理法第71條第1項所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理廢棄物者，因為構成該等危險狀態之行為人，係有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，所應負者為行為責任；至於同條項就土地所有人、管理人或使用人「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理之責任，係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有人等善盡一定之維護義務，乃係以其等容許或因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務，此義務內容不具裁罰性。至於何謂廢棄物清理法第71條規定之重大過失，由於廢棄物清理法、行政罰法及行政程序法並無明文規定，自應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺一般人之注意者而言（最高行政法院104年度判字第157號、108年度判字第68號、109年度上字第718號判決意旨參照）。原告主張廢棄物清理法第71條規定之土地所有人，係負行為責任，需法律先課予清除處理廢棄物之義務，始有構成不依規定清除處理可言，原處分未載明不依規定之法律依據，違反明確性原則云云，核屬誤解，尚無可取。 ⑶惟依廢棄物清理法第71條第1項規定責令其清除、處理不依規定清除、處理之廢棄物之對象，除污染行為人外，尚及於容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人。適用時，固應以污染行為人為優先追索的對象，但污染行為人無法確定或不能追索時，即應由容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地之所有人、管理人或使用人負擔清除、處理之責任，並非必須找到污染行為人才能據以追索（最高行政法院105年度判字第371號、108年度判字第68號判決意旨參照）。 ⑷環保署為廢棄物清理法之中央主管機關，其就廢棄物清理法第71條第1項規定，以103年1月13日令敘明：「一、有關清理義務人經主管機關依廢棄物清理法第71條第1項規定命限期清除處理，其限期未清理之判定，依照下列原則辦理：（一）未於處分機關限定期間內提出『廢棄物棄置場址清理計畫』，且未提出可逕行認定具清理意願或清理能力之證明文件。（二）清理義務人所提之『廢棄物棄置場址清理計畫』經處分機關審查認定非屬具體可行，予以駁回。（三）清理義務人未依『廢棄物棄置場址清理計畫』期程及內容執行，或其改善及期程變更未獲處分機關重新認可者。（四）清理義務人執行場址調查、清理、復原過程發生二次污染，或再度發生廢棄物非法棄置事件，經處分機關認定清理義務人已不宜繼續執行後續清理相關工作。二、依上列原則判定，屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用；屆期未清償者，移送強制執行。」係廢棄物清理法之中央主管機關基於職權就如何適用該法第71條第1項所為之令釋，經核與該法相關規定之意旨相符，地方主管機關或執行機關於處理關於該法第71條之案件時，應予適用（最高行政法院108年度上字第1067號、110年度上字第279號判決意旨參照）。是被告依廢棄物清理法第71條第1項暨環保署103年1月13日令，以原處分命原告限期提出「廢棄物棄置場址清理計畫」，屬該條所定「限期清除處理」之範圍，原告自有履行之義務，尚不得以原處分有欠缺法律授權依據，或違反行政處分明確性原則，而不予遵守。 2.經查： ⑴被告經新北市政府新建工程處於109年7月8日通報獲悉上情後，詳查系爭土地過往之違規通報、報案紀錄、稽查處分，並調閱系爭土地鄰近道路監視器錄影畫面、廢棄物管制中心勾稽資料及車輛GPS軌跡資料，惟尚無證據顯示實際污染行為人資料，另要求土地所有人提出相關事證釐清，惟未提出，109年7月23日會勘後，民眾未提相關行為人資訊，以稽查處分管制系統、稽查在線系統查詢，均查無違規通報件次，復查無相關判決涉及棄置廢棄物相關案件，仍無法確定污染行為人乙節，有「林口工一市地重劃開發工程」掩埋廢棄物案件污染行為人查緝報告足憑（本院卷一第321-322頁）。則被告就系爭土地之污染行為人既不能確定且無可追索，經查證系爭土地之所有人有因容許或重大過失致廢棄物遭非法棄置於上之時，即得命土地所有人即原告負起清除、處理責任。雖原告認被告未先行追查行為人，逕以土地所有人為義務人，違反廢棄物清理法第71條第1項以污染行為人為優先清除責任對象之規範意旨。惟核上開查緝報告，業已載明查無區公所、警察局有通報或報案紀錄，亦無稽查處分及司法案件，尚無證據顯示實際污染行為人資料，且因年代過久，無相關照片、丈量、檢驗數據，地形地貌影響範圍及污染程度皆不可考，應認已盡可能追查污染行為人仍無法查明為適當等情，堪信被告已盡查證、追索系爭土地污染行為人之能事。故本件以土地所有人原告為廢棄物清理法第71條第1項之義務人，核無不合。 ⑵原告雖主張系爭土地相鄰之207-3地號土地，於97年間曾遭傾倒廢棄物，與系爭土地使用上無法分割，林明輝亦陳稱其承租207-3地號土地時有挖出垃圾，被告未盡調查行為人之能事，也未追究林明輝云云。然查，郭茂森及所僱司機許哲華係於97年1月16日在207-3地號土地傾倒板模等建築廢棄物於地上，當場為警查獲，郭茂森嗣向其舅舅即地主巫祥欽取得使用之同意，於刑事另案判決後已全數清除完畢，之後未再前往該處等情，有刑事報告書、查獲照片、郭茂森、許哲華與巫祥欽外甥女之夫蔡子良之調查筆錄、查獲照片、207-3地號土地所有權狀、刑事另案判決及郭茂森110年1月4日出具函文附卷足資（本院卷一第493頁，卷二第223-271、341-356頁）。且林明輝證稱於蓋廠房時在207-3地號土地挖出一些垃圾等語（本院卷一第486頁，卷三第172、174頁，劉清風民事事件卷一第368頁），均核與原告所有之系爭土地（207-2地號）無涉，實難認被告有未盡查證情事。又系爭土地所發現之廢棄物係在地下及邊坡，與刑事另案廢棄物係遭棄置於地上不同，且系爭土地所發現之廢棄物種類如帆布、塑膠袋、廢磚瓦、石塊、麻布袋、鐵板、電路板、廢木材、廢塑膠等（本院卷一第321、327-328頁，卷二第293頁，卷三第149-153、241-242頁），較刑事另案之廢棄物大多數為板模，不盡一致，實難認系爭土地之廢棄物係屬97年間郭茂森等人所棄置者。復承租人林明輝證稱：伊是做鋼構、鐵架、鋁門窗，從事鐵工業，買H鋼進來加工再組裝，207地號等土地是用來放鋼鐵材料，並沒有埋放堆置廢棄物等語（劉清風行政訴訟案卷二第249頁，劉清風民事事件卷一第368頁，本院卷二第509頁，卷三第170、174頁），且系爭工程承包商雙喜營造人員即證人陳德隆證稱：林明輝表示只承租土地，地底下垃圾他不清楚，地上斜坡上的垃圾也不是他棄置的，均不由他處理，只負責清除拆除廠房遺留的廢棄物等語（本院卷三第180、182頁），而系爭土地邊坡及開挖出上述廢棄物種類，非林明輝所生產製造者，復無其他證據證明其為棄置廢棄物之行為人，實難認其應負行為責任。至林明輝前為系爭土地承租人，與原告同屬系爭土地之狀態責任人，林明輝將所蓋之廠房及地上物清除並於108 年11月29日點交予系爭工程承包商雙喜公司後（本院卷三第155、213-256頁），已無管領使用系爭土地，實難認被告於新北市政府新建工程處以109年7月8日函請辦理（本院卷二第475頁），並於109年7月23日會勘現場後作成原處分時應先究責林明輝，而仍課其排除危害狀態之責任。⑶復稽之原告提出101、104、105年間之207地號等土地照片、被告提出之105年照片，及原告自承買受系爭土地樣貌即同所提出之該等照片等語（本院卷一第335-337頁，卷二第138、281-285頁，劉清風行政訴訟案卷一第503-507 頁），可知原告買受系爭土地時之大門二側邊坡並無遭人棄置廢棄物。惟新北市政府於108年9月24日會勘時，207 地號等土地之邊坡已遭棄置帆布、塑膠袋、廢磚瓦及石塊等廢棄物，為被告所陳明，並有照片及會勘紀錄在卷可參（本院卷三第147-148頁、第149-153頁之被證18、第225-227頁，劉清風行政訴訟案卷二第486頁彩色照片），復於同年10月14日及28日之會勘，也可見207地號等土地之邊坡存有大量廢棄物（本院代履行卷第1-6頁，卷三第239-244頁會勘紀錄及照片，劉清風行政訴訟案卷二第485-486 頁彩色照片）。參諸承租人林明輝證稱：伊承租207等地號土地高於外圍土地，與外圍土地間有斜坡，未用圍籬圍起來，伊僅在承租土地局部打水泥，系爭土地有種一些水果，車子可以從承租土地斜坡下去，也可以自周圍土地進來，被證18照片所示斜坡上的廢棄物上方就是廠房等語（本院卷三第171-176頁），及系爭工程承包商雙喜營造人員陳德隆證稱：林明輝之工廠所在土地比周圍高，邊坡上有廢棄物，伊108年上半年第1次到現場，就有看到如被證18照片那樣邊坡上有廢棄物之情形，207等地號土地周圍，除正門口外，其餘周圍斜坡斷面均可見廢棄物，廢棄物是在207地號等土地範圍內，被證18的第1、2張照片是在後面，第3張照片是面對正門口的左手側，後面及左手側比較嚴重，右手側比較沒那麼密集，但從表面可以看到廢棄物，從207地號土地周邊有廢棄物，可以判斷地底下應有廢棄物，代履行時有將斜坡斷面至整圈土地底下之廢棄物清除，地上及地下廢棄物類型一樣，全部廢棄物都是混雜在一起，無法區別，207等地號等土地沒有圍籬，只有大門進去有鋪水泥，其他是一般泥土等語（本院卷三第178-183頁）。綜此，足徵包含系爭土地在內之207地號等土地邊坡廢棄物之棄置時點，在原告取得土地所有權之後，且原告未在系爭土地周圍架設圍籬等防護措施，外面車輛甚可以從大門外之周圍駛入及駛出系爭土地，原告並無能有效防阻廢棄物之棄置。又207地號等土地之水泥鋪面僅是局部，其餘均是泥土地，系爭土地上甚種有果樹，並非難於填埋廢棄物。復207地號等土地邊坡之廢棄物與地下之廢棄物係屬相同類型，混雜在一起，應認地下之廢棄物與邊坡之廢棄物均屬同一時期之原告取得土地所有權後致遭棄置之廢棄物。再衡諸原告買受系爭土地後，近3年期間，被告代履行原告清除處理之廢棄物數量高達5,997.74公噸（本院卷二第441-442頁），顯見原告對其所有之土地疏於有效管理。況原告於106年所購買系爭土地同段之181-3及181-10地號土地，也遭非法棄置廢磚塊等廢棄物，經本院調取前行政訴訟案卷查閱無訛，益徵原告對其所有土地遭非法棄置廢棄物等情係有重大過失，當應擔負廢棄物清理法第71條第1項之土地所有人清除處理責任。原告主張207地號等土地覆蓋水泥，因設有大門管制出入，周圍有天然植物圍繞，故車輛無法任意進出云云，核與事實未符，其主張無可能遭棄置廢棄物云云，已無可採。 ⑷原告雖主張承租人林明輝管理207地號等土地，終日在場，無可能遭人挖掘掩埋廢棄物云云。惟查，林明輝僅是承租人，係承租207地號等土地用於經營鐵工業，如前所述，經法院質之207地號等土地邊坡之廢棄物是何人棄置的?其答稱不知道等語（本院卷二第514頁、劉清風行政訴訟案卷二第254頁）。且證人陳德隆前已證稱：林明輝表示只承租土地，地底下垃圾他不清楚，地上斜坡上的垃圾也不是他棄置的等語，可見林明輝並未關注經營事業以外事項，難認其有監控其他車輛進入棄置廢棄物之情形。林明輝雖於劉清風民事事件證述現場狀況於伊蓋廠房到市地重劃前未再變更過乙情，然207地號等土地之承租使用者為林明輝，就其使用期間有無他人埋設廢棄物於地下乙節，有自身利害關係，尚無從僅以其此部分證述，遽認其承租期間無可能遭人挖掘掩埋廢棄物。從而，原告此部分主張，自無從以為其有利之認定。 ⑸原告復主張其與前手所有權人達成債權讓與協議，可見系爭土地之廢棄物非於原告持有期間遭人棄置乙節。惟原告前手系爭土地所有權人鄒天皓於109年10月28日將其對陳靜玉、陳李寶鳳之損害賠償等債權讓與原告，而原告於109年12月9日對陳靜玉、陳李寶鳳提起民事事件，於110年2月8日受讓渠等對前手所有權人即訴外人張進在等人之損害賠償等請求權，復於110年2月23日受讓張進在等人對渠等前手之損害賠償等請求權後，撤回起訴等情（原告民事事件卷、本院卷二第273-278頁），僅可徵系爭土地遭棄置廢棄物之情形，如原告受有損害，或可行使不當得利、回復原狀等民事請求權時，得順利追索行使之對象至陳靜玉、陳李寶鳳前手之所有權人即訴外人張進在等人，而民事賠償責任行使，難認與本件基於土地資源之有限性及不可回復性，而使原告負行政上排除廢棄物之危害狀態責任有關，尚無以此為其有利之認定。 ⑹原告又主張依系爭土地空照圖觀之，於原告所有期間無地貌變動，難認有重大過失致廢棄物遭掩埋於地下乙節。然依行政院農業委員會林務局之農林航空測量照片(劉清風民事事件卷二第11-39頁)，至多僅能知悉其上有紅色屋頂之一大一小之廠房，中間空地部分應為207-2地號之系爭土地，周圍有樹木包圍，並無法窺得207地號等土地上究竟有無廢棄物之放置，尚難以空照圖作為有利原告之認定。 ⑺原告再主張其無以低於市場行情買受系爭土地，甚高於市場行情，顯見原告非於知悉土地有瑕疵狀況下買受乙節。惟系爭土地係屬內政部都市計畫委員會於105年4月12日起開始審議之變更林口特定區計畫案及擬定林口特定區計畫細部計畫案範圍，於64年劃定為工業區，欲辦理市地重劃整體開發，帶動地區繁榮發展與串聯產業軸線，並於107 年10月1日核定該細部計畫實施，新北市政府即於同年月8日公告市地重劃計畫書，進行林口工一市地重劃開發之系爭工程（劉清風民事事件卷一第285-299頁之新北市林口工一市地重劃案重劃計畫書、本院卷三第273-310頁），而原告於105年9月10日買受系爭土地時（訴願卷第25頁），周遭土地已在進行都市計畫審議及辦理市地重劃，本難期以低於市場行情買受。且承上，本件經認定原告於取得系爭土地所有權後，因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地，原告此部分主張，並不影響本件違章事實之認定。⑻準此，原告所有之系爭土地上確實有遭棄置廢棄物情事，經被告以污染行為人不能確定且無可追索，當得以土地所有權人為廢棄物清理法第71條第1項之義務人。被告作成原處分請原告於文到30日內完成系爭土地遭非法棄置廢棄物之清除處理作業，經核，被告委由承包商代履行廢棄物之清除處理作業，就A堆之系爭土地及207-3地號土地共同清理花費15天，就B堆之207地號、系爭土地及208地號土地共同清理花費8天，總共花費23天（劉清風行政訴訟案卷二第447、505-531頁，本院代履行卷），可知原處分限期原告清除處理系爭土地廢棄物之期限，合於比例原則。且被告依環保署103年1月13日令，命限期提出清除處理範圍之清理意願或清理能力證明文件、廢棄物棄置場址清理計畫，原告有履行之義務，所為之原處分洵屬適法。七、綜上所述，被告所為原處分核無違誤，訴願決定雖予不受理，惟結論並無二致。原告先位訴請撤銷原處分及訴願決定、備位訴請確認原處分違法，均無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　6 　　月　　8 　　日臺北高等行政法院第一庭審判長法官　蕭忠仁法官　黃翊哲法官　羅月君一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　112 　年　　6 　　月　　8 　　日書記官陳又慈

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)109年度訴字第1444號

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