最高行政法院(含改制前行政法院)109年度抗字第286號

最　高　行　政　法　院　裁　定

109年度抗字第286號

抗告人

田皓宇

抗告人

劉昱汶

抗告人

謝依倩

抗告人

陳靜怡

抗告人

劉盈妏

抗告人

施弼強

抗告人

洪世乾

共同訴訟代理人

吳弘鵬 律師

共同訴訟代理人

黃志興 律師

相對人

公務人員保障暨培訓委員會

代表人

郝培芝

上列抗告人因與相對人間訓練事件，對於中華民國109年5月28日臺北高等行政法院108年度訴字第1658號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、本件相對人代表人原為郭芳煜，於抗告後變更為郝培芝，已據新任代表人具狀聲明承受訴訟在卷，核無不合，應予准許。

二、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

三、抗告人等7人以抗告人田皓宇、劉昱汶、謝依倩、陳靜怡及劉盈妏等5人參加警察人員升官等考試（警正等級、行政警察人員科別）及格人員，而抗告人施弼強、洪世乾等2人則為參加警佐警察人員晉升警正官等訓練合格人員為由，於民國108年5月21日申請相對人應依司法院釋字第760號解釋意旨作成將其等7人均安排至中央警察大學（下稱警察大學）受訓4個月以上之處分。經相對人以108年5月23日公訓字第1080006573號書函（下稱系爭函）略謂：抗告人等申請事項係屬內政部警政署（下稱警政署）權責，爰轉請該署卓處辦理之意旨。抗告人等不服系爭函，提起訴願經決定不受理，遂向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，聲明撤銷訴願決定及系爭函；相對人應作成准予抗告人等至警察大學受訓4個月以上之處分。經原審法院以108年度訴字第1658號裁定（下稱原裁定）駁回其訴後，提起本件抗告。

四、原裁定意旨略以：

㈠依公務人員考試法第21條、公務人員考試錄取人員訓練辦法第6條等規定，相對人就警察人員考試及格之有關訓練事項，無論自行辦理或委託機關辦理，固為主管機關，惟警正升官等考試及格，已取得警正任官資格，無需訓練，且依警察法第4條、第15條、警察教育條例第2條、第6條等規定，並參內政部警政署組織法第1條、第2條第1項第1款、第15款規定，警政署掌理全國性警察業務，並辦理警察官制、官規、教育、服制、勤務、後勤制度、警察職權行使及其他警察法制之規劃、執行與其他警政事項等權限，則赴警察大學受訓自係該署之權責。又遍查公務人員晉升官等考試法、警察人員升官等考試規則、警佐警察人員晉升警正官等訓練辦法、警察人員人事條例、警察教育條例、警察人員進修及深造教育實施辦法等現行法令，並無賦予抗告人等得請求至警察大學受訓之請求權，亦為抗告人等所不否認。是相對人並無作成安排抗告人等至警察大學受訓之職權及作為義務，相對人以系爭函復所請事項屬警政署權責轉請卓處，僅屬機關間移文之觀念通知，對抗告人等之權利或法律上利益並不發生任何准駁效力，抗告人等亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請相對人應為行政處分或應為特定內容之行政處分。

㈡司法院釋字第760號解釋係就警察人員人事條例第11條第2項未明確規定考試訓練機構，致實務上得將警察三等特考筆試錄取之一般生，一律安排至臺灣警察專科學校受考試錄取人員訓練，以完足該考試程序，使100年之前上開考試及格未具警察教育體系學歷人員之一般生無從取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格，致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇，有違憲法第7條平等原則。其解釋理由已指明係針對同一考試錄取人員應受平等權保障，以取得相同官等及職務任用資格，自難推論同一官等即應受相等訓練及職務任用。又依107年4月23日修正公布公務人員特種考試警察人員考試規則第6條規定，可知警察人員三等特考屬於「對外」選才之公開競爭任用考試，其筆試錄取人員須經訓練，訓練期滿成績及格者，方取得任用資格，故訓練亦屬考試程序之一部；其目的在使該考試筆試錄取人員充實擔任警察人員應具備之基本觀念、服務態度，並增進工作所需知能、技術。至於警察人員升官等考試係警察機關內部升官等考試，其競爭對象相對侷限，應試者係現職警察人員，故考試錄取後無需訓練，即取得警正任官資格；該等升官等考試或訓練及格人員，原以較前開三等特考為低官階之任官資格考試晉用，再透過警察人員升官等考試，其考試錄取人數不逾全程到考人數33％，且依警察人員人事條例第14條暨警佐警察人員晉升警正官等訓練辦法規定，係採其年終考績及職務年資即取得訓練資格，經訓練及格之警佐警察人員即晉升警正官等，不受須經升官等考試之限制，進而取得與前開三等特考相同之警正四階警察官任官資格。準此，兩者係基於不同目的所設計之考試、訓練及任用制度，無論其適用對象、應考資格及內容、錄取標準與及格方式等，皆有迥異之規範，官等資格取得之方式、途徑截然不同，自無從比附援引，核無違反平等原則、服公職權利或司法院釋字第760號解釋意旨，抗告人等請求以之為先決問題裁定停止程序，並聲請司法院解釋憲法，核無必要。

㈢警察人員經升官等考試或受訓及格者，所取得者為任官資格，而依警察人員人事條例第4條規定，警察人事係採官、職分立制度，升官等考試或受訓及格之人員取得官等之提升而受俸給待遇提升，惟無當然取得任相當職務之權利，則同條例第14條第6項規定前項升任警正官等人員，應受第11條第2項限制，此限制乃基於警察執行職務須具備專業技能與學識，強調應受一定警察教育，以符訓用合一精神之立法形成自由，難認有不合理或不公平之情。從而，抗告人等向原審法院之起訴為不合法，且其情形無從補正，應予駁回。

五、抗告意旨略以：

㈠警察人員人事條例並未就該條例第11條第2項所定之訓練規範權責機關，而依公務人員保障暨培訓委員會組織法第2條規定，相對人既負責總括公務人員（含警察）之職務訓練升等事項，且隸屬考試院，而警政署則隸屬行政院，相對人與警政署為不相隸屬之機關，故相對人得將警察訓練之權限委託予警政署執行，惟不得因此脫免警察訓練之權責，故警察職務訓練之真正權責機關仍係相對人而非警政署。是相對人以系爭函轉請警政署卓處辦理，實際上拒絕抗告人等訓練之請求，已對抗告人等產生不利法律效果，自屬行政處分，抗告人等提起本件行政訴訟，自為適法。

㈡本件相關法規未載明將三等考試與四等考試錄取人員就職務訓練差別待遇之目的，亦未見相對人或警政署提出合理解釋，請依司法院釋字第571、572及590號解釋意旨，停止本件訴訟程序，聲請司法院大法官解釋。

㈢本件相關法規並未載明將三等特考與四等特考錄取人員就職務訓練差別待遇之目的，亦未見相對人與警政署提出正當化此差別待遇之理由，僅表示三等特考與四等特考難易有別，故此差別待遇合理，惟考試程度難易有別之理由難以通過平等原則之嚴格審查標準，故此差別待遇對抗告人等已顯屬不合理，違反平等原則，此觀司法院釋字第760號解釋理由書意旨自明。原裁定理由未深究前開司法院解釋所揭之平等意旨，即概稱現行制度未必不合理，實有違誤。

六、經核原裁定論斷抗告人並無請求至警察大學受訓4個月以上之公法上權利，其請求非屬於依法申請之案件，所提課予義務訴訟不具備程序合法要件，而適用行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回其訴，並無違誤。茲就抗告意旨再予補充論述如下：

㈠行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」足見「依法申請之案件」乃提起課予義務訴訟應具備之特別合法要件，如有不備即欠缺實體判決要件，行政法院應以裁定駁回之。

㈡復按人民必須依行政法規範秩序享有申請行政機關作成行政處分之請求權基礎，行政機關方負有依其申請作成准駁處分之義務，人民始得提起課予義務訴訟救濟。再者，基於權力分立原則，人民與行政機關間之公法上權利義務關係，應由實體行政法規範形成，如依現行相關行政作用法之規範意旨行政機關就人民之申請案件並無作成行政處分之權責者，行政法院不得逾越司法權分際，創設人民享有法律未賦予之公法上請求權，方符法治國原則。易言之，權利與義務具有相對性，必須相關行政法規範意旨創設特定行政機關就人民申請事項負有作成准駁處分之義務，人民始享有依法提出申請案件之公法上請求權，本於有權利斯有救濟原則，行政法院方可責命該行政機關履行其法定義務。準此以論，人民依現行法規範秩序欠缺公法上請求權基礎，而逕自向行政機關提出作成授益處分之申請案件者，即非屬依法申請之案件，行政機關就該申請事項，因無作成處分之權責與義務，其對人民之答覆函文即非本於權限機關對外規制法律效果之行政處分，人民不得以之作為提起課予義務訴訟救濟之程序標的，否則，其起訴為不合法且無從命補正，行政法院應裁定駁回之。

㈢觀諸司法院釋字第760號解釋文：「警察人員人事條例第11條第2項未明確規定考試訓練機構，致實務上內政部警政署得將公務人員特種考試警察人員考試三等考試筆試錄取之未具警察教育體系學歷之人員，一律安排至臺灣警察專科學校受考試錄取人員訓練，以完足該考試程序，使100年之前上開考試及格之未具警察教育體系學歷人員無從取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格，致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇，就此範圍內，與憲法第7條保障平等權之意旨不符。行政院應會同考試院，於本解釋公布之日起6個月內，基於本解釋意旨，採取適當措施，除去聲請人所遭受之不利差別待遇。」所示意旨，顯見上開司法院解釋乃鑒於警政署辦理公務人員特種考試警察人員考試三等考試錄取人員之第二階段訓練時，特別將未具警察教育體系學歷者安排至臺灣警察專科學校受訓，以完足其考試程序，而與具警察教育體系學歷之錄取人員為不合理區隔，致使參加同一種類、等級考試之錄取人員受到系統性差別待遇，損及其應考試、服公職之權利，而責成行政院應會同考試院採取適當措施至明。準此以論，上開解釋係由於辦理考試錄取人員訓練業務之權責機關違反憲法第7條保障平等權之規定，致其已履行之公法上義務存在瑕疵，而命其應負補正之義務。故國家考試之應考人或筆試錄取人員或已考試及格者，若無因主管機關履行公法上義務為歧視性對待，致損害其應考試或服公職之基本權，不得援引上開司法院解釋意旨，請求主管機關應機械式比照其他不同種類或等級之考試義務內容履行，否則，即與憲法第7條規定之平等權在於保障人民在法律上地位之實質平等旨趣相違背。

㈣本件抗告意旨雖謂：法規未載明將公務人員特種考試警察人員考試三等考試與四等考試之錄取人員就職務訓練差別待遇之目的及差別待遇之正當化理由，故未將四等考試筆試錄取人員安排至警察大學受訓之差別待遇對抗告人已顯屬不合理，違反平等原則云云。惟平等原則之實踐須嚴格區別事物本質之異同，等者等之，不等者不等之，不得齊頭式平等，始符平等原則之實質意義。對照警察人員人事條例第12條第1項第3款及第4款：「警察人員考試及格者，取得任官資格如左：……三、高等考試三級考試或特種考試警察人員考試三等考試及格者，取得警正四階任官資格。四、普通考試或特種考試警察人員考試四等考試及格者，取得警佐三階任官資格。……」之規定，可見特種考試警察人員考試三等考試及格者之任官資格為警正四階，已取得派任巡官職務資格，而四等考試及格者為警佐三階，僅得擔任警員工作，前者屬警察幹部，後者則為基層警員，二者所需訓練之內容明顯有別，而依現行警察教育制度，警察大學為培植警政幹部之教育單位，警察專科學校在於培養執行各種警察、消防勤務、業務能力之基層人員，故依三等與四等考試取得任官資格之不同，分別由不同等級之學校單位辦理訓練，符合訓用合一精神，且能區隔官、警界限，自具合理性及必要性，抗告人指稱其差別待遇無正當化理由，容欠允洽，不能採取。

㈤再依警察人員升官等考試規則第3條「本考試類科及其應試科目，依附表之規定。」及其附表即警察人員升官等考試類科及應試科目表規定略以：「貳、警監警察官升官等考試普通科目為：一、中華民國憲法與英文（各占百分之五十，中華民國憲法採申論式試題、英文採測驗式試題）。二、國文（作文、公文與測驗），其占分比重，分別為作文占百分之六十，公文、測驗各占百分之二十。參、警正警察官升官等考試普通科目為：一、法學知識與英文（包括中華民國憲法、法學緒論、英文），其占分比重，分別為中華民國憲法、法學緒論各占百分之三十，英文占百分之四十。二、國文（作文、公文與測驗），其占分比重，分別為作文占百分之六十，公文、測驗各占百分之二十。肆、警正警察官升官等考試之外事警察人員科別列考之『外國語文（英文、日文）』，由應考人任選一種。伍、警監警察官升官等考試各類科除筆試外，另舉行口試（集體口試）。」與第9條「本考試及格者，取得警察人員升官等任官資格。」等規定，可見警察人員升警正等級官等考試於筆試（或另加口試）完成後，其考試程序已完竣，相對人並無續行為考試及格者辦理訓練程序之法令依據，此類考試及格人員尤無向相對人申請至警察大學受訓4個月以上之公法上請求權基礎。

㈥又依警佐警察人員晉升警正官等訓練辦法第6條「警察人員具有下列資格之一，並經銓敘部銓敘審定合格實授現任警佐一階職務，最近3年年終考績2年列甲等、1年列乙等以上，敘警佐一階本俸最高級者，得參加本訓練：一、經普通考試、特種考試警察人員考試四等考試或相當委任第三職等以上銓定資格考試警察人員考試及格，並任合格實授警佐一階職務滿3年。二、警察學校或警察專科學校警員班畢業，並任合格實授警佐一階職務滿10年，或警察專科學校專科警員班或警官學校、警察大學專修科畢業，並任合格實授警佐一階職務滿8年，或警官學校、警察大學4年學制以上畢業，並任合格實授警佐一階職務滿6年。前項所定資格條件均採計至當年度4月30日止。」及第20條第1項：「受訓人員訓練期滿並經核定成績及格者，由保訓會報請考試院發給訓練合格證書，並函知各遴選機關、學校及銓敘部。」之規定，可見相對人對於參加警佐警察人員晉升警正官等訓練期滿，經核定成績及格者，依現行法令規定僅須辦理報請考試院發給訓練合格證書並函知各遴選機關、學校及銓敘部之後續程序，並無負有應再將訓練合格者安排至警察大學受訓4個月以上之公法上義務，已訓練合格者自不具請求權基礎。

㈦至於抗告意旨援引之公務人員訓練進修法第2條第2項「公務人員考試錄取人員訓練、升任官等訓練、高階公務人員中長期發展性訓練及行政中立訓練，由公務人員保障暨培訓委員會辦理或委託相關機關（構）、學校辦理之。」係就相對人辦理訓練之種類及權限行使方式為規範，同法施行細則第4條亦就此項規定所稱之各項訓練定義如下：「一、公務人員考試錄取人員訓練：指依公務人員考試法第21條規定辦理之訓練。二、升任官等訓練：指依公務人員任用有關法律辦理，以增進公務人員具備晉升官等所需工作知能之訓練。三、高階公務人員中長期發展性訓練：指為增進簡任第十職等或相當職務以上公務人員未來職務發展所需知能之訓練。四、行政中立訓練：指依本法第五條規定辦理之訓練。」並未見有應就警察人員升官等考試及格人員或警佐警察人員晉升警正官等訓練合格人員辦理後續之訓練事項，抗告人無從援為得向相對人申請再至警察大學受訓4個月以上之請求權基礎。又抗告人另引據之公務人員保障暨培訓委員會組織法第2條：「公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱本會）掌理下列事項：一、關於公務人員保障與培訓政策、法制之研擬、訂定及其執行事項。二、關於公務人員身分、工作條件、官職等級、俸給與其他公法上財產權等有關權益保障之研議及建議事項。三、關於公務人員保障事件之審議、查證、調處及決定事項。四、關於公務人員保障業務之宣導、輔導及協調聯繫事項。五、關於高階公務人員之中長期培訓事項。六、關於公務人員考試錄取、升任官等、行政中立及其他有關訓練事項。七、關於人事人員訓練、進修之研擬規劃及委託事項。八、關於公務人員終身學習推動事項。九、關於培訓機關（構）之資源共享、整合之協調事項。十、關於公務人員訓練評鑑方法與技術之研發、各項培訓需求評析及績效評估事項。十一、關於公務人員保障與培訓之國際交流合作事項。十二、其他有關公務人員之保障及培訓事項。」之規定，乃作為組織法上之權限規範，並非行政行為依據之行政作用法，亦不能作為抗告人得申請相對人應依其申請內容作成行政處分之法律依據。

㈧綜上所述，本件抗告人等7人各本於警察人員升警正等級官等考試及格人員，與警佐警察人員晉升警正官等訓練合格人員之地位，請求相對人應依據司法院釋字第760號解釋意旨，作成准予抗告人等7人至警察大學受訓4個月以上之處分，核諸上開說明，自非屬依法申請之案件，相對人於法自無依其申請作成准駁處分之義務，相對人考量該申請事項係屬在職警察人員進修性質，為警政署主管權責，乃以系爭函轉請辦理，僅具觀念通知性質，並非行政處分。從而，抗告人等就非依法申請案件之事項，提起本件課予義務訴訟，自不具備起訴合法要件，且其情形無從補正，原裁定依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以駁回，於法自無不合。抗告人仍執前詞，指摘原裁定違法，求予廢棄，自屬無據。

㈨另本件並無所適用法律有牴觸憲法之疑義，抗告人請本院裁定停止訴訟聲請司法院大法官解釋，核無必要，併此說明。

七、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條及第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異