臺北高等行政法院裁定

109年5月7日辯論終結

原告

田皓宇

原告

劉昱汶

原告

謝依倩

原告

陳靜怡

原告

劉盈妏

原告

施弼強

原告

洪世乾

共同訴訟代理人

吳弘鵬 律師

複代理人

張庭維 律師

被告

公務人員保障暨培訓委員會

代表人

郭芳煜（主任委員）

訴訟代理人

陳嬋薇

輔助參加人

內政部警政署

代表人

陳家欽（署長）

訴訟代理人

蔡曉雯

蔡翊乾

黃天俊

上列當事人間訓練事件，原告不服考試院中華民國108年8月5日108考臺訴決字第132號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、事實概要：原告田皓宇、劉昱汶、陳靜怡、謝依倩及劉盈妏係應警察人員升官等考試警正行政警察人員類科及格人員，施弼強及洪世乾係參加警佐警察人員晉升警正官等訓練合格人員，於民國108年5月21日向被告申請安排渠等至中央警察大學受訓4個月以上，被告以其申請事項係屬內政部警政署權責，爰以108年5月23日公訓字第1080006573號書函（下稱108年5月23日函）轉請輔助參加人卓處逕復。原告不服108年5月23日函，於108年6月3日經由被告向考試院提起訴願，遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。

二、原告主張略以：

(一)108年5月23日函係屬行政處分：被告依現行警察人員相關考試法規及訓練辦法之規定，係辦理全國警察人員訓練事宜之權責機關，應有對警察人員申請受訓予以准駁之權利，是其為本件適格之被告。被告本應實質審查原告是否符合相關警察人員訓練法規之申請要件，而為准駁之決定，然其竟無故將其權限內之事項，以108年5月23日函推卸予輔助參加人處理，已等同拒絕原告之請求，並產生使原告無法至中央警察大學（下稱警大）合法接受訓練之法律效果，係就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，屬行政處分，致原告權利或法律上利益受違法損害，自得經訴願程序後，依行政訴訟法第5條第2項之規定提起本件行政訴訟。

(二)原告受有系統性之不利益差別待遇：

1.警察人員為依法定程序考試訓練、任官授階，並依警察法等相關法令執行警察任務之人員，自屬憲法第18條規定所稱之公職。警察人員之人事制度雖採官、職分立制，官受保障，職得調任（警察人員人事條例第4條參照），然人民參加同一警察人員考試筆試錄取並經訓練期滿成績及格者，其所取得之任官資格及職務任用資格，仍應符合憲法第7條規定保障平等權之意旨（司法院釋字第760號解釋參照）。

2.警察人員人事條例施行細則第4條第2項第1款、警察教育條例第6條、警察人員進修及深造教育實施辦法第6條、警察人員升官等考試規則第9條綜合觀之，並未有警正警察官升官等考試及格人員、警佐警察人員晉升警正官等訓練合格人員，得申請至警大受訓之相關規定，故原告雖已通過與警察三等特考具有同等任用資格之警正警察官升官等考試、或經警佐警察人員晉升警正官等訓練合格，惟無從依法至警大受訓，致原告仍受警察人員人事條例第11條第2項之限制，僅能分發為職務配階一線三星之警正四階警員，而無從被任用為警正四階之巡官、警務員、督察員、警務正，造成原告應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇。

3.依考試院現行法令規定，通過警察三等特考及警正警察官升官等考試錄取人員、警佐警察人員晉升警正官等訓練合格人員，是「同等任用資格」，而既是「同等任用資格」，於此自有相同之比較基準，故應屬相同之事件而應相同之處理。而既然現行警察人員訓練法規並未有原告得申請至警大受訓的相關規定，此顯存有法律之漏洞，又依法行政原則並不禁止一般的法律漏洞補充或類推適用，尤其法律漏洞補充導致對人民有利的結果時，則更為法之所許。

4.又自104年度至108年度警大警佐班第二類、學士班二年制技術、碩士班三項考試歷年錄取率普遍均較警察三等特考之錄取率為低可知，受司法院釋字第760號解釋之影響，為使警察三等特考之及格人員均可被安排至警大受訓，警大警佐班之錄取人數不斷減少、錄取率亦不斷降低，使通過升官等考試或佐升正訓練之基層員警進修、升遷管道不斷遭到限縮。況警察三等特考之及格人員只要考試及格，即可以受司法院釋字第760號解釋之保障，可直接被安排至警大受訓，並於受訓後成就派任巡官等職務等階最高列警正三階以上之職務。

5.惟原告升官等考試及格人員、佐升正訓練合格人員卻要再經報考警大學士班二年制技術系或研究所或警佐班並考試及格，方可達成與警察三等特考之及格人員相同之成就，是原告能到警大受訓並成就派任巡官等職務之機率遠比警察三等特考之及格人員為低，且升官等考試及格、佐升正訓練合格與警察三等特考及格者既均同樣取得警正四階任官資格，但進修、升遷之管道卻存有前揭不公平之系統性差別對待，實有違憲法第7條規定及司法院釋字第760號解釋之意旨。

6.是以，為貫徹憲法第7條規定之平等原則，此時即須按照漏洞填補之方式，類推適用自法律上評價觀點而言具有類似性之警察人員人事條例施行細則第4條第2項第1款、警察教育條例第6條、警察人員進修及深造教育實施辦法第6條、警察人員升官等考試規則第9條、司法院釋字第760號解釋中關於公務人員特種考試警察人員考試三等及格人員得申請至警大受訓等相關規定，使原告亦得申請至警大受訓，方符憲法保障人民得以平等條件競試參與公共職務、受訓練完足考試程序以取得任官、職務任用資格、依法令晉敘升遷、以及由此衍生之身分保障、俸給與退休金等權利之意旨。

(三)依前開規定綜合觀之，排除警正警察官升官等考試及格人員、警佐警察人員晉升警正官等訓練合格人員，得申請至警大受訓之權利，顯然存有不合理之差別待遇，惟未見有何為追求重大公共利益之目的。又縱係因巡官等職務缺額有限，故只有部分考試及格人員得派任巡官，亦違背司法院釋字第760號解釋所闡釋「應從考試及格人員中擇優任用，以貫徹公平競試、用人唯才之原則」之意旨，是其所採取之手段及所欲達成之目的間亦不具有實質關聯性，顯有違憲法第7條、第18條所保障之平等權、應考試服公職權等基本權利之疑慮，本院應以之為先決問題裁定停止訴訟程序，聲請司法院大

(四)並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應作成准予原告至警大受訓4個月以上之處分。

三、被告抗辯略以：

(一)108年5月23日函並非行政處分，原告起訴並非合法：被告職掌係依公務人員考試法應考試錄取人員，以及依公務人員任用相關法律升任官等人員之訓練。至警察人員人事條例第11條第2項及警察教育條例第6條所定之進修教育及深造教育，係屬輔助參加人權管事項，對於本件原告之申請，被告並無准駁之職權。被告爰依行政程序法第17條第1項規定，以108年5月23日函轉送權責機關輔助參加人，輔助參加人業以108年6月12日警署教字第10800949001號、10800949002號函（下統稱108年6月12日函）回復原告。是被告108年5月23日函僅係機關間行文之事實行為，並未對原告之權利義務產生規制效果，尚非行政處分。

(二)警正警察官升官等考試、警佐警察人員晉升警正官等訓練，旨在激勵現職警察人員工作士氣，對具備一定年資之現職公務員，得經由前揭考試、訓練取得升任高一官等之任官資格。警正警察官升官等考試成績得採計年終考績成績，錄取人數以各類科全程到考人數33%擇優錄取，其考試參與競爭之對象實已受到相當之侷限，而警佐警察人員晉升警正官等訓練則係依據年終考績、年資為調訓條件。至三等警察特考，係以選拔初任之公務人員為目標，並依用人機關需求員額擇優錄取，屬公開競爭性之任用考試。準此，上述考試及格或訓練合格者雖均可取得警正官等資格，惟係基於不同目的所設計之考試、訓練制度，無論其適用對象、應考資格、錄取標準及格方式等，皆有迥然相異之規範，亦同時分定其所屬之考試規則以為遵循，性質截然不同，自無可認定升官等考試或佐升正訓練同等於三等警察特考。又錄取率高低，受警大簡章規定、開缺多寡、報考資格、考科難易度等實質因素影響，與是否能至入學受訓間並無實質關聯性。

(三)原告未遭受系統性之不利益差別待遇：

1.警察人員之人事制度，係採官、職分立制，官等受保障，職務得由行政機關予以分派。又關於警察官任官與陞職資格之取得、教育訓練及評定陞遷、甄審等事宜，警察人員人事條例及其授權訂定之警察人員陞遷辦法皆明定其資格、要件及程序。警察人員經警正升官等考試及格者或經警佐晉升警正訓練合格者，取得高一官等（警正四階）任官資格，惟警察機關晉升職務則仍應先符合警察人員人事條例第11條警察官任官資格之要件，再依警察人員陞遷辦法辦理評定陞遷。是警正升官等考試及格人員及警佐晉升警正官等訓練合格人員，僅取得警正四階之任官資格，非謂其必然派任警正四階之警正警員職務。再者，上開人員並無任何訓練或再訓練規定，自無未經警大入學考試即直接至該校受訓之理。

2.依警察人員升官等考試規則第9條、警佐警察人員晉升警正官等訓練辦法第20條第1項、警察人員人事條例第14條等規定，警察人員經警正警察官升官等考試及格，警佐警察人員晉升警正官等訓練合格者，均無需另外接受訓練，即能取得警正官等任官資格，亦未因考試地點或訓練地點不同，而有遭受系統不利益差別待遇之情事。

(四)按司法院釋字第760號解釋已指明係針對同一考試（三等或乙等）錄取人員應受平等權保障，以取得相同官等及職務任用資格，而非指同一官等即應受相等訓練及職務任用，警正警察官升官等考試、警佐警察人員晉升警正官等訓練及格者與三等警察特考及格者間，其訓練、提高等階目的、任用與升官等資格及警察官等與職務派任均有不同。是以，警察人員經警正警察官升官等考試及格、警佐警察人員晉升警正官等訓練合格者，未因考試地點或訓練地點不同，而有遭受系統性不利差別待遇之情事，並未違反憲法第7條保障平等權之意旨，無聲請司法院大法官解釋之必要。

(五)並聲明：原告之訴駁回。

四、輔助參加人陳述略以：

(一)按公務人員升官等考試法、警察人員升官等考試規則、警佐警察人員晉升警正官等訓練辦法及警察人員人事條例、警察教育條例、警察人員進修及深造教育實施辦法等法令並未賦予原告得要求赴警大受訓之請求權，且輔助參加人亦無作成安排原告赴警大受訓之權限與作為義務。

(二)警察三等特考屬於任用考試，依公務人員特種考試警察人員考試規則第6條及公務人員特種考試一般警察人員考試規則第9條等規定，警察三等特考錄取人員要完成考試程序取得及格證書，須經警大訓練。惟按警察人員升官等考試規則第5條第1項、第8條及第9條、警佐警察人員晉升警正官等訓練辦法第6條、第20條等規定，警正升官等考試及格與佐升正訓練合格人員，皆僅取得警正四階之任官資格，無須受訓。司法院釋字第760號解釋意在指摘100年之前警察三（乙）等特考錄取人員之不利差別待遇，違反憲法保障之平等權，係以同一考試為平等基礎，無涉同一官等，且該號解釋理由書已指明係針對同一考試（三等或乙等）錄取人員應受平等權保障，以取得相同官等及職務任用資格，並無同一官等即應受同等訓練及職務任用之意涵，而警察三等特考與警正升官等考試之法規依據不同及考試目的均不相同，且錄取難易程度差距懸殊、完成考試程序不同，兩者實為不同考試。準此，警察人員升官等考試規則規定，應考人以現職警察人員且具相當年資條件為限，係內部升官等考試且無須經訓練即取得警正任官資格，故警正升官等考試與警察三等特考非同一考試，警正升官等考試及格或佐升正訓練合格者係同為取得警正官等任用資格人員，非與警察三等特考錄取有同等任用資格，自無比附援引警察三等特考錄取人員逕予安排至警大參加專業、在職訓練之理。

(三)警察官任官與陞職資格之取得、教育訓練及評定陞遷、甄審等事宜，警察人員人事條例及其授權訂定之警察人員陞遷辦法皆明定其資格、要件及程序。警察人員人事條例第4條規定，警察官職分立，官受保障，職得調任，是所謂「任官資格」與「派任職務」係屬不同之二事。復參照警察人員人事條例第11條、第12條及第14條等規定，原告雖皆取得警正四階之任官資格，惟得否派任巡官等職務等階最高列警正三階以上之職務，則仍應先符合前揭規定警察官任官資格之要件，再依警察人員陞遷辦法辦理評定陞遷。故被告因依法非職掌原告所申請之訓練，且無相關法令規定須辦理再訓練，爰以108年5月23日函將原告等7人之申請函請輔助參加人酌處逕復。而原告申請於警察機關晉升職務，應依警察教育條例相關法令辦理警察人員相關進修班期訓練，輔助參加人遂以108年6月12日函請原告依警大各班期之招生規定，報考相關訓練班期予以辦理，於法均無違誤。

(四)考試院於86年7月22日以八六考台組貳一字第04480號令訂定發布「警察官職務等階表」，揆其修法意旨係考量警員等階確有偏低情形，為激勵警察人員士氣，並改善警察機關職務結構，故予以提高警員職務等階，且因警員職務等階提高，其俸給亦因此隨之增加，故警員職務雖無異動，但實質上已有提升待遇效果。又警員職務等階提高後，考試院復於87年10月27日以八七考台組壹一字第05416號令修正發布「警察人員升官等考試規則」（原名稱：警察人員升等考試規則），並提供大量錄取（受訓）名額，自88年迄107年間，警察人員通過警正升官等考試及格者及通過佐升正訓練合格者總計高達4萬2千餘人，惟均僅取得警正任官資格，其中並無任何及格者未經警大招生考試而直接至該校受訓。

(五)全國各警察機關巡官同職級職務缺額有限，且巡官職務進用管道除三等警察特考外，尚包含警大研究所、二年制技術學系、警佐班，歷來均採計畫性招生，以兼顧並確保各種進用管道之公平性。現行基層員警依警察教育條例規定得報考警大學士班二年制技術系或研究所取得畢業，或報考進修教育之警佐班第1至3類班期經訓練合格，以成就基層員警陞任巡官以上職務之條件。又其中進修教育警佐班第2類資格條件以具警察三（乙）等特考或警正升官等考試及格者始可報考，亦同等增加警正升官等考試及格者至警大受訓機會。是警正升官等考試及格或佐升正訓練合格者均給予同等對待，實無其所稱遭受系統性之不利差別待遇，亦不存在無法律規定得至警大受訓之法律漏洞。並聲明：駁回原告之訴。

五、本院之判斷

(一)按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：

一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者，從其規定。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第1、10款明文規定。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第4條第1項、第5條定有明文。又依訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。茍行政機關之行為未對外發生法律效果者，或僅為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟（最高行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號裁判參照）。是人民提起課予義務訴訟，需有依法申請之案件而中央或地方機關對其所為申請予以駁回，或於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得為之。所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言，故課予義務訴訟需人民有請求行政機關作成行政處分之法令上依據，始為相當；倘人民請求行政機關作成行政處分，並非屬於「依法申請之案件」，此時受理之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該事件所為單純之事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而對該人民之權利或法律上利益發生任何准駁之效力，自非屬行政處分。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法（最高行政法院102年度裁字第839號、103年度裁字第575號裁定意旨參照）。

(二)次按：

1.依警察人員人事條例第4條規定：「警察官、職分立，官受保障，職得調任，非依法不得免官或免職。」立法理由謂：「警察法第11條規定警察官職採分立制，其立意乃以警察工作，具有強制作用，內部體制應藉高度品位觀念貫徹層級節制及命令服從關係，以嚴肅團體紀律，發揮整體功能。所謂『官』，警察法及本條例定為警監、警正、警佐，乃『官位』之義。所謂『職』，乃警察官在警察機關中所掌理之職務，以處（副）長、局（副）長、科（課）長（員）、分局（副）長（員）、巡官、巡佐、警員等之稱。『官職分立』，即任官與任職分開，『官』由國家依個人之資格條件或功績表現而任命，『職』則得由政府機關依據法令規定及業務需要而派充之。」第5條規定：「警察官等分為警監、警正、警佐。警監官等分為特、1、2、3、4階，以特階為最高階；警正及警佐官等各分1、2、3、4階，均以第1階為最高階。」第11條規定：「（第1項）警察官之任官資格如左：一、警察人員考試及格者。二、曾任警察官，經依法升官等任用者。三、本條例施行前曾任警察官，依法銓敘合格者。（第2項）警察官之任用，除具備前項各款資格之一外，職務等階最高列警正三階以上，應經警察大學或警官學校畢業或訓練合格；職務等階最高列警正四階以下，應經警察大學、警官學校、警察專科學校或警察學校畢業或訓練合格。」其立法之初理由：「警察人員執行職務，行使職權，須具專業技能與學識。故警察法及警察教育條例規定，警察人員之任用以曾受警察教育為限，并在遴用前由國家設置專門學校以培育之。憲法規定公務員非經考試及格不得任用。故本條例規定警察官之任用資格如上。現行警察教育制度，中央設警官學校，省（市）設警察學校。警官學校與警察學校因其培植對象有別，所受教育內容不一，教育期間不同（中央警官學校辦理高級警察教育，培植中級以上警察幹部，教育時間2年至4年，省（市）警察學校辦理初級警察教育，培植基層人員，教育時間1年至3年）。故而差別規定其任官資格，以符訓、用合一精神，嚴格區分官、警界限。」嗣86年5月21日修正為現行條文理由：「一、為使警察大學、警官學校、警專或警察學校畢業，經高等考試三級考試或特種考試警察人員考試三等考試及格者，得任警正四階職務，以符本條例修正條文第12條第3款及公務人員任用法第13條第1項第1款之規定，爰將本條第2項修正之。二、配合中央警察大學組織條例暨現行警察教育條例之規定，於第2項增列『警察大學』及『警察專科學校』。」第12條第1項第3款規定：「警察人員考試及格者，取得任官資格如左：……三、高等考試三級考試或特種考試警察人員考試三等考試及格者，取得警正四階任官資格。」第14條第1項、第5項、第6項規定：「警察人員之晉升官等，須經升官等考試及格。」「警察人員具有下列資格之一，並經銓敘部銓敘審定合格實授現任警佐一階職務，最近3年年終考績2年列甲等、1年列乙等以上，敘警佐一階本俸最高級，且經晉升警正官等訓練合格者，取得升任警正四階任官資格，不受第1項規定之限制：一、經普通考試、特種考試警察人員考試四等考試或相當委任第三職等以上銓定資格考試警察人員考試及格，並任合格實授警佐一階職務滿3年。二、警察學校或警察專科學校警員班畢業，並任合格實授警佐一階職務滿10年，或警察專科學校專科警員班或警官學校、警察大學專修科畢業，並任合格實授警佐一階職務滿8年，或警官學校、警察大學4年學制以上畢業，並任合格實授警佐一階職務滿6年。」「前項升任警正官等人員，應受第11條第2項規定之限制，並以擔任職務等階最高為警正三階以下之職務為限。但具有碩士以上學位且最近5年警正三階職務年終考績4年列甲等、1年列乙等以上者，得擔任職務等階最高為警正二階以下之職務。」

2.警察人員人事條例施行細則第4條第2項規定：「本條例第11條第2項所稱訓練合格，指接受下列期間不少於4個月之教育或訓練，且成績及格者：一、警察教育條例所定之進修教育及深造教育。二、前項警察人員考試錄取人員之訓練。」另依警察法第4條規定：「內政部掌理全國警察行政，並指導監督各直轄市警政、警衛及縣(市)警衛之實施。」第15條規定：「中央設警察大學、警察專科學校，辦理警察教育。」並依第3條及第15條制定之警察教育條例第2條規定：「警察教育，分養成教育、進修教育、深造教育；分別由警察學校、警察專科學校、警察大學辦理。」第6條規定：「警察大學得設警佐班、專業班等，辦理現職人員進修教育；得設警正班、警監班、研究班等，辦理現職人員深造教育；其實施辦法，由內政部定之。」上開規定授權內政部訂定之警察人員進修及深造教育實施辦法第6條規定：「警察人員接受進修或深造教育，除專業班依實際需要遴選外，巡佐班、警佐班、警正班、警監班、研究班等班期應具備之資格條件，如