最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第1014號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第1014號

上訴人

李訓騰

上訴人

李文琦

上訴人

李訓傑

上訴人

李廖吉

共同訴訟代理人

陳繼民 律師

被上訴人

桃園市龜山區公所

代表人

呂緣

訴訟代理人

吳允翔 律師

參加人

永逢時

參加人

傅森林

參加人

傅陳素妙

參加人

傅焜忠

參加人

傅麗雪

參加人

傅麗珍

參加人

傅子燕

參加人

傅子芬

參加人

傅子珉

參加人

傅雯娟

參加人

傅仕熙

參加人

傅仕維

參加人

傅雯君

參加人

傅仕嚴

參加人

傅雯清

參加人

簡暄宜

參加人

簡嘉峰

參加人

傅建福

參加人

傅麗淑

參加人

傅春宜

共同訴訟代理人

吳純怡 律師

上列當事人間耕地三七五減租條例事件，上訴人對於中華民國109年7月22日臺北高等行政法院108年度訴字第1706號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、事實概要：桃園市○○區○○○段○○○○段221及224-2、同區○○○○段552及633地號(變更前為○○段○○○○段224、246地號)4筆土地（下稱系爭土地）之應有部分24分之23、24分之23、24分之23及120分之113爲桃園市龜山區龜楓字第17號耕地租約標的（下稱系爭租約）。民國102年1月7日，系爭租約原承租人李金德死亡，經申請租約變更登記承租人為上訴人李訓騰、李文琦、李訓傑及李和（即上訴人李廖吉之被繼承人）。104年2月14日系爭租約出租人即獨立參加人永逢時、傅森林、傅陳素妙、傅焜忠、傅麗雪、傅麗珍、傅子燕、傅子芬、傅子珉、傅雯娟、傅仕熙、傅仕維、傅雯君、傅仕嚴、傅雯清、簡暄宜、簡嘉峰、傅建福、傅麗淑、傅春宜（下合稱參加人），以其等能自任耕作，為擴大家庭農場經營規模，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，向被上訴人申請私有耕地租約期滿收回自耕。105年6月8日李和死亡。同年月13日被上訴人以桃市農龜字第1050017696號函（下稱原處分）副本通知系爭租約承租人即上訴人李訓騰、李文琦、李訓傑及李和（已死亡）以及出租人即參加人，經被上訴人審核結果，准由出租人依減租條例規定補償承租人後收回自耕。另現耕繼承人李廖吉繼承李和承租權一案，則經被上訴人於105年10月7日桃市農龜字第1050030347號函（下稱105年10月7日函）准予辦理租約變更登記。106年10月16日被上訴人桃市農龜字第1060032541號函（下稱106年10月16日函）通知系爭租約承租人及出租人會同現勘，並於該函「說明二、」通知審核結果，准由出租人依減租條例規定補償承租人後收回自耕。嗣上訴人4人以李和於原處分作成時已死亡，該處分具有重大明顯瑕疵等由，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：確認原處分無效。經原審依職權命參加人獨立參加訴訟，並判決駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

㈠上訴人請求確認行政處分無效而非違法，難認欠缺「訴訟補充性原則」合法要件之違法。

㈡承租人即受處分相對人李和於原處分作成時已經死亡，因此被上訴人無從對李和為合法送達而發生外部效力；但此部分與原處分是否違法或無效並無關聯，更與本件原處分業經合法送達於其他受處分人（即上訴人李訓騰、李文琦、李訓傑，出租人即參加人）而生效完全無關。況上訴人李訓騰、李文琦、李訓傑迄未曾就原處分違法提起撤銷訴訟。上訴人主張原處分以已死亡之李和為相對人故原處分應屬無效云云，本不足採。又上訴人以被繼承人李和死亡後，被上訴人並未踐行承受原申請（續定租約）程序，系爭土地無分管契約且未經全體共有人同意，自無從收回系爭土地「全部」或一部自任耕作，原處分准予參加人收回耕地，顯不符減租條例第19條第2項規定云云，屬原處分是否違法範疇，尚非本件原處分是否無效所應判斷。又原處分係准許系爭租約出租人收回自耕，同時不同意承租人續訂租約，就此一觀點言，原處分對出租人及承租人確實不可分。然原處分不可分與原處分未對某一特定受處分人合法送達未發生外部效力，及是否無效等，並無直接關聯。

㈢上訴人李廖吉自承收到106年10月16日函才知悉原處分，迄亦未提出原處分違法之撤銷訴訟。因此，形式上上訴人李廖吉並非原處分之當事人（因李和死亡，原處分無法合法送達尚未發生外部效力），惟上訴人李廖吉爲李和之繼承人，對原處分而言，為法律上之利害關係人，原處分有關准由出租人即參加人收回自耕，對其亦發生效力。本院83年度判字第1577號及原審106年度訴字第1298號判決，認為書面之行政處分作成時，受處分人即相對人已死亡而欠缺行政程序之當事人能力，則該行政處分已無法發生效力，與前揭無法對本件受處分人「李和」為合法送達而發生「外部效力」見解相符。上訴人所舉之其他判決，基本事實與本件事實並不相同，亦無足採。

㈣上訴人李廖吉及其他承租人自106年10月16日後，與出租人即參加人業據原處分所示（准出租人即參加人依法補償承租人後收回自耕）進行系爭土地收回自耕之補償金額調查、調解及訴訟進行程序。從而被上訴人及參加人陳稱，上訴人於本件訴訟始主張原處分有重大瑕疵無效，故顯無權利保護之必要等語，亦非全然無據。原處分適用減租條例第19條等規定所生爭議，屬被上訴人適用專業法律之認識、判斷是否合法，縱有瑕疵，亦非「猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵。至於上訴人李廖吉自承於106年10月16日後知悉原處分內容，雖或與前開認定事實未能完全一致，然不影響本件判決結果。

㈤被上訴人於言詞辯論終結後提出之105年11月23日桃市龜農字第1050036386號函，因未經辯論程序，雖不能為本件判決依據；然上開函主旨為：檢還李廖吉提出之續訂租約申請書，限期請其補正應附證件，說明欄並載明，函上訴人李廖吉前揭104年1月4日申請書。可參照對應前揭事實欄記載，本件系爭土地承租人於104年1月13日提出「私有耕地租約期滿續訂租約申請書」，上訴人李廖吉亦為申請人之一；及李廖吉是否早知悉原處分等，亦應附予敘明等語，判決駁回上訴人在原審之訴。

四、上訴意旨略謂：

㈠依本院83年度判字第1577號判決意旨，行政處分作成時客體不存在者，該處分即具有明顯重大瑕疵而無效。本件李和於行政程序中已無當事人能力，被上訴人理應依職權審查當事人能力之有無，於繼承人承受系爭租約前當然停止行政程序，於李和之繼承人承受後再行處理參加人之申請，惟逕以原處分准予參加人收回系爭土地，其程序顯有重大明顯瑕疵當屬無效。又本院100年度判字第1096號判決意旨，係認行政處分未合法送達並非行政處分違法而作為撤銷之理由，應就行政處分之內容及作成程序是否違法判定。本件原處分固未送達已死亡之李和，然上訴人於原審係主張「原處分本身有重大明顯瑕疵」，非主張原處分未合法送達而無效；亦即原處分作成時，李和已死亡，原處分作成時客體已不存在，原判決卻稱原處分僅是「無從對已死亡之李和為合法送達而發生外部效力」，顯有違行政程序法第21條規定。此外，依原判決所認，相對人死亡之行政處分，僅是無法對受處分人合法送達而發生外部效力，果爾，行政程序法第21條即成具文，蓋行政機關僅需將處分送達相對人之繼受人，或以他法令繼受人知悉，根本無須依職權調查審認相對人當事人能力之有無。尤其本件上訴人學識程度不高且以務農為生，被上訴人明知佃農得對准予收回農地處分提起救濟，卻故意未載於原處分，原判決又認原處分無明顯重大瑕疵而僅有違法得為撤銷但已逾法定期間，顯然將所有不利益都歸由上訴人之無知。

㈡本院83年度判字第1577號判決未認該行政處分無效，係因行政訴訟法90年1月1日施行前僅有撤銷訴訟而無確認訴訟，是原判決認本院上開判決亦肯認原處分僅是不生外部效力，顯有速斷。再者，原審106年度訴字第1298號判決及105年度訴字第993號判決，咸認於行政處分作成時相對人死亡者，該行政處分即具有重大明顯瑕疵而無效；原判決一方面肯認原審上開判決所認定之處分作成時，相對人死亡者，該行政處分即具有明顯重大瑕疵而無效，一方面卻又認行政處分作成時，相對人死亡處分並非無效，判決理由顯有矛盾。

五、本院判斷：

㈠行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……。」行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」其中第1款至第6款爲例示規定，第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」則用以補充前6款未及涵蓋無效情形之概括規定。所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。行政處分是否具有重大明顯瑕疵，非依當事人之主觀見解，或依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，充其量僅屬違法得撤銷之原因。

㈡減租條例第6條規定：「(第1項)本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。(第2項)前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」第19條規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。……。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」依同條例第6條第2項授權訂定之臺灣省耕地租約登記辦法第11條規定：「耕地租約經依法終止、……出租人收回自耕……，由鄉(鎮、市、區)公所將租約登記簿租約登記事項予以註銷，報請縣(市)政府備查。」桃園市耕地租約登記辦法12條第1項規定：「區公所受理耕地租約登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果通知雙方當事人，並報請桃園市政府(以下簡稱本府)備查。」準此，耕地租約屆滿時，依減租條例第19條及第20條之規定，如承租人有續租意願，租賃關係雖不因租期屆滿當然消滅，惟如出租人申請收回自耕，依法並無不得收回之情形時，承租人即無續訂餘地。故承租人得否續訂租約，並非僅因其提出續租之請求，而是取決於出租人是否申請收回及行政機關之准駁決定。行政機關收回自耕之處理程序不因承租人死亡而中斷。准許收回之行政處分已送達出租人，即發生准予出租人收回自耕之法律效果，不因承租人於行政機關處理程序終結前死亡而其繼承人未及出面承受該程序而受影響。承租人或其繼承人對准予出租人收回自耕之行政處分如有爭執，得於可對該處分提起行政救濟之法定期間內，依法提出救濟。行政機關准予收回處分記載之承租人即便有誤，充其量僅是行政處分記載內容之瑕疵，並非行政程序法第111條所稱無效行政處分。

㈢經查，參加人等20人於系爭租約屆滿時，於104年2月14日依減租條例第19條第2項規定擴大家庭農場經營規模爲由，向被上訴人申請收回系爭土地自耕；而「李訓騰等4人」則在104年1月13日（被上訴人收件日）提出「私有耕地租約期滿續訂租約申請書」，該申請書「附表」記載申請人為「李訓騰、李文琦、李訓傑、李和、李廖吉」並檢附上訴人李廖吉之「承租人自任耕作切結書」申請續租。案經被上訴人通知承租人補正資料、請雙方陳述意見、對承租人訪談等程序並予審核後，於105年6月13日就參加人收回自耕之申請認定符合減租條例第19條第2項規定，准其依同條例第17條第2項第1、2款規定補償承租人後收回自耕之原處分，該處分已送達參加人(出租人)及上訴人李訓騰、李文琦、李訓傑等3人(承租人)，李訓騰等3人未於法定期間內對之提起行政救濟。另被上訴人未及知悉李訓騰等3人以外之承租人即李和已於105年6月8日死亡，致仍以李和爲承租人及送達對象。但繼承李和承租權之上訴人李廖吉業於105年8月1日向被上訴人提出系爭租約變更登記，案經被上訴人105年10月7日函准予辦理租約變更登記，並報桃園市政府105年10月18日府地權字第1050250655號函復同意備查後，被上訴人再檢陳修正契約書陳報桃園市政府，經該府106年10月11日府地權字第1060239467號函復被上訴人，略以系爭租約期滿，承租人申請續訂租約及出租人以擴大農場經營規模申請收回一案，既經被上訴人審核出租人符合減租條例第19條第2項規定，以擴大農場收回自耕，同意備查等語。被上訴人再以106年10月16日函通知參加人及上訴人等4人，略以本案經審核出租人合於減租條例第19條第2項規定，准由出租人依同條例第17條第2項第1、2款規定補償承租人後收回自耕，並告知辦理補償之現地會勘時間，該函已送達上訴人等4人及參加人，上訴人李廖吉至遲於此時即收受被上訴人核准參加人收回自耕之處分，然亦未於法定期間內對被上訴人核准收回系爭土地自耕之處分提起行政救濟等情，爲原判決確定之事實，核與原審卷證資料相符，並爲兩造所不爭，自得爲本院判決之基礎。本件承租人雖有續約意願，但參加人已提出收回自耕之申請，被上訴人即有依減租條例第19條第2項對參加人作出處分之義務。被上訴人之後並將准收回之行政處分送達參加人，自已對參加人發生准予收回自耕之法律效果。雖原處分將已死亡之李和列於副本收受人之一，惟此乃原處分記載內容是否有瑕疵應予更正之問題，不影響原處分之效力，並無一般人一望即知其瑕疵而達到重大、明顯之程度，縱令有違法，在其未經原承租人或繼承人即上訴人依行政救濟程序除去其效力前，依然有效，並非無效之行政處分。上訴人李訓騰等3人已收受原處分，而被上訴人就其核准參加人收回系爭土地自耕一事，亦以106年10月16日函通知承受李和承租權並辦畢變更登記之上訴人李廖吉，其等均未於可得救濟之法定期間內對之提起行政救濟，茲再以原處分併列已死亡之李和爲由，主張被上訴人針對已無權利能力之李和爲客體作成之原處分爲無效之行政處分云云，顯係對減租條例第19條收回自耕處理程序之誤解，並不可採。至本院83年度判字第1577號判決乃係有關對已死亡之人爲裁罰相對人，與本件個案事實不同，另原審105年度訴字第993號判決爲國軍老舊眷村改建條例事件、106年度訴字第1298號判決為有關土地登記事務事件，均與減租條例第19條之程序不同，亦無拘束本院之效力，上訴意旨執以主張原處分無效之見解，亦無可取。又本件原處分既非無效行政處分，故原判決就上開判決之論理過程縱有未周之處，亦不影響其判決之結果。上訴意旨以原判決一方面肯認原審上開判決所認定之處分作成時，相對人死亡者，該行政處分即具有明顯重大瑕疵而無效，一方面卻又認行政處分作成時，相對人死亡處分並非無效，判決理由矛盾一節，既不影響判決之結果，仍應予以維持。

㈣綜上，原處分並非無效行政處分，上訴人訴請確認無效，即屬無據，原判決駁回上訴人在原審之訴，理由雖有不同，惟結論並無二致。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異