最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第466號｜法律人

最高行政法院判決 109年度上字第466號上訴人勞動部代表人許銘春訴訟代理人張勝畯被上訴人台灣電力股份有限公司代表人楊偉甫訴訟代理人陳君漢律師陳玫瑰律師卓素芬律師上列當事人間職業安全衛生法事件，上訴人對於中華民國109年2月13日臺北高等行政法院108年度訴字第89號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄。被上訴人在第一審之訴駁回。第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理由一、爭訟概要：㈠緣訴外人兆麟企業股份有限公司（下稱兆麟公司）承攬被上訴人之「民國105至107年間所屬修護處發電機組修護技術性勞務工作（斷路器檢修作業）」，僱用勞工邱仲育（下稱邱君）於105年11月25日14時5分許，在被上訴人位於桃園市觀音區電廠路1號之大潭發電廠（下稱工作場所）進行斷路器檢修之清潔作業（擦拭MV-GT422匯流排盤及絕緣礙子）時，發生感電之職業災害（受臉部、四肢體表面積15％之2至3度灼傷）。經上訴人職業安全衛生署於105年 11月28日派員至工作場所實施職業災害檢查，並於107年7月5日複查結果，發現被上訴人係與兆麟公司分別雇用勞工共同作業，有違反職業安全衛生法第27條第1項第2款、第3款規定，未確實巡視工作場所，亦未採積極具體連繫、調整作為，要求承攬人依職業安全衛生設施規則第254 條第1項第4款規定，有電部分以紅帶或網加圍並懸掛「有電危險區」之標誌，及依同規則第258條第1項第1款使勞工戴用絕緣用防護具，並於有接觸或接近該電路部分設置絕緣用防護裝備等情事。㈡上訴人就被上訴人上開違規行為，先於106年5月5日以勞職授字第1060201892號職業安全衛生法罰鍰處分書（下稱106年5月5日裁罰處分），依職業安全衛生法第45條第2款、第49條第2款規定，裁處被上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並公布其名稱及負責人姓名，被上訴人未提起行政救濟而確定。其後上訴人再以107年7月18日勞職授字第1070203602號函（下稱107年7月18日函）更正106年5月5日裁罰處分關於違法事實涉及之法令條文部分，除保留原記載之職業安全衛生法第27條第1項第2款及第3款、職業安全衛生設施規則第254條第1項第4款及第258條第1款規定外，復增列職業安全衛生法第27條第1項第4款、職業安全衛生設施規則第254條第1項第3款、第265條規定，並將其發現及查證經過部分，增列「復經本部職業安全衛生署107 年7月5日派員檢查」等語。㈢嗣上訴人就被上訴人對於工作場所斷路器檢修作業區域之停電作業範圍未以藍帶或網加圍，並懸掛「停電作業區」標誌；有電部分亦未以紅帶或網加圍，並懸掛「有電危險區」標誌（下稱系爭防護措施及警示標誌），違反職業安全衛生設施規則第254條第1項第4款及職業安全衛生法第6條第1項第3款規定之行為部分，再作成107年7月19日勞職授字第1070203646號職業安全衛生法處分書（下稱原處分），依職業安全衛生法第43條第2款及第49條第2款規定，裁處被上訴人罰鍰6萬元，並公布其名稱及負責人姓名。㈣被上訴人不服原處分，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）以108年度訴字第89號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴。二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。三、原判決撤銷訴願決定及原處分，其主要論據如下：㈠106年5月5日裁罰處分係基於被上訴人為「共同作業之事業單位」地位，方認於工作場所進行高壓電路、電路工作物檢修等作業過程，就職業安全衛生設施規則第254條第1項第4款規定應設置系爭防護措施及警示標誌，及同規則第258條第1項第1款所定應使作業勞工戴用絕緣用防護具、設置絕緣用防護裝備者，被上訴人負有透過職業安全衛生法第27條第1 項第2至4款要求承攬人即兆麟公司確實履行之行政法上作為義務；原處分則係以被上訴人在與106年5月5日裁罰處分同一之工作場所，同時雇用勞工工作之雇主地位，認其亦有依職業安全衛生法第6條第1項第3款、職業安全衛生設施規則第254條第1項第4款規定設置系爭防護措施及警示標誌之行政法上作為義務，依職業安全衛生法第43條第2款、第49條規定據以裁處。彼等雖引用被上訴人所負行政作為義務之法律依據有別，但各該法律規範抽象目的均在防免職業災害，保障工作者之安全及健康，而分別適用後所論法定作為義務之進一步具體化內容，則均為職業安全衛生設施規則第254 條第1項第4款規定之系爭防護措施及警示標誌設置義務（職業安全衛生法第27條第1項第2至4款乃基於被上訴人為共同作業之事業單位地位而「間接」要求承攬人設置；同法第6 條第1項第3款乃被上訴人本身基於雇主地位而「直接」設置），就此以觀，分別適用職業安全衛生法第27條第1項第2至4款、第6條第1項第3款所課以被上訴人之終局結果，僅有在現場應設置系爭防護措施及警示標誌乙事。㈡依職業安全衛生法施行細則第37條關於同法第27條所稱「共同作業」之定義可知，106年5月5日裁罰處分之所以認定被上訴人為「共同作業」之事業單位，以本件情形即在於其除交由兆麟公司承攬部分工作外，並有在同一期間、同一工作場所「兼具」雇主地位而雇用自身勞工工作；換言之，106 年5月5日裁罰處分援用職業安全衛生法第27條第1項規定之同時，本包含事業單位即被上訴人亦有適用同法第6條第1項第3款規定之餘地，揆諸前述彼等法定作為義務之進一步具體化內容僅有在工作現場依職業安全衛生設施規則第254條第1項第4款設置系爭防護措施及警示標誌，且該作為義務主體同歸被上訴人，則被上訴人倘未予履行，所侵害之法益自僅有1個（即採取特定職業安全措施可保障勞工之安全、健康）；甚且，勢必在間接、直接之2個法定作為義務均未獲履行時，方足以形成未採取職業安全措施之1個終局不作為結果。此時不得僅以作為方式所依據之作為義務法規範數目，當成不作為個數若干之判斷基準，而應考量法規範所要求之作為的實質內容數目，並應衡酌個案所侵害保護法益之個數，以為評價不作為行為之單複數及其範圍之標準。又職業安全衛生法第27條第1項既允許事業單位就同一時間、同一工作場所之共同作業情形，間接要求承攬人履行實施職業安全相關措施之作為義務，事理上即無仍同時課以事業單位必須自身直接履行之必要，除非事業單位有僅屬其自身單獨作業之特定事項，方有仍適用職業安全衛生法第6條第1項規定之必要。況以本案而言，職業安全衛生法第27條第1項第2至4款、第6條第1項第3款之作為義務同歸被上訴人，則無論在事實上或法規範適用上，均可能存有僅擇其一、另一即毋庸重複作為之關係。㈢本件106年5月5日裁罰處分、原處分所指工作場所應經履行之職業安全衛生設施規則第254條第1項第4款規定設置系爭防護措施及警示標誌之作為義務，乃指同一廠房內共4個匯流排開關箱周圍停電作業範圍應以藍帶或網加圍、並懸掛「停電作業區」標誌，有電部分應以紅帶或網加圍、並懸掛「有電危險區」標誌之措施；細觀上訴人所提事故與人員現場示意圖，確亦可見前揭4個匯流排開關箱乃間隔放置，每箱均同時有各自停電、有電之範圍，且現場被上訴人或兆麟公司之員工均有走動必要，無法清楚劃分何處為被上訴人員工單獨作業區域，尚難認被上訴人有須自身單獨設置系爭防護措施及警示標誌之問題。是揆諸前揭說明，此時被上訴人無論以共同作業之事業單位地位或依職業安全衛生法第6條第1項之雇主地位，「間接」要求承攬人兆麟公司或自己「直接」設置系爭防護措施及警示標誌，核屬其間接或直接履行1個終局作為義務之方式選擇問題，且就被上訴人主觀認知及客觀情狀，若其一經履行，另一即無再履行必要，均可認本件個案屬被上訴人對適用職業安全衛生法第27條第1項或第6條第1項第3款規定以履行同一作為義務，處於僅須擇一辦理，即足達行政目的之情；況形式上被上訴人雖違反前開2個作為義務法規範，但其不作為所侵害之保護法益具體內容僅有1個應設置系爭防護措施及警示標誌以符合職安設施規範第254條第1項第4款所保障勞工安全者，被上訴人僅擇一作為即足以防止單一之不作為效果發生，應認其僅有1個不作為，且所侵害法益只有1個，至2個違反之法規範間屬法條競合關係，並因最高罰鍰有輕重之別，屬於重法優先於輕法為適用之情形；但無論如何，本件被上訴人既先遭106年5月5日裁罰處分裁罰在案，其行政目的即足以達成，上訴人再依職業安全衛生法第6條第1項第3款、第43條第2款、第49條第2款作成原處分，就與106年5月5日裁罰處分同一之不作為予以裁罰，顯然違反一行為不二罰原則，並逾越必要性而有違比例原則。四、上訴意旨略以：㈠被上訴人乃國內重要之電力供應事業單位，因其具有高違規、高風險及高職災發生率之特色，歷年均為上訴人優先實施職災檢查之對象；且為有效降低或避免職災事故發生，對被上訴人從一重處罰已不足以達成使其負起承攬監督責任，又本案關涉被上訴人與承攬人兆麟公司於工作場所相互先後、幫同、主從或附屬之危害關聯情形，所造成之勞工職災，則上訴人出於公益之維護才以原處分相繩等情，均經上訴人於原審具狀陳明，參據行政訴訟法第133條規定，應屬原審應依職權調查證據範疇。惟原判決撤銷訴願決定及原處分，未載明就原處分關於「公布事業單位名稱及負責人姓名」部分併予撤銷之理由，顯有不備理由之違法。㈡職業安全衛生法第27條第1項第2至4款與第6條第1項第3款規定於防止職災、保障勞工安全衛生及健康之目的雖無軒輊，但彼等賦予事業單位於防範職災之作為義務既屬有別，則如原判決論以侵害單一法益或單一警示設置義務而僅成立一作為義務，形同容認得以私法契約關係移轉規避公法義務規定，免除法律所賦予應負擔公法上義務者之法定責任，已嚴重悖離法律適用之基本法理。況依行政程序法第110條第1項規定及相關學說實務見解，106年5月5日裁罰處分既經上訴人完成合法送達，即已切斷其與原處分屬一行為之可能，則原判決逕將已非屬原處分同一行為之106年5月5日裁罰處分納入審查，應已逾越原處分違法與否之判斷基準時原則，亦屬違背法令。五、經核原判決論斷原處分違反一行為不二罰原則，並逾越必要性而有違比例原則，有適用法規不當之違背法令情形，應予廢棄。茲論述理由如次：㈠按職業安全衛生法第2條第3款、第4款規定：「本法用詞，定義如下：……三、雇主：指事業主或事業之經營負責人。四、事業單位：指本法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。 … …」第6條第1項第3款及第3項規定：「（第1項第3款）雇主對下列事項應有符合規定之必要安全衛生設備及措施：……三、防止電、熱或其他之能引起之危害。……（第3項）前2項必要之安全衛生設備與措施之標準及規則，由中央主管機關定之。」第27條第1項第2至4款規定：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取下列必要措施：……二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。」第43條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰：…… 二、違反第6條第1 項、第12條第1項、第3項、第14條第2項、第16條第1項、第19條第1項、第24條、第31條第1項、第2項或第37條第1項、第2項之規定；違反第6條第2項致發生職業病。」第45條第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：…… 二、違反第17條、第18條第3項、第26條至第 28條、第29條第3項、第33條或第39條第4項之規定。」第49條第2款規定：「有下列情形之一者，得公布其事業單位、雇主、代行檢查機構、驗證機構、監測機構、醫療機構、訓練單位或顧問服務機構之名稱、負責人姓名：……二、有第40 條至第45條、第47條或第48條之情形。」；依職業安全衛生法第6條第3項授權訂定之職業安全衛生設施規則第254條第1項第3款、第4款規定：「雇主對於電路開路後從事該電路、該電路支持物、或接近該電路工作物之敷設、建造、檢查、修理、油漆等作業時，應於確認電路開路後，就該電路採取下列設施：……三、開路後之電路藉放電消除殘留電荷後，應以檢電器具檢查，確認其已停電，且為防止該停電電路與其他電路之混觸、或因其他電路之感應、或其他電源之逆送電引起感電之危害，應使用短路接地器具確實短路，並加接地。四、前款停電作業範圍如為發電或變電設備或開關場之一部分時，應將該停電作業範圍以藍帶或網加圍，並懸掛『停電作業區』標誌；有電部分則以紅帶或網加圍，並懸掛『有電危險區』標誌，以資警示。」第258條第1項第1款規定：「雇主使勞工從事高壓電路之檢查、修理等活線作業時，應有下列設施之一：一、使作業勞工戴用絕緣用防護具，並於有接觸或接近該電路部分設置絕緣用防護裝備。……」行政罰法第 25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」㈡查被上訴人將105至107年間所屬修護處發電機組修護技術性勞務工作（斷路器檢修作業）委託訴外人兆麟公司承攬。被上訴人與承攬人兆麟公司分別僱用勞工在工作場所共同作業，匯流排開關箱係設置在同一廠房，被上訴人及兆麟公司雇用之勞工則分別在該處走動工作，被上訴人係屬雇主（事業主）兼事業單位地位，因兆麟公司所僱之勞工邱君於105年11月25日14時5分許在被上訴人之工作場所進行斷路器檢修之清潔作業（擦拭MV-GT422匯流排盤及絕緣礙子）時，發生感電之職業災害（受臉部、四肢體表面積15％之2至3度灼傷），前經上訴人作成106年5月5日裁罰處分，認定被上訴人有職業安全衛生法第27條第1項第2款及第3款規定之情事，依同法第45條第2款及第49條第2款規定，裁處被上訴人6萬元罰鍰，並公布其名稱及負責人姓名。其後再以107年7月18日函更正106年5月5日裁罰處分關於違規事實涉及之法令條文部分，除保留原載條文外，復增列職業安全衛生法第27條第1項第4款、職業安全衛生設施規則第254條第1項第3款、第265條規定，而就發現及查證經過部分，增列「復經本部職業安全衛生署107年7月5日派員檢查」等語。而於107年7月19 日再作成原處分認定被上訴人就上開斷路器檢修作業之工作場所，未依職業安全衛生設施規則第254條第1項第4款規定為系爭防護措施及警示標誌，違反職業安全衛生法第6條第1項第3款規定，適用同法第43條第2款及第49條第2款規定，裁處被上訴人罰鍰6萬元，並公布其名稱及負責人姓名等事實，業經原審引據上訴人於原審提出之事故與人員現場示意圖（見原審卷第109頁）及被上訴人於原審之陳述（見原審卷第307頁）、上訴人所屬職業安全衛生署（北部職業安全衛生中心）105年11月28日、105年11月29日、106年4月17日談話紀錄（見原審卷第111至124頁）、兆麟公司所僱勞工邱仲育發生感電災害致重傷職業災害檢查報告書修正版（見原審卷第141至159頁）、106年5月5日裁罰處分（見原審卷第43至45頁）、上訴人107年7月18日函（見原審卷第161頁）、原處分（見原審卷第33至34頁）等件予以認定，經核相一致，復為兩造所不爭執，自得為本院判決之基礎。㈢原判決雖以：⒈106年5月5日裁罰處分係認定被上訴人依職業安全衛生法第27條第1項第2至4款所定「工作之連繫與調整」、「工作場所之巡視」、「安全衛生教育之指導及協助」之義務，負有要求承攬人即兆麟公司確實設置之行政法上作為義務。而原處分則以被上訴人在該工作場所具有雇主地位，亦有依職業安全衛生法第6條第1項第3款及職業安全衛生設施規則第254條第1項第4款規定，為系爭防護措施及警示標誌之行政法上作為義務，因其違反而不作為，依職業安全衛生法第43條第2款規定予以裁罰。但職業安全衛生法第27 條第1項第2至4款與第6條第1項第3款係針對不同地位行為主體為區別，在本件個案中即無區別必要，且本件個案為同一實質作為內容未獲履行之情況，所侵害法益僅有1個，係2個法定作為義務均未獲履行時，方足以形成1個終局之不作為結果，不得僅以作為義務之法規範數目當成不作為個數之判斷基準，而應考量法規範所要求之作為的實質內容數目，應衡酌個案所侵害保護法益之個數，以為評價不作為行為之單複數及其範圍之標準。⒉職業安全衛生法第27條第1項第2至4 款既允許共同作業之事業單位可僅採取間接之「工作之連繫與調整」、「工作場所之巡視」、「安全衛生教育之指導及協助」方式，責令承攬人、再承攬人實施職業安全相關措施，可見就同一時間、同一工作場所有共同作業情形，允許事業單位以間接要求承攬人履行作為義務之方式履行作為義務，於事理上即無仍同時課以事業單位必須自身直接履行之必要。就同一行為主體而言，職業安全衛生法第27條第1項第2至4款與第6條第1項第3款之規定，無論在事實上或法規範適用上，均可能存有僅擇其一，毋庸重複作為之關係。被上訴人無論以共同作業之事業單位地位，依職業安全衛生法第27條第1項第2至4款規定，間接要求承攬人兆麟公司為系爭防護措施及警示標誌，或依同法第6條第1項第3款之雇主地位，自己直接設置，核屬被上訴人間接或直接履行1個終局作為義務（即系爭警示設置義務）之方式選擇問題，且就被上訴人主觀認知及客觀情狀，若其履行其一，另一即無再履行之必要，均可認本件個案核屬被上訴人對適用職業安全衛生法第27條第1項或第6條第1項第3款規定以履行同一作為義務，僅須擇一辦理，即足以達成行政目的之情形，雖本件不作為之結果係因被上訴人間接或直接作為義務均未履行始足以形成，形式上有違反職業安全衛生法第27條第1項第2至4款、第6條第1項第3款規定之2個作為義務法規範，但其不作為所侵害之保護法益具體內容則僅有1個，故彼此間屬於法條競合關係，屬於從重法適用之情形。上訴人既然先以106年5月5日裁罰處分依職業安全衛生法第27條第1項第2至4款、第45條第2款、第49條第2款規定，對被上訴人裁罰在案，其行政目的即足以達成。上訴人卻仍以原處分就106年5月5日裁罰處分之同一行為，再次援用職業安全衛生法第6條第1項第3款、第43條第2款、第49條第2款規定對被上訴人裁罰，顯然構成重複評價，違反一行為不二罰原則，並逾越必要性而有違比例原則等理由，資為原處分構成違法，應予撤銷之論據。㈣惟按行為人違反數個行政法上規定之應作為義務，各該作為義務，彼此間並非具有特別、補充或吸收之包含關係，各有其防範發生之效果，依行政罰法第25條規定，即成立數個違規行為，應分別處罰之，並不因行為人違反數個規定之時間相重疊，而論以單一違規行為。揆諸職業安全衛生法第6條第1項第3款規定雇主應有符合規定之防止電、熱或其他能引起危害之設施，其應作為之相關義務內容則由職業安全衛生法第6條第3項授權訂定之職業安全衛生設施規則予以規範，其中關於防止電引起危害之設施，雇主依據職業安全衛生設施規則第254條第1項第4款規定，應履行對於電路開路後從事該電路、該電路支持物、或接近該電路工作物之敷設、建造、檢查、修理、油漆等作業時，應於確認電路開路後，其停電作業範圍如為發電或變電設備或開關場之一部分時，應將該停電作業範圍以藍帶或網加圍，並懸掛「停電作業區」標誌；有電部分則以紅帶或網加圍，並懸掛「有電危險區」標誌，以資警示之作為義務。經核上開規定之作為義務，在課予雇主於勞工從事相關電路作業時，應積極履行設置各種防護措施之義務，以避免危害發生。而職業安全衛生法第27條第1項第2至4款規定事業單位應採取工作之連繫與調整、工作場所之巡視及相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助之義務，則在避免因事業單位未對承攬人或再承攬人善盡連繫與調整、巡視工作場所、指導及協助安全衛生教育，導致重大職業災害發生。足見職業安全衛生法第27條第1項第2至4款與同法第6條第1項第3款所規定之各該作為義務內容互殊，彼此作用之具體效果不同，並非行為人只要履行前者規定之作為義務，即足以達到後者規定作為義務之履行效果，反之亦然。換言之，職業安全衛生法第6條第1項第3款明定雇主應實施符合規定之防止危害之必要設施義務，與同法第27條第1項第2至4款規定原事業單位應盡工作之連繫與調整、工作場所之巡視及對相關承攬事業間為安全衛生教育之指導及協助之義務，乃立法者為強化勞動場所危害之預防，以保護工作者之安全及健康，而為雙重義務之制度設計，以降低職業災害發生。準此，身兼雇主地位之事業單位雖已依職業安全衛生法第27條第1項第2至4款規定履行其義務，但如勞動場所關於防止電引起危害之設施猶未符合職業安全衛生設施規則第254條第1項第4款規定之標準者，仍不能認為其應依職業安全衛生法第6條第1項第3款規定之作為義務，已履行完畢。㈤是以，本件被上訴人身兼雇主（事業主）與事業單位雙重地位，雖於同一時間內未履行職業安全衛生法第6條第1項第3 款課予雇主（事業主）之作為義務與同法第27條第1項第2至4款課予事業單位之作為義務，但因各該義務內容彼此間並無特別、補充或吸收之互相包含關係，仍不能評價為單一作為義務之違反，核諸上開說明，自應分別處罰之，否則，即有評價不足之情形。又上訴人106年5月5日裁罰處分及107年7月18日函關於該個案違法事實涉及之法令條文部分，雖載列職業安全衛生設施規則第254條第1項第3款、第4款、第258條第1款及第265條等規定，然核其意旨乃指被上訴人就該個案應依職業安全衛生法第27條第1項第4款規定履行之指導及協助義務，有關安全衛生教育涉及之規定事項，並無就被上訴人違反職業安全衛生法第6條第1項第3款規定之作為義務為裁罰。故本件上訴人對於再作成原處分予以裁罰，並無就業據106年5月5日裁罰處分所及之違規行為事實為重複處分之情事，亦無違反一行為不二罰原則可言。㈥從而，上訴人認定被上訴人對於工作場所斷路器檢修作業區域，未依職業安全衛生設施規則第254條第1項第4款規定，區別「停電作業區」與「有電危險區」為系爭防護措施及警示標誌，違反職業安全衛生法第6條第1項第3款規定之作為義務，而作成原處分適用同法第43條第2款及第49條第2款規定，對被上訴人裁處罰鍰6萬元，並公布其名稱及負責人姓名，自屬適法有據。原判決論斷原處分有違反一行為不二罰原則，並逾越必要性而有違比例原則之情形，適用法規自有不當。㈦綜上所述，原處分認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原判決既有上開適用法規不當之情形，已影響判決結果之正確，上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由，且依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　111　年　　 1　月　　20　日最高行政法院第一庭審判長法官侯　東　昇法官　王　碧　芳法官　簡　慧　娟法官　鍾　啟　煌法官　蔡　紹　良以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　111 　年　　1　　月　　 21 日書記官莊子誼

最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第466號

關鍵資訊