最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第89號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度判字第89號

上訴人

陳墀弁

訴訟代理人

舒正本律師

被上訴人

新北市政府

代表人

侯友宜

訴訟代理人

李承志律師

　黃文承律師

上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國107年8月29日臺北高等行政法院106年度訴字第953號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人原為朱立倫，於訴訟中變更為侯友宜，業據新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、上訴人為坐落新北市○○區○○段0000○號土地（下稱系爭土地）共有人，而坐落系爭土地上之同段67建號，門牌號碼為新北市○○區○○路000巷00號「烘爐窯」建物（下稱系爭建物），經被上訴人邀集其古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會（下稱審議委員會）之委員，及系爭土地所有權人（包括上訴人）等，於民國102年1月14日至現場，辦理鶯歌區「合興窯、蛇窯、烘爐窯」文化資產保存價值會勘，結論係將系爭建物列冊追蹤，並以102年1月30日新北府文資字第1021149550號函通知上訴人。被上訴人於105年2月17日再次邀集審議委員會委員、系爭土地所有權人（包括上訴人）與所知部分系爭建物所有權人，至現場辦理鶯歌區「合興窯」、「烘爐窯」指定古蹟或登錄歷史建築案審議委員會專案小組會勘後，於同年8月4日召開審議委員會專案小組會議，決議建議指定系爭建物為古蹟。被上訴人嗣於105年10月18日召開105年度第6次審議委員會會議，決議將系爭建物登錄為歷史建築，俟核定後公告，名稱為「鶯歌烘爐窯」。被上訴人即依該次會議決議，以105年11月16日新北府文資字第1052159895號公告（下稱原處分）登錄為新北市「鶯歌區『鶯歌烘爐窯』」之歷史建築。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回後，提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分，亦遭原審106年度訴字第953號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張、被上訴人在原審答辯及聲明，均引用原判決所載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人所設審議委員會，乃以文化資產保存法（下稱文資法）第3條第1款第1、2、4、7目規定之文化資產類別所設，委員共15人，依委員之學經歷背景，具文化、歷史、建築、景觀相關專業知識背景者，有10人，達委員總人數3分之2，在105年10月18日會議中，有11位委員出席，已過半數，且出席委員有8位為前述具有此類別文化資產相關專業背景之專家學者，會中經出席委員3分之2以上同意，作成系爭建物應登錄為歷史建築之決議，其委員之組成、決議當次會議出席委員與其中專家學者委員人數等，經核均合於行為時文化資產審議委員會組織準則（下稱審議委員會組織準則）第3條、第7條第1、2項等規定，並無不法。至於上訴人主張學者專家委員應具備「烘爐窯」或「窯爐」相關產業專業背景，審議委員會之組織違法云云，毋寧乃出於對審議委員會組織準則第3條之誤解，對該準則所稱專業背景而為法所無之要求，並不可採。㈡文資法關於歷史建築之調查與登錄決定，在組織程序上設有審議委員會及行政程序，以確保此專業決定之正確性，在實體方面亦定有審查認定基準，屬人民可預測判斷且可供司法審查之判斷基準，符合法明確性與法律保留之要求，而對人民土地或建物利用、處分權能之限制，經核也都在文化資產保存目的之必要範圍內，並未違反法律保留原則、比例原則或平等原則，與憲法保障人民基本權利之法治國原則相符。上訴人主張基於文資法第9條第1項規定，不得未經所有權人同意登錄為歷史建築，否則侵害財產權等語，毋寧誤解文資法該條項規定與憲法保障人民財產權之意涵，自不可採。又依行政程序法第102條規定，可知文資法主管機關作成限制人民財產權之歷史建築登錄處分前，只要在依行政程序法第39條規定調查事實及證據階段，曾通知處分相對人到場陳述意見，或在作成處分前，以書面通知訂定合理期限使其得以陳述意見，以供主管機關聆聽審酌者，即已符合對其正當行政程序保障之要求，對上訴人已符正當法律程序，且實體認定亦合於文資法之規定。㈢依證人賴陳喜美及證人許清順於原審證詞可知，系爭建物烘爐窯之名稱，與烘爐之製作地點有關。上訴人主張系爭建物烘爐窯之名稱與製作毫無關連部分，已與事實背離，不可採信。又證人許清順證稱：系爭建物「烘爐埔」從其讀小學時，即光復前日治時期起就在做烘爐，而且至少70幾年前就有廠房建物存在，雖然其沒進去過所以不太清楚裡面有無窯廠，但印象中有煙囪，且高度高過系爭建物現狀照片中的煙囪，而且當時整排都是廠房，大家經過系爭建物那邊，就說是「烘爐埔」，沒有用其他名稱稱呼過等語。由證人許清順證詞可知，至遲在二戰結束臺灣光復之34年以前，系爭建物所在地就有廠房存在，並非只有棚架，且該廠房在當地以製作烘爐而聞名，建物構造中更有高度高於後來改以瓦斯窯燒碗盤產品的煙囪存在，則該煙囪顯非一般家庭排煙使用，當屬窯廠供燒製產品排煙之營業目的使用，參以該窯廠乃獨特以製作供應烘爐而得名，且當時是以燒煤炭為燃料之四角窯體，應可推知系爭建物在日治二次大戰期間，應該就有以燃燒煤炭方式之四角窯體之存在，且該窯體以燒製烘爐聞名於鶯歌地區。許清順上開證述，與被上訴人文化局委託中國科技大學於103年6月提出之「鶯歌古窯保存再利用方案規劃」研究報告相吻合。另被上訴人於105年2月17日邀集委員至現場勘查時，到場有6位委員到場，其中有2位審議委員引述屋主賴姓耆老（賴老校長）之口述，經查屋主賴老校長，當係賴波之么子賴有標，且賴有標口述燒製烘爐產品情節，也與證人許清順及中國科技大學受託研究成果相符，自有其憑信之基礎。再者，被上訴人提出刊載於鶯歌陶瓷博物館之烘爐照片，所附說明也稱乃日治時期由賴家烘爐窯所製造，其外觀質地、造型等，乃與燒製而成之紅磚相仿，與上訴人提出照片顯示以泥土單純固實曬乾方法而未經燒製的烘爐，兩者明顯有別，顯見鶯歌地區確在日治時期有生產窯燒而成之烘爐無誤。準此，證人賴陳喜美雖稱聽聞公公賴波轉述系爭建物在未開始燒製碗盤以前並未使用窯體燒製烘爐之情形，或因賴波轉述有所疏誤，或賴陳喜美記憶錯誤，或其身為系爭建物共同繼承人，對遭登錄歷史建物限制財產權能也有利害關係，有關該建物早期四角窯燒煤製陶時期，究竟是否燒製烘爐之證詞，未盡與事實相符，並不可採。證人許清順稱只見過不需窯燒之烘爐的證詞，也無從推翻原審上開調查證據結果所得之心證，均難為上訴人有利之證明。簡言之，原處分登錄系爭建物為歷史建築之理由中，以系爭烘爐窯「於第二次世界大戰期間燒製烘爐產品而得名，反映市民疏散鄉間炊具之變遷。戰後先改製陶器，後改燒製碗盤等，燃料亦由煤炭改為瓦斯」等語，乃本於正確之事實基礎而為認定，上訴人主張系爭建物登錄歷史建築之審議，本於錯誤事實或不完全資訊而為錯誤認定云云，並不可採。㈣依審議委員會審查意見可知，系爭建物之所以登錄為歷史建築，不僅因為得以見證烘爐窯「於第二次世界大戰期間燒製烘爐產品而得名，反映市民疏散鄉間炊具之變遷」之歷史情節，由此審議過程可知，當初考量因素中，尚包含因其戰後燒製陶器、碗盤等，且燃料由煤炭改為瓦斯，並反映在其窯體建築形式上，得以見證從日治時代引進煤炭燒製技術，再到50-60年間因禁燃用生煤，改採瓦斯燒製陶瓷之鶯歌陶瓷產業的歷史發展，以及烘爐窯目前留存磚造窯的空間及磚造建築，複合不同階段空間需求的累積，且遺留有窯體及住家之跡，3層建物層次分明等歷史性、地方性、特殊性文化價值，而與行為時歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法（下稱歷史建築審查辦法）第2條第1項第1、2、4款登錄基準相符合。此經參與審議之委員徐福全、周宗賢、張震鐘、賴志彰等於原審審理中，以書面答覆「烘爐窯所製作烘爐不論是否採燒製或自然乾燥，均不影響本窯廠文化資產價值」等語，亦得明證。縱將上訴人所主張二戰期間未燒製烘爐乙節去除，系爭建物仍保有豐富之歷史文化特殊價值，已經審議委員會詳予調查、審認，核其決議將系爭建物登錄為歷史建築之理由，均本於委員現場勘查及專案小組審查會議之專業意見，就文資法第3條第1款第2目歷史建築定義，及行為時歷史建築審查辦法第2條第1項第1、2、4款登錄基準之涵攝上，並無明顯錯誤，對該等法令界定歷史建築之概念解釋上，也無明顯違背解釋法則或牴觸既存上位規範可言。故本件審議委員會本於專業委員會之判斷決定，並無恣意濫用、消極怠惰或其他違法情事，原審自應尊重此判斷餘地下所為之決定。上訴人主張本件審議違反正當法律程序，系爭建物與燒製烘爐無關，不具歷史文化價值云云，指摘審議委員會享有判斷餘地之專業決定，均無可採。上訴人聲請原審至現場勘驗系爭建物現況，以佐其殘損無歷史價值云云，核無調查必要等語，駁回上訴人於原審之訴。。

五、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，其結論並無違誤，茲再補充論述如下：

㈠按文資法第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：㈠古蹟：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值之建造物及附屬設施。㈡歷史建築：指歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施。……」第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。（第2項）前項審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」第9條規定：「（第1項）主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢。（第2項）前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提起訴願及行政訴訟。」第18條規定：「（第1項）歷史建築、紀念建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。（第2項）建造物所有人得向直轄市、縣（市）主管機關申請登錄歷史建築、紀念建築，主管機關應依法定程序審查之。……（第5項）歷史建築、紀念建築登錄基準、廢止條件、申請與審查程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」

㈡次按行為時即106年7月27日修正發布前之審議委員會組織準則（嗣更名為文化資產審議會組織及運作辦法）第3條規定：「（第1項）主管機關得視需要依本法第三條規定之文化資產類別分設審議委員會。（第2項）審議委員會各置委員九人至二十一人，由機關代表及專家學者擔任。（第3項）前項專家學者應具備該審議委員會所屬文化資產之相關專業背景，且其人數不得少於委員總人數三分之二。」第5條第1項規定：「審議委員會委員任期二年，期滿得連任，以二次為限。專家學者改聘時，每次不得超過該等委員人數二分之一。但機關代表隨其本職進退。」第7條規定：「（第1項）委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席，出席委員三分之二以上同意行之。（第2項）前項出席委員中，專家學者委員人數不得低於二分之一。（第3項）由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」第9條第1至3項規定：「審議委員會審議文化資產之指定或登錄前，得由主管機關依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學及自然價值進行評估，並提出文化資產評估報告。」「前項審議委員會審議時，得參酌前項評估報告內容，進行文化資產指定或登錄之審議。」「審議委員會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考。」被上訴人依文資法第6條第1項及上開組織準則規定，訂定新北市政府古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會設置要點（107年10月18日更名為新北市政府古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群史蹟文化景觀審議會設置要點），並設置審議委員會。依上開規定可知，審議委員會置委員9至21人，係由機關代表及專家學者擔任，專家學者委員應具備該審議委員會所屬文化資產之相關專業背景，且其人數不得少於委員總人數3分之2，任期2年，足見該審議委員會並非因登錄個案審查所臨時召集設置，而是聘派有固定委員並設2年任期之常設委員會，尚無從認其須因個案而臨時聘請不同產業背景之委員組合。是上訴意旨指摘本件審議委員會中，並無對於烘爐或窯爐甚至是陶瓷等相關產業具有專業背景之人，難以期待該審議委員會對於烘窯爐得否作成文化保存之標的作出正確審議，顯見本件審議委員會之組成，與行為時審議委員會組織準則規定之專家學者委員「應具備該審議委員會所屬文化資產之相關專業背景」不符云云，所執一己主觀之法律見解，尚非可採。。

㈢再按行為時即106年7月27日修正發布前之歷史建築審查辦法（嗣更名為歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法）第2條規定：「（第1項）歷史建築之登錄，依下列基準為之：

一、具歷史文化價值者。二、表現地域風貌或民間藝術特色者。三、具建築史或技術史之價值者。四、其他具歷史建築價值者。（第2項）前項基準，直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定。」對於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。前揭有關歷史建築登錄之基準，所謂「具歷史文化價值」「表現地域風貌或民間藝術特色」「具建築史或技術史之價值」「具歷史建築價值」等，均屬不確定法律概念，具專業性且涉及文化價值判斷。是系爭建物得否登錄為歷史建築，依上開規定應由機關代表及專家學者組成審議委員會，本於專業為判斷，法院對該判斷應予尊重，倘經審查行政機關作成判斷時並無上開恣意濫用及其他違法情事，要難任意指摘其有違法之情形，此亦為司法院釋字第462號解釋所揭櫫「……故各大學校、院、系（所）教師評審委員會，本於專業評量之原則，應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查，將其結果報請教師評審委員會評議，教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判斷。」等語之真意。

㈣經查，系爭建物坐落上訴人共有之系爭土地上，被上訴人前於102年1月14日、105年2月17日邀集審議委員會委員與相關利害關係人至現場會勘，經審議委員會專案小組於105年8月4日審議後，於105年10月18日召開審議委員會會議，均通知上訴人列席，上訴人亦於102年1月14日、105年2月17日到場參與，該審議委員會委員共15位，依其學經歷背景，具有文化、歷史、建築、景觀相關專業知識背景者有10人，達委員總人數3分之2，其中有8位是前述具有此類別文化資產相關專業背景之專家學者委員，105年10月18日該次會議中，包括被上訴人之文化局局長兼任之主任委員、副局長兼任之副主任委員在內之11位委員出席，出席人數已達委員過半數，並以出席委員3分之2以上同意，作成決議建議以「1.烘爐窯於第二次世界大戰期間燒製烘爐產品而得名，反映市民疏散鄉間炊具之變遷。戰後先改製陶器，後改燒製碗盤等，燃料亦由煤炭改為瓦斯，見證鶯歌陶瓷產業的歷史發展。2.烘爐窯目前留存磚造窯的空間及磚造建築，為不同階段空間需求的累積，有窯體及住家，3層建物層次分明」為理由，符合歷史建築審查辦法第2條第1項第1、2、4款之登錄基準，將系爭建物登錄為歷史建築，俟核定後公告，名稱為「鶯歌烘爐窯」，被上訴人嗣依該次決議，於105年11月16日以原處分公告登錄系爭建物即烘爐窯為歷史建築等情，為原審依卷證資料及調查所得而依法確定之事實，核與卷附證據並無不符。原判決並論明：系爭建物之所以登錄為歷史建築，不僅因其得以見證烘爐窯「於第二次世界大戰期間燒製烘爐產品而得名，反映市民疏散鄉間炊具之變遷」之歷史情節，由審議過程可知，審議考量因素尚包含因其戰後燒製陶器、碗盤等，且燃料由煤炭改為瓦斯，並反映在其窯體建築形式上，得以見證從日治時代引進煤炭燒製技術，再到50-60年間因禁燃用生煤，改採瓦斯燒製陶瓷之鶯歌陶瓷產業的歷史發展，以及烘爐窯目前留存磚造窯的空間及磚造建築，複合不同階段空間需求的累積，且遺留有窯體及住家之跡，3層建物層次分明等歷史性、地方性、特殊性文化價值，而與行為時歷史建築審查辦法第2條第1項第1、2、4款登錄基準相符合，此經參與審議之委員徐福全、周宗賢、張震鐘、賴志彰於原審以書面覆稱「烘爐窯所製作烘爐不論是否採燒製或自然乾燥，均不影響本窯廠文化資產價值」可佐，是縱將上訴人主張之二戰期間未燒製烘爐乙節去除，系爭建物仍保有豐富之歷史文化特殊價值，難謂審議委員會之判斷有何恣意濫用或其他違法情事，與司法院釋字第462號解釋意旨並無違背，法院對該判斷應予尊重等語，駁回上訴人在原審之訴，自屬有據。上訴意旨謂以：依證人賴陳喜美之證詞，賴波製作烘爐之過程，並未在窯中以高溫燒製，實際上並無烘爐窯此標的物存在，四角窯之建造，係為後期燒製碗盤而蓋；又賴有標雖從事過教師職務，但未擔任過校長，其於105年2月17日在現場表示之意見，亦與委員轉述內容不一致；依證人許清順證詞，烘爐埔應係原工廠主人賴波之綽號，並非地名或系爭建物，原審就系爭建物歷史文化背景事實之認定有誤，原判決認定事實違背證據法則、論理法則及證據未予審酌，未在判決理由中說明，有判決適用法規不當及理由不備之違背法令云云，無非係其個人之主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，自無可採。

㈤至於上訴意旨主張：歷史建築之管理維護所需費用，絕大部分均由所有人、使用人或管理人自行負擔，顯見原處分對建物所有權人及土地所有權人均有重大影響，被上訴人應依文資法第9條第1項規定，尊重所有人之權益，並提供專業諮詢，故其不應在上訴人表達反對意願之情形下，強行公告系爭建物登錄為歷史建築，且被上訴人應依司法院釋字第709號解釋理由，確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，以主張或維護其權利，本件原處分作成前，並未通知所有利害關係人，使其得適時陳述意見，未尊重文化資產所有人之權益，已違反正當法律程序，原判決仍予維持，顯有適用法規不當之違背法令云云。惟查，依文資法第9條規定，固要求主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢，然非指歷史建築之登錄，必以取得所有人之同意為前提。歷史建築之登錄，對於所有權之行使雖有限制，然憲法第166條業指明：「國家應獎勵科學之發明與創造，並保護有關歷史、文化、藝術之古蹟、古物。」足見保護有關歷史、文化、藝術之古蹟、古物，本為國家應追求之基本國策，立法者制定文資法，採取包括歷史建築登錄等手段，即為實踐保存及活用文化資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化之目的（文資法第1條參照）；對於財產權因而受到限制者，文資法亦設有第39條獎勵規定、第41、50條容積移轉使用及第98至102條稅賦、租金減免規定，可視為對文化資產所有人之補償措施，立法者已充分考慮人民對公益之特別犧牲與財產權之調和，將其影響程度降至最低，與比例原則尚無齟齬，亦難認其有違憲法保障財產權之意旨。至於司法院釋字第709號解釋，係就都市更新條例之規定認有不符憲法要求之正當行政程序，惟與本件係適用文資法之情形不同，未可比附援用。原判決並論明：歷次現場勘查、專案小組會議及審議委員會審議，均已通知上訴人參與以得表示意見，最後才作成原處分，已合於行政程序法第102條之聽審權保障，並未侵害其正當行政程序之權利保障，不論原處分作成前之審議程序，有無另外踐行通知系爭建物全體所有權人之程序，此等關係他人聽審權之客觀瑕疵縱然存在，也不影響上訴人依文資法規定本應受原處分規制之權利義務，本件審議委員會本於專業判斷決定，並無恣意濫用、消極怠惰或其他違法情事，原處分縱未經上訴人同意即登錄系爭土地上系爭建物為歷史建築，尚無違反法律保留原則、比例原則、平等原則或正當法律程序等語，經核並無不合，尚無違誤。上訴人上開主張，難謂有據，洵非可採。至被上訴人於原審準備程序終結後始具狀提出之被證4烘爐照片，依原審言詞辯論期日筆錄亦未見其據為主張，原判決予以採用，固有未洽，惟依該照片內容，實係類似紅磚材質之取暖用火缽，並非炊具類烘爐，與兩造本件主要爭點即歷史建築登錄事由「烘爐窯於第二次世界大戰期間燒製烘爐產品而得名，反映市民疏散鄉間炊具之變遷。」並無直接關連，核此尚不影響判決結論，原判決仍應予以維持。

㈥綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴之結論，並無違誤，應予以維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異