最高行政法院(含改制前行政法院)109年度年上字第140號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度年上字第140號

上訴人

黃明華等100人（詳附表）

共同訴訟代理人

朱敏賢 律師

被上訴人

銓敘部

代表人

周志宏

代表人

李佳珍

被上訴人

內政部

代表人

徐國勇

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年5月20日臺北高等行政法院108年度年訴字第140號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人黃明華等99人係退休公務人員，於民國107年6月30日前均經被上訴人銓敘部分別依當時公務人員退休法（下稱舊法）審定退休生效；上訴人欉麗玉係退休委任待遇人員，前經被上訴人內政部審定於90年12月31日退休生效（退休機關、退休生效日、退休等級、審定年資及退休金基數或百分比、優存金額均詳如原判決附表二所示）。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人銓敘部、內政部爰分別以如原判決附表二所示之原處分（下合稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之退休所得。上訴人不服，提起復審，經如原判決附表二所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回。上訴人仍不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，求為判決原處分及復審決定均撤銷。經原判決駁回，上訴人遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。

三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：

㈠、按司法院釋字第185號解釋（下稱釋字第185號解釋）意旨，司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院即應受解釋意旨之拘束，即須以經司法院大法官認為合憲之法律作為審判之依據。新法於106年8月9日制定公布，並自107年7月1日施行，立法委員江啟臣、林德福等多人，認該法相關規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權、平等權、工作權及財產權等，分別聲請釋憲。司法院大法官於108年8月23日作成釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋）在案。其解釋意旨略以：「新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」

㈡、原處分及新法第34條、第36條、第37條及第39條等規定（下稱系爭規定）並無違反憲法所定服公職之制度性保障、財產權、工作權及生存權或侵奪所謂續付薪資既得權：按司法院釋字第620號解釋意旨，制度性保障並非絕對保障，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。因此，倘立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上亦有決定是否予以維持以及如何維持人民既存之有利法律地位之形成空間；但就人民基本權之限制，則須於合乎比例原則之情形下，按憲法第23條之規定予以限制；此有司法院釋字第396號、第554號解釋意旨可稽。為解決現今公務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，必須以系爭規定為必要及適度之調整與改革，此合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺；其立法目的在於保障公務人員退休後可領取合理退休所得，確保退休制度永續運作，爰即便系爭規定將既有制度作了修正，其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後，請領合理退休所得，是系爭規定並無違背憲法所定制度性保障之旨意。新法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休人員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。再者，勞退新制之勞工「個人退休金專戶」，係由雇主提繳至少6%之金額至受僱人退休金專戶，受雇人於符合退休條件時，始得支領該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金，性質上與公務人員月退休所得總額繫於退休後餘命長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。

㈢、原處分及系爭規定並無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則及社會國原則：非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。故原處分依系爭規定，重新核算上訴人之每月退休所得，並無違反法律不溯及既往原則。優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。另德國基本法雖無明文規定保障人民生存權及生存最低限度保障，歷來學說與實務見解雖然依據基本法第1條第1項人性尊嚴保障結合社會國原則，認為人民生存權及生存最低限度保障為基本法之保障範圍，然就我國本次退撫新制對於公務人員退休制度之改革而言，尚不致使公務人員不能維持基本生活或喪失生活最低限度之保障，故尚無上訴人主張違反社會國原則之疑慮。

㈣、原處分及系爭規定並無違反平等原則及限縮「政府最後支付保證責任」而違反基本權保障不足禁止原則：相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。因新法之施行而被調降後之退休公務人員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障公務人員生活之意旨尚無違背，亦尚無保障憲法基本權不足之情形。

㈤、行政處分之外部效力與內部效力係屬二事，且內、外部效力生效時點並非必然同一；倘法規規定行政處分之內部效力須俟外部效力發生後之特定時點起始生效者，自應依該法規之規定並將該規定內容於處分書內敘明，俾便處分相對人得以知悉因應。準此，被上訴人作成原處分係依系爭規定，重新計算上訴人自107年7月1日起之退休所得，與新法第95條第1項針對系爭規定特定之施行日期並無不合。至上訴人另主張釋字第782號解釋有重大不適用證據法則等諸多違法瑕疵等語，惟按行政法院應受司法院大法官解釋意旨之拘束，且須以經司法院大法官認為合憲之法律作為審判之依據，故關上訴人此部分之主張自非行政法院所得審究等詞，茲為其論據。

四、本院查：

㈠、按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。

㈡、經查，上訴人於107年6月30日前分別經被上訴人核定退休生效。嗣因新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按其等退休年資及退休等級，重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則等，而有違憲之問題。然原審已論明：新法是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權？司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認「退撫給與因財源不同有不同保障」、「調降非屬一次性之退撫給與，無涉法律不溯及既往原則」、「調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則」原處分所依據之新法第4條第6款、第39條第2項與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；同法第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條及釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束等語甚詳。且釋字第782號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要。是原審以上訴人在原審之訴為無理由予以駁回，於法並無不合。上訴意旨主張釋字第782號解釋殊有諸多解釋脫漏、論理不周、裁判理由矛盾等違誤，原判決逕引用釋字第782號解釋為依據，未就上訴人於原審所主張原處分違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，何以不可採之理由，有判決理由不備之違背法令云云，要非可採。

㈢、上訴意旨復主張原處分於新法107年7月1日生效之前即已作成，欠缺法律依據，又被上訴人於上訴人退休時已作成退撫金核定之適法行政處分，並已確定，具有行政處分之存續力，事後再為原處分時並未撤銷或廢止原適法之行政處分，即有違誤，原判決未予詳查，有判決不適用行政程序法第110條第3項規定及理由不備之違誤云云。惟查，被上訴人於原處分已載明其規制內容係依106年8月9日制定公布，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行之新法，重新計算審定上訴人自107年7月1日起之每月退休所得，核其效力是自107年7月1日新法施行起同時發生之事實，顯未有上訴人所指違法情事。釋字第782號解釋亦已指明：退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而新法第37條第5項明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非撤銷或廢止原核准退休之審定，亦非撤銷或廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於撤銷或廢止行政處分規定之適用。上訴人上述主張，亦無可取。

㈣、從而，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、判決不備理由等違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異