最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第602號

最 高 行 政 法 院 判 決

111年度上字第602號

113年4月22日辯論終結

上訴人

即原審原告

陳宏奇

訴訟代理人

李劍非 律師

訴訟代理人

陳奎霖 律師

訴訟代理人

李念祖 律師

上一人複代理人

陳思妤 律師

上訴人

即原審被告臺北市文山區戶政事務所

代表人

蔡名娟

訴訟代理人

林光彥 律師

訴訟代理人

黃靖軒 律師

輔助參加人

內政部

代表人

林右昌

訴訟代理人

葉奇鑫 律師

王慕民 律師

孔德澔 律師

上列當事人間戶政事件，兩造對於中華民國111年6月2日臺北高等行政法院110年度訴字第696號判決不利於其部分，各自提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人臺北市文山區戶政事務所（下稱文山戶政）代表人由洪育懷變更為蔡名娟，茲據新任代表人具狀聲明承受，核無不合，先予敘明。

二、上訴人陳宏奇於民國110年1月21日填具國民身分證換發申請書，依戶籍法第60條第2項、第61條第1項第2款等規定，向上訴人文山戶政申請換發不含相片、性別（以上位於正面）、父姓名、母姓名、配偶姓名、出生地、戶籍地址（以上位於背面）等登載項目（嗣後復補行主張亦不應列載位於正面之出生日期、位於背面之役別，下合稱系爭項目）之國民身分證。上訴人文山戶政審查後，認上訴人陳宏奇申請不予列載系爭項目之國民身分證，其中免列印相片部分，未據上訴人陳宏奇舉證符合國民身分證及戶口名簿製發相片影像檔建置管理辦法（下稱國民身分證管理辦法）第8條第2項規定（110年9月7日修正前條次為第9條第3項，前開修正並經更名為「國民身分證及戶口名簿格式內容製發相片影像檔建置管理辦法」，惟內容並未修正；另109年12月25日曾經修正將此規定條次移列為第7條第2項部分，迄未經施行）得免予列印相片之特殊情形，其餘部分則違反國民身分證管理辦法第8條第1項規定（110年9月7日修正前條次為第21條第1項；另109年12月25日經修正將此規定條次移列為第7條第1項部分，迄未經施行），乃以110年1月26日北市文戶資字第1106000603號函（下稱原處分）否准上訴人陳宏奇之申請。上訴人陳宏奇不服，遞經臺北市政府訴願不受理，乃提起行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.上訴人文山戶政應依上訴人陳宏奇110年1月21日之申請，作成准予換發不含上訴人陳宏奇照片、性別、父姓名、母姓名、配偶姓名、出生地、出生日期、役別及戶籍地址記載事項之國民身分證之處分。案經臺北高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第696號判決（下稱原判決）：(第1項)訴願決定及原處分關於否准下述主文第2項所示部分均撤銷。(第2項)上訴人文山戶政就上訴人陳宏奇110年1月21日之申請案，應作成准予換發不含上訴人陳宏奇父姓名、母姓名、配偶姓名、役別記載事項國民身分證之行政處分。(第3項)上訴人陳宏奇其餘之訴駁回。兩造對其不利部分均提起上訴，上訴人陳宏奇聲明：1.原判決不利於其部分廢棄。2.上開廢棄部分，上訴人文山戶政應就上訴人陳宏奇110年1月21日之申請案，應作成准予換發不含上訴人陳宏奇相片、性別、出生地、出生日期、戶籍地址記載事項國民身分證之行政處分。上訴人文山戶政則聲明：1.原判決不利於其部分廢棄。2.上開廢棄部分，上訴人陳宏奇於第一審之訴駁回。

三、上訴人陳宏奇起訴主張、上訴人文山戶政在第一審的答辯，均引用原判決的記載。

四、原審為兩造各一部勝訴、一部敗訴之判決，係以：

㈠上訴人陳宏奇主張上訴人文山戶政所發給國民身分證應不予列載之項目，戶籍法第52條第2項固有授權訂定國民身分證管理辦法第8條、第9條等規定，針對應記載項目範圍所為規制，亦可認屬細節性、技術性事項，惟仍須限於達成戶籍法第51條第1項所定目的之必要個人資訊，且須不違反比例原則，方可認係在母法所授權範圍內，且亦不致構成對個人資訊隱私權之過度侵害。其中，國民身分證管理辦法第8條第1項第7至10款關於父姓名、母姓名、配偶姓名及役別均須一律列載，不得免列之規定，已逾越戶籍法第51條第1項之授權意旨，且對個人資訊隱私權亦有過度妨害而違反比例原則之情，爰不予適用。

㈡上訴人陳宏奇請求不予列印相片部分：關於國民身分證管理辦法第8條第1項第4款規定應記載之相片部分，業據上訴人文山戶政陳明依同條第2項規定，所指有特殊情形而例外可免予列印相片者，乃指有諸如重病、身心障礙、顏面傷殘或植物人等特殊情形者為限，內政部111年4月1日台內戶字第1110112155號回函亦指明係因宗教因素、顏面傷殘、身心障礙、重病及植物人等特殊情形，臉部特徵包覆致不願或無法辨識人貌而言。上訴人陳宏奇既自承並無各該情形，而僅係基於相片之個人資訊隱私並無必要為辨識身分需要而揭露之主張，堪認上訴人陳宏奇情形尚不符合國民身分證管理辦法第8條第2項明文得免列印之情形。其次，國民身分證上印載之相片，除有上訴人文山戶政所陳特殊情形外，確實為一般個人外觀辨識之重要特徵資料，予以列載有助於戶籍法第51條第1項所定公益目的之達成，且為辨識而持用者，通常情形即須揭露個人外貌，國民身分證存有照片方得提供有所比對之基準，縱使相片恐有因長時間未更換將影響比對之可靠度，亦可透過促請定時更換等方式解決此疑義，尚難認有其他損害較少而辨識度相當之替代選項，以其辨識效用，相較於個人資訊隱私權之影響，尚未逾越合理必要之程度，上訴人文山戶政依前開規定而認必須列載，核為有據，上訴人陳宏奇仍主張不應列載，並無理由。

㈢就性別之資訊，在多數情形尚屬社會通念上辨識個人身分正確性所必要常見者（至於此項目另涉及係針對生理特徵性別或社會認同性別為登記，或有無第三性以外等記載方式，上訴人陳宏奇情形並無爭議）；就出生日期與出生地部分，依戶籍法第6條、第20條規定可知，事後若無錯漏，原則上並不得任意更改，在身分查證（例如警察職權行使法第7條第1項第2款規定即列為查對人別之重要資訊）或國際護照等證件上，復常見揭露作為辨別資訊之一，堪認出生日期與出生地均具備一身專屬性之個人識別效用，出生地又係以較寬泛之區域為記載（包含境外者），前開規定以之為記載項目，尚有助辨識身分之目的，且亦難認對個人資訊隱私有何過度妨礙而違反比例原則之問題，當亦得適用；就戶籍地址部分，係個人與目前所住地域連結之資訊，就一般事務往來亦屬常見取用之身分辨識資料，國民身分證管理辦法第8條第1項第12款規定予以列載，亦尚符合所欲達成之目的且難認達過度侵害而違反比例原則之程度，亦得予以適用。從而，關於國民身分證管理辦法第8條第1項第3款、第6款、第11款、第12款之出生日期、性別、出生地及戶籍地址項目，各該列載規定均堪認尚不致違反比例原則，當得加以適用，上訴人陳宏奇就此請求不予列載，則無理由。

㈣綜上，上訴人陳宏奇依戶籍法第51條第1項、第60條第2項、第61條第1項第2款等規定，請求上訴人文山戶政發給不列載父姓名、母姓名、配偶姓名及役別等項目之國民身分證部分，尚符合規定，應予准許；而上訴人文山戶政就原處分前開否准部分，亦與規定不符，訴願決定仍予維持，亦有違誤，上訴人陳宏奇以附帶聲明訴請撤銷此部分原處分及訴願決定，亦有理由。至上訴人陳宏奇逾前開部分之請求（即出生日期、相片、性別、出生地、戶籍地址），則無理由，應予駁回。又本件係針對上訴人陳宏奇所請求內容即主張消極不列載之項目為論斷，至於不列載後，上訴人文山戶政尚得本於母法規範意旨合法妥適為調整，亦予指明。

五、本院按：

㈠戶籍法第51條第1項規定：「國民身分證用以辨識個人身分，其效用及於全國。」第60條第2項規定：「換領國民身分證，由本人親自或以書面委託他人為之。但更換相片換領者，應由本人親自為之。」第61條第1項第2款規定：「國民身分證之初領、補領、換領及全面換領，依下列規定辦理： ……

二、換領：……國民身分證有毀損或更換相片之情形者，得向任一戶政事務所申請。」次依戶籍法第52條規定授權訂定之國民身分證管理辦法第8條第1項第1至4款及第6至12款規定：「 國民身分證記載項目如下：一、姓名。二、統一編號及其條碼。三、出生日期。四、相片。……六、性別。七、父姓名。八、母姓名。九、配偶姓名。十、役別。十一、出生地。十二、戶籍地址……。」第2項規定：「前項第4款之相片，因特殊情形經戶政事務所核准者，得免予列印。」

㈡依戶籍法第54條規定：「國民身分證及戶口名簿，由戶政事務所依據戶籍資料列印製發。」第56條第1項規定：「國民身分證應隨身攜帶，非依法律不得扣留。」第57條第1項規定：「有戶籍國民年滿14歲者，應申請初領國民身分證，未滿14歲者，得申請發給。」可知，國民身分證係依據戶籍登記資料製發，須在臺灣地區設有戶籍之國民，始得申領（戶籍法第57條立法理由參照），國民身分證制度係源自於戶籍登記制度，國民身分證以戶籍登記上的資料為基礎，截取與個人身分辨識較為重要部分，予以簡約為隨身攜帶，國民身分證其實就是戶籍管理制度的實體化個人資料展現。國民身分證之發給對於國民之身分雖不具形成效力，而僅為一種有效之身分證明文件。惟因現行規定須出示國民身分證或檢附影本始得行使權利或辦理各種行政手續之法令眾多，故國民身分證已成為我國人民經營個人及團體生活辨識身分之重要文件，為國民依法行使權利、盡義務的憑證，國民身分證亦為證明登記申請人之確實身分，憑以審核登記申請人是否具有享受權利、負擔義務之能力，以及是否屬於真正之權利義務人及有無行為能力之證明文件。依現行法令，國民身分證之效力如下：

1.證明身分之效力：國民身分證為法定個人身分證明文件，人民日常社會生活行使權利及負擔義務不可或缺之重要基本身分證明(戶籍法第75條立法理由參照)。按國民身分證各欄記載事項，均與個人身分關係有關，如父母姓名欄之記載，可以證明親子關係；配偶欄之記載，可以證明夫妻身分關係；至如姓名、出生日期、性別、役別、出生地及戶籍地等欄之記載，基於戶籍所衍生之相關權利，例如請願、訴願、訴訟、選舉、罷免、創制、複決、服兵役、考試及服公職等，亦各有其法定之公證效力。

2.普及之效力：依戶籍法第51條第1項規定，國民身分證用以辨識個人身分，其效用及於全國。國民身分證一經製發持用，即可通行全國各地，無地區之限制，表彰國民與國家之地域關係，任何中華民國國家體制下之行政機關或機構，均應予承認其效力，透過記載完整資訊之身分證，辨識個人身分，並使各該身分證之效用得以及於全國。

㈢國民身分證管理辦法第8條第1項第1至4款及第6至12款關於姓名、統一編號及其條碼、出生日期、相片、性別、父姓名、母姓名、配偶姓名、役別、出生地、戶籍地址等，均須列載，不得免列之規定，未逾越戶籍法第52條、第51條第1項之授權意旨，且對個人資訊隱私權亦無過度妨害而違反比例原則之情：

1.依戶籍法第52條規定：「（第1項）國民身分證及戶口名簿之格式、內容、繳交之相片規格，由中央主管機關定之。（第2項）國民身分證及戶口名簿之製發、相片影像檔建置之內容、保管、利用、查驗及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」業將國民身分證之格式、內容、繳交相片規格、製發、相片影像檔建置之內容、保管、利用、查驗及其他應遵行事項之辦法，授權由輔助參加人訂定國民身分證管理辦法，俾達成依同法第51條第1項規定，用以辨識個人身分，其效用及於全國之目的，其授權內容、範圍及目的係屬明確，且戶籍法第54條已明定國民身分證依戶籍資料列印製發，而戶籍資料即包括戶籍地址、父母姓名、配偶姓名、出生地、役別及性別，國民身分證管理辦法第8條第1項各款規定實僅係戶籍法第54條規定之重申，並未增加戶籍法所無之限制。

2.隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於國家與他人侵擾及個資之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障。其中就個人自主控制個資之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個資、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個資之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。隱私權雖係基於維護人性尊嚴與尊重人格自由發展而形成，惟其限制並非當然侵犯人性尊嚴。憲法對個人資訊隱私權之保護亦非絕對，國家基於公益之必要，自得於不違反憲法第23條之範圍內，以法律明確規定強制取得所必要之個人資訊。至該法律是否符合憲法第23條之規定，則應就國家蒐集、利用、揭露個人資訊所能獲得之公益與對資訊隱私之主體所構成之侵害，通盤衡酌考量。並就所蒐集個人資訊之性質是否涉及私密敏感事項、或雖非私密敏感但易與其他資料結合為詳細之個人檔案，於具體個案中，採取不同密度之審查（司法院釋字第603號解釋理由參照）。

3.由司法院釋字第603號解釋意旨可知，憲法對於個人資訊隱私權之保護並非絕對，因此就國民身分證管理辦法第8條第1項第1至4款及第6至12款等規定，是否符合比例原則之要求，即「應視具體個案之不同，採取不同密度之審查標準」。相較於司法院釋字第603號解釋，係「蒐集」個人特有且得立即辨識個人身分之「指紋」資訊，係屬從「無」至「有」而言，涉及個人資料之蒐集；惟本件由戶籍法第54條規定可知，國民身分證管理辦法第8條第1項規定僅係「揭露」國家原已存在戶籍資料之個人資訊，僅涉及個人資料之處理。前者（指紋案）對於人民資訊隱私權之侵害無疑較後者（國民身分證管理辦法第8條第1項規定應列載事項）為大。再者，指紋資料具有「居於開啟完整個人檔案鎖鑰之地位」，而國民身分證管理辦法要求人民揭露之個人資訊則僅為「姓名、統一編號及其條碼、出生日期、相片、性別、父母姓名、配偶姓名、役別、出生地及戶籍地址」各該資訊並未「居於開啟完整個人檔案鎖鑰之地位」其對個人資訊隱私權之限制，顯較於「指紋」資訊隱私權所造成之侵害輕微。因此，依司法院釋字第603號解釋對於國家「蒐集指紋資訊」之行為，所採取之審查標準，基於舉重以明輕之法理，於審酌國民身分證管理辦法第8條第1項「姓名、統一編號及其條碼、出生日期、相片、性別、父母姓名、配偶姓名、役別、出生地及戶籍地址」之列載行為，是否符合比例原則之要求時，其審查密度自應採取較司法院釋字第603號解釋為低之審查標準。

4.憲法法庭111年憲判字第13號判決：「查系爭規定一所規範之個人健保資料，此等個資承載大量個人資訊，藉由個人健保資料內所含之年齡、就醫機構，可能描繪個人生活區域、行動軌跡，由病歷、醫療及健康檢查資料內所含之傷病與醫療處遇史，諸如職業傷病、家暴傷害或性犯罪傷害、罹病與投藥紀錄、手術與診療影像紀錄、家族高危險疾病因子、生育紀錄、疫苗接種紀錄，亦可能描繪個人曾經歷之職業環境、社會生活事件、家庭與經濟環境、個人決策模式等極私密敏感事項。亦即，個人健保資料乃屬得深入解讀並預測資料當事人人格與身心狀況，進而模擬建構其人格圖像之重要個資，其具有私密敏感與潛在延伸影響資料當事人之社會、經濟生活（例如保險或就業）之特質。此等個人健保資料如受侵害，其所致生危害結果之嚴重性，尤甚於指紋。本庭爰認就系爭規定一是否合於比例原則，應採較指紋個資蒐集更高之嚴格標準予以審查。即其目的應係為追求特別重要之公益，其所採取手段應有助於目的之達成，且為最小侵害手段，所犧牲之私益與所追求之公益間應具相稱性，始與比例原則相符（司法院釋字第690號、第799號及第812號解釋參照）。」可知大法官對於個人健保資料之隱私權限制是否合憲，係採較指紋個資蒐集更高之「嚴格」標準予以審查。

5.相較於司法院釋字第603號解釋所涉及之指紋資料及憲法法庭111年憲判字第13號判決所涉及之個人健保資料而言，國民身分證管理辦法第8條第1項所定各款項目，不僅不具有「開啟完整個人檔案鎖鑰之地位」外；國民身分證管理辦法第8條第1項所定各款項目，僅係依其原即存有之 戶籍個人資訊「揭露」於身分證上，而此揭露行為，依個人資料保護法第2條第4款規定，至多僅屬資料「輸出」之「處理」行為，製作完成後即交由人民掌控使用，亦難認其係為機關就個人資料之「利用」，原則上並不會一再發生變動，而與健保資料因具有終身、持續蒐集之特性而不斷累積及更新有異，故自難僅憑國民身分證管理辦法第8條第1項所定各款項目，遽謂係描繪出個人生活區域、行動軌跡、職業環境、社會生活事件、家庭與經濟環境、個人決策模式等極私密敏感事項，且與僅憑指紋本身即得開啟完整個人檔案鎖鑰之地位，亦有不同。相較於指紋案及健保資料案而言，國民身分證管理辦法第8條第1項所定之記載項目，對於人民隱私權之侵害，確屬較為輕微。是於審酌國民身分證管理辦法第8條第1項「姓名、統一編號及其條碼、出生日期、相片、性別、父母姓名、配偶姓名、役別、出生地及戶籍地址」之列載行為，是否符合比例原則之要求時，自亦應不同於憲法法庭111年憲判字第13號判決之審查標準。

6.行政法院法官對於行政命令(含法規命令、行政規則、職權命令、行政釋示)，固得行使違法審查權，如認行政命令與憲法或法律牴觸者，固得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束(司法院釋字第38號、第137號、第216號、第371號解釋意旨參照)。而以法律授權主管機關發布命令為補充規定(即法規命令)者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍；其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的、整體規定之關聯意義，以及為增進公共利益所必要等節綜合判斷(司法院釋字第612號解釋意旨參照)。復法規命令(授權命令)乃行政機關為執行法律之需，本於法律之授權，而在細節方面所制定之法規範。由於法規命令在性質上為立法者意志的延伸，具有補充、追加立法者所未完成之法律效力，相較於純屬行政意志所為之職權命令，其正當性基礎有所不同，行政法院在行使違法審查權時，就此具有法律授權之法規命令，更應依「司法自制」之原則，就行政機關的形成自由(裁量)給予相當程度的尊重，除有更強的正當性基礎外，不應擅加指謫，任意將法規命令逕排除其適用，以免流於司法專斷恣意，破壞權力分立之原則。

7.國民身分證管理辦法第8條第1項所定「姓名、統一編號及其條碼、出生日期、相片、性別、父母姓名、配偶姓名、役別、出生地及戶籍地址」應予列載事項，依戶籍法第51條第1項規定用以辨識個人身分，其效用及於全國，所欲辨識之「個人身分」，並非僅為辨識「人別」，而包含辨識各種「身分特徵」，使政府機關或機構依法有辨識人民身分之需求時，得以國民身分證辨識人民之「身分特徵」。為使國民身分證得於全國提供辨識人別及身分特徵之用途，國民身分證需具備普及性以便於攜帶之形式記載身分資訊，供人民隨身攜帶及具實用性，自須記載足夠之身分資訊，以供進行人別及身分特徵之識別、可信賴性，無論公部門或私部門均信賴國民身分證表彰之身分及其所記載之身分資訊。為了達到以上目的，使國民身分證得發揮戶籍法規定之辨識身分功能，其記載項目自應全國統一，讓有辨識身分需求之公私部門均得透過國民身分證所載之身分資料辨識國民身分，最大化其實用性，亦得使公私部門核對國民身分證時，對國民身分證所載之資訊具有高度信賴性。為追求此一重大公共利益，國民身分證管理辦法第8條第1項所定事項，有助於戶籍法第51條第1項所定用以辨識個人身分公益目的之達成。況戶籍法第52條第1項規定「國民身分證及戶口名簿之格式、內容、繳交之相片規格，由中央主管機關定之」，係源於户籍法於62年時之修正條文第10條第2項「國民身分證之項目及格式，由內政部定之」，其立法目的即載明「國民身分證之項目及格式，全國應予劃一，故增列本項」（見第一屆立法院第50會期第21次會議議案關係文書），可見立法者於立法時已明確表明國民身分證記載之項目及格式均應全國一致，此亦為輔助參加人尊重立法者原意而依法行政之展 現。再者，於政府機關及機構欲以國民身分證辨識身分，倘人民之身分證卻未列載時，其除需額外攜帶載有更多個人資訊之其他文件，如：戶籍謄本，方得供承辦人核對辨認身分外，政府機關及機構亦有逕為拒絕辦理之可能，顯別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，且國民身分證管理辦法第8條第2項尚規定相片因特殊情形經戶政事務所核准者，得免予列印；同法第9條第1項第6款規定：「役別：依其役別註記。禁役、免役、除役或現役人員免予註記。」第7款規定：「配偶姓名：婚姻關係消滅，配偶欄應為空白。因配偶死亡換領新證者，得向戶政事務所申請記載已歿配偶姓名，並應加註『（歿）』字。」第8款規定：「父母姓名：以記載生父、生母姓名為原則。但收養關係存續中者，記載方式如下：……。」亦有就特殊情形而為註記方式為規定，足見國民身分證管理辦法第8條第1項所列載事項其所採取手段即與戶籍法第51條第1項前開目的之達成間具合理關聯，且係屬對人民權利侵害較小之手段，即可有效達成戶籍法第51條第1項所定用以辨識個人身分，效用及於全國之立法目的，係屬必要手段，尚難謂違反比例原則。

8.國民身分證管理辦法第8條第1項第1至4款及第6至12款等列載規定，均不違反比例原則之個別說明：

⑴姓名及具有個人專屬性之統一編號係屬典型作為辨識個人身分之資訊，故國民身分證管理辦法第8條第1項第1款及第2款規定有助於達成戶籍法第51條第1項所定「辨識個人身分」之目的，符合適當性及必要性原則。

⑵國民身分證上印載之相片，原則上應予列載，例外於符合國民身分證管理辦法第8條第2項之特殊情形經戶政事務所核准者，得免予列印。除了前述特殊情形外，相片確實為一般個人外觀辨識之重要特徵資料，予以列載有助於戶籍法第51條第1項所定公益目的之達成，且為辨識而持用者，通常情形即須揭露個人外貌，國民身分證存有照片方得提供有所比對之基準；縱使相片恐有因長時間未更換而影響比對之可靠度，亦可透過促請定時更換等方式解決此疑義，尚難認有其他損害較少而辨識度相當之替代選項，以其辨識效用，相較於個人資訊隱私權之影響，尚未逾越合理必要之程度，前開規定認必須列載，核為有據(本件上訴人陳宏奇並無合於國民身分證管理辦法第8條第2項得免列印相片之要件)。

⑶就性別之資訊，在多數情形尚屬社會通念上辨識個人身分正確性所必要常見者（至於此項目另涉及係針對生理特徵性別或社會認同性別為登記，或有無第三性以外等記載方式，本件上訴人陳宏奇情形並無此爭議），有助於達成戶籍法第51條第1項所定「辨識個人身分」之目的，符合適當性及必要性原則。

⑷就出生日期與出生地部分，戶籍法第6條規定：「在國內出生未滿12歲之國民，應為出生登記。……。」第20條則明定：「中華民國人民初次申請戶籍登記時，其出生地依下列規定：一、申請戶籍登記，以其出生地所屬之省（市）及縣（市）為出生地。二、無依兒童之出生地無可考者，以發現地為出生地。三、在船機上出生而無法確定其出生地者，以其出生時該船機之註冊地、國籍登記地或船籍港所在地為出生地。四、在兒童及少年福利機構安置教養，其出生地或發現地不明者，以該機構所在地為出生地。五、在國外出生者，以其出生所在地之國家或地區為出生地。六、不能依前五款規定確定其出生地者，以其居住處所地為出生地。」事後若無錯漏，原則上並不得任意更改，在身分查證（例如警察職權行使法第7條第1項第2款規定即列為查對人別之重要資訊）或國際護照等證件上，復常見揭露作為辨別資訊之一，堪認出生日期與出生地均具備一身專屬性之個人識別效用，出生地又係以較寬泛之區域為記載（包含境外者），前開規定以之為記載項目，尚有助辨識身分之目的，且亦難認對個人資訊隱私有何過度妨礙而違反比例原則之問題。

⑸就戶籍地址部分，係個人與目前所住地域連結之資訊，就一般事務往來亦屬常見取用之身分辨識資料，前開規定予以列載，亦尚符合所欲達成之目的且難認達過度侵害而違反比例原則之程度。

⑹就父母姓名項目，亦屬辨識個人身分之資訊，使相關單位辨識身分證持有人之父母為何人。例如當人民欲進行人工生殖、捐贈器官、辦理繼承登記及應法院要求或其他法律規定，而需查證親屬關係等涉及個人重大利益之行為時，依規定須檢附身分證等身分證明文件，方得申請時，查核人員僅須透過載有父母姓名之身分證明文件，即得於前開涉及個人重大利益事項而需申請親屬關聯資料時，辨認申請人之身分並確認申請人是否具有申請該等親屬關聯資料之資格。此於身分證完整記載下，人民即不必另行提出戶籍謄本，顯見透過身分證上列載之父母姓名確認人民之身分，確係對人民權利侵害較小之手段，故其符合比例原則之適當性及必要性原則。

⑺就配偶姓名項目，亦屬辨識個人身分之資訊，使相關單位辨識身分證持有人之配偶為何人，故於身分證統一列載配偶姓名，使全國各政府機關及機構得以查核審閱之身分證均屬一致相同格式，有助於達成戶籍法第51條第1項所定「效用及於全國」之目的，符合適當性原則。再者，例如依人體器官移植條例第6條第1項第2款、第8條之1第1項第1款等規定，醫師自屍體摘取器官，應符合經死者最近親屬即配偶以書面同意；依病人自主權利法第6條及安寧緩和醫療條例第7條第3項前段、第4項第1款相關規定，可知當病患需接受手術、侵入性檢查、治療及決定是否不施行心肺復甦術或維生醫療時，倘其已無法為意思表示，可由其配偶代為簽具同意書或意願書，倘國民身分證未列載配偶姓名時，則於政府機關及機構欲以身分證持有人之配偶姓名辨認身分，其除需額外攜帶載有更多個人資訊之其他文件，如：戶籍謄本，方得供承辦人核對配偶姓名並辨認身分外，政府機關及機構亦有逕為拒絕辦理之可能，顯別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，核此係侵害較小之手段，符合比例原則之適當性及必要性原則。

⑻就役別項目，亦屬得以直接或間接方式識別該個人身分之資料，服不同兵役之後備軍人於身分證之役別欄中所註記之役別有所不同。而依兵役法第16條第1項、陸海空軍軍官士官服役條例第7條及第8條等規定，服常備兵役者與服常備軍官役及常備士官役者所接受之教育訓練係屬有異。故當國家因戰爭等因素需依兵役法第37條第1款規定立即召集後備軍人時，如能逕以身分證列載之役別迅速基於後備軍人所受教育訓練之不同，分派至適合單位，將使編列部隊之效率大幅提升，亦有助於達成戶籍法第51條第1項所定辨識個人身分，效用及於全國之立法目的，符合比例原則之適當性及必要性原則。另考量民間公司行號應徵人員時，於須瞭解應徵者之服役狀態，免除民眾應徵時，須持退伍令、免役證明文件之困擾。反之，倘容許人民得自行選擇不予列載役別之身分證，無疑將使政府機關及機構於辨認個人身分時，無法立即確認該未列載役別之身分證是否為國家所製發，進而使各界於資料判讀上產生混淆。且一旦因身分證存有是否列載役別之不同版本，將使行政機關及機構查核身分證真實性之行政成本提高，反而有礙戶籍法第51條第1項所定「國民身分證用以辨識個人身分，其效用及於全國」而應全國一致之立法目的。

㈣由上揭說明，可知國民身分證管理辦法第8條第1項第1至4款及第6至12款關於姓名、統一編號及其條碼、出生日期、相片、性別、父姓名、母姓名、配偶姓名、役別、出生地、戶籍地址等，除合於同法第8條第2項、第9條第1項第4款之相片得免予列印情形，或同法第9條第1項第6至8款之特殊註記情形外，均須列載，不得免列之規定，未逾越戶籍法第52條、第51條第1項之授權意旨，且對個人資訊隱私權亦無過度妨害而違反比例原則。上訴人陳宏奇上訴意旨主張本於憲法第22條資訊隱私權之事後控制權及憲法第11條之不表意自由，其就是否及如何於身分證上公開揭露重要隱私資訊一事所為有事後自主決定權，國民身分證管理辦法第8條第1項各款規定係要求各該重要隱私資訊均須一律於身分證上列載，已構成對人民資訊隱私權及不表意自由之限制，應屬違憲，行政法院應拒絕適用等語，核屬主觀一己之見解，自無足採。至輔助參加人之前就數位身分證的立法規劃，則屬立法政策議題，對本案法律判斷不生任何影響，要與本件應適用國民身分證管理辦法第8條規定無涉。上訴人陳宏奇申請換發不含系爭項目之國民身分證，其中相片部分，上訴人陳宏奇並未舉證其有何合於國民身分證管理辦法第8條第2項、第9條第1項第4款之得免予列印情形；其中就役別、配偶姓名、父母姓名部分，亦未舉證其有何合於國民身分證管理辦法第9條第1項第6、7、8款之特殊註記情形，本件依原審確定之事實，上訴人陳宏奇並無國民身分證管理辦法第8條第2項或第9條第1項第4、6、7、8款之特殊情形，上訴人陳宏奇並未因上訴人文山戶政否准換發不含系爭項目之國民身分證，而有何法律上權利或利益被侵害，其於原審依戶籍法第51條第1項、第60條第2項、第61條第1項第2款等規定，請求上訴人文山戶政作成發給不列載相片、性別、父姓名、母姓名、配偶姓名、出生地、戶籍地址、出生日期、役別等項目之國民身分證之處分，自於法無據。原判決就國民身分證管理辦法第8條第1項各款規定是否違反比例原則之審查標準，未作區辨，逕以國民身分證管理辦法第8條第1項規定之列載事項關於「父姓名、母姓名、配偶姓名及役別」等項目，不符母法授權意旨，對人民資訊隱私權之妨害並已構成比例原則之違反，而拒絕適用，並論斷上訴人陳宏奇請求上訴人文山戶政發給不列載父姓名、母姓名、配偶姓名及役別等項目之國民身分證部分，尚符合規定，應予准許，而為上訴人陳宏奇一部勝訴之判決，核諸上開說明，自有適用法規不當之違背法令情形，上訴人文山戶政求為廢棄，為有理由，並由本院基於原審所確定之事實，自為判決駁回上訴人陳宏奇此部分請求之訴。至原判決駁回上訴人陳宏奇請求上訴人文山戶政發給不含相片、性別、出生地、出生日期、戶籍地址記載事項國民身分證之行政處分，核無違誤，應予以維持，上訴人陳宏奇求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴人文山戶政上訴為有理由，上訴人陳宏奇上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異