最高行政法院(含改制前行政法院)112年度上字第214號｜法律人

最高行政法院判決 112年度上字第214號上訴人林威宇林沈蕙玉林金儀共同訴訟代理人詹順貴律師被上訴人新北市政府代表人侯友宜上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國112年1月5日臺北高等行政法院111年度訴字第419號判決，提起上訴，本院判決如下：主文一、上訴駁回。二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、按行政訴訟法施行法第19條第1項規定：「修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。」本件上訴於民國112年8月15日修正行政訴訟法施行前已繫屬於本院，於施行後尚未終結，依上規定，應由本院依舊法（下稱行政訴訟法）規定審理，先予敘明。二、事實概要：緣坐落○○市○○區○○段000地號土地（下稱系爭土地，重測前為○○段○○○段00000地號土地）於88年「變更土城（頂埔地區）都市計畫（第二次通盤檢討）書」（下稱系爭都市計畫）由「工業區」變更為「道路用地」，上訴人以其等為系爭土地共有人，於110年9月6日提具「請求土地徵收申請書」，請求被上訴人擬具徵收計畫書向內政部申請徵收系爭土地並依都市計畫列入優先開闢路段，儘速開闢城林橋引道或實施道路拓寬工程。經被上訴人所屬新建工程處（下稱新工處）以110年10月4日新北新地字第0000000000號函（下稱110年10月4日函）復略以：「有關臺端請求徵收旨案土地一節，因周邊交通路網皆有替代道路可供車輛通行，目前暫無新闢道路急迫需求，再考量本府財源有限，現階段僅能優先研議開闢有重大交通效益案件，倘因鄰地○○段000、00000地號工業區開發行為而有開闢面前計畫道路需求，建議可依『○○市民間興闢道路及附屬設施處理辦法』辦理。」等語。上訴人不服，提起訴願經決定不受理後，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：被上訴人對於上訴人110年9月6日請求徵收系爭土地之申請，應依土地徵收條例第13條第1項規定擬具徵收計畫書，向內政部申請核准徵收。經原審以111年度訴字第419號判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人仍不服，於是提起本件上訴。三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決之記載。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依據土地徵收條例第1條第2項、第2條、第3條第2款、第10條第1項、第2項、第11條第1項、第13條第1項、第13條之1第1項第4款、第6款、第14條、第17條及第18條第1項等規定可知，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業需要，始得由國家依法律所定程序為之；即由需用土地人於踐行法定程序衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。有核准土地徵收權限之主管機關為內政部，具徵收請求權者則係需用土地人，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權；為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，亦無依土地所有權人請求而作成徵收處分之權限。㈡由都市計畫法第6條、第42條第1項第1款、第48條、第50條及第51條等規定可知，私有土地經都市計畫劃設為公共設施用地者，土地所有權人就該土地不得為妨礙其指定目的之使用，僅得繼續為原來或改為妨礙目的較輕之使用；且雖得申請為臨時建築使用，然在地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，土地所有權人即負有自行無條件拆除義務，是公共設施保留地之土地所有權人，就土地之使用、收益受有相當之法律上限制，且都市計畫法第26條固課予擬定計畫機關每3年內或5年內至少通盤檢討1次之義務，惟經通盤檢討後，如認無必要變更，而主管機關復不予取得，則土地所有權人既無法及時獲得對價，另謀其他發展，又限於都市計畫之整體性而不能撤銷使用之管制，致檢損土地利用價值，公設保留地所加於土地所有權人之不利益，將隨時間之延長而遞增。㈢土地所有權人如因公益而特別犧牲其財產上利益者，有關機關辦理徵收補償，應依實定法具體規定為之，乃司法院釋字第400號解釋所揭之旨，同院釋字第440號解釋仍予維持，非謂人民有請求徵收之權利；都市計畫法第48條規定僅係明文事業機構或政府機關取得供公用事業設施使用之公共設施保留地的方式，與人民得否請求徵收公共設施保留地無涉。司法院釋字第400號解釋本不在釋字第747號解釋之釋憲範圍，則在釋字第747號解釋案例情形外，於其他因國家為增進公共利益之必要，而對人民財產權所為之限制，致形成個人特別犧牲之情形，人民得否在無法律明文依據下，逕依或類推釋字第747號解釋，作為請求徵收之請求權基礎，已非無疑。司法院釋字第813號解釋僅重申國家依法行使公權力，致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失，而形成個人之特別犧牲，國家「應給予相當補償」之旨，並未涉及人民是否有權申請徵收之爭議。另司法院釋字第747號、第813號解釋及憲法法庭111年憲判字第15號判決所涉原因案件，與本件均屬有別，是上訴人本於該等解釋暨判決意旨，主張類推適用土地徵收條例第13條、第57條第2項規定，請求被上訴人向內政部申請徵收系爭土地，尚屬無據。㈣私有土地經都市計畫劃設為公共設施保留地（包含道路者），土地所有權人就土地之使用、收益固受有相當之法律上限制，然此為公共設施保留地均具有之一般性限制，非系爭土地所獨然，且土地所有權人尚得繼續為原來或改為妨礙目的較輕之使用，並得申請為臨時建築使用，尚非完全無法利用。又依都市計畫法第26條規定，擬定都市計畫之機關每3年或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更，是系爭都市計畫就系爭土地所為道路用地之配置，非無變更之可能，事實上臺北縣政府（現已改制為被上訴人）曾於98年間即擬將系爭土地納入通盤檢討變更為工業區，嗣因有誠股份有限公司（下稱有誠公司）函請維持8米計畫道路，臺北縣都市計畫委員會遂於98年11月26日第393次會議維持都市計畫道路在案。是上訴人稱其無法使用系爭土地，已構成特別犧牲等語，顯非可採。又系爭土地縱經依都市計畫開闢為道路使用，其周遭鄰地或地區因而獲得通行便利或經濟價值提升等利益，亦僅屬反射利益，無從據此即認被上訴人就何種具體情況下應依法徵收之行政裁量權限，已有「裁量收縮至零」之情，從而使得上訴人具有請求徵收之公法上請求權等語，判決駁回上訴人於原審之訴。五、本院按：㈠土地徵收條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二、交通事業。……」第10條第1項、第2項規定：「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」依據上開規定可知，土地徵收係國家因興辦公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪。而土地所有權人因徵收致財產損失，係為公共利益所受之特別犧牲，基於財產權保障，國家應給予相當補償。土地徵收之法律關係，僅屬國家與需用土地人間之申請徵收土地，及國家與私有土地所有權人間之徵收關係等二面關係，需用土地人與土地所有權人間原則上不具有徵收法律關係，一般人民除法律別有規定外（例如土地徵收條例第8條、第57條第2項），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權；需用土地人或徵收執行機關之直轄市或縣（市）主管機關亦無依土地所有權人請求而作成徵收處分之權限。因此，土地徵收係為確保公共事業實施上不可欠缺之制度，並不受土地所有權人意思拘束，而係由公權力基於法律規定強行剝奪私人財產權之手段，性質上非得由土地所有權人發動徵收程序，僅於特殊情形，法律始有特別規定，土地所有權人得請求徵收；若土地所有權人非本於法律特別規定，即逕向需用土地人請求徵收，性質上僅係促請需用土地人發動徵收申請權，尚非屬公法上請求權。㈡經查，系爭土地於88年系爭都市計畫由「工業區」變更為「道路用地」，上訴人於105年8月12日因贈與而登記取得系爭土地，其於110年9月6日提具「請求土地徵收申請書」，請求被上訴人擬具徵收計畫書向內政部申請徵收系爭土地並依都市計畫列入優先開闢路段，儘速開闢○○橋引道或實施道路拓寬工程，經被上訴人所屬新工處以110年10月4日函復：「……因周邊交通路網皆有替代道路可供車輛通行，目前暫無新闢道路急迫需求……」等語，上訴人不服，訴請被上訴人應依土地徵收條例第13條第1項規定擬具徵收計畫書，向內政部申請核准徵收系爭土地，經原審依調查證據及辯論結果，認為上訴人並無請求被上訴人向內政部申請核准徵收系爭土地之權利，而判決駁回上訴人於原審之訴，業據原審詳述得心證之理由，並就上訴人主張其受有特別犧牲，依司法院歷來解釋及憲法法庭111年憲判字第15號判決意旨，縱法無明文，亦可享有獲補償之公法上請求權等節，何以不足為有利於上訴人之認定，予以論駁甚明，經核尚無判決違背法令之情形。㈢上訴意旨主張：歷來司法院釋字第400、747、813等號解釋及憲法法庭111年憲判第15號判決意旨已穩定承認，縱使「法無明文」，當人民之財產權受有特別犧牲時，即應依法徵收，給予相當之補償，自得請求行政機關開啟徵收程序，已實質改變過往「法無明文即無公法上請求權」之見解，且「徵收請求權」係屬「補償請求權」之一環，原判決構成適用法規（憲法）顯有不當，違背憲法解釋所揭示「特別犧牲應予補償」之意旨等語，經查： ⒈司法院釋字第400號解釋略以：「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公用而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」核其意旨，仍以國家應「依法律規定」辦理徵收而予補償，並無賦予土地具公用地役關係之所有權人得請求國家為徵收之權利，人民自不得依上開解釋作為請求權依據而向國家請求徵收。而系爭土地僅係編定為道路用地，現況並未開闢為道路使用，更遑論具有公用地役關係，其受限制之程度顯然輕於既成道路，上訴人自難據此主張其有請求被上訴人報請內政部徵收系爭土地之權利。 ⒉另司法院釋字第747號解釋係認需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。該號解釋之原因案件，乃國家興辦事業之設施「已實際穿越」私人土地之上空或地下，顯與系爭土地僅編定為道路用地，實際上並未受到公共事業設施使用或供公眾使用之情形，並不相同。上訴人尚無從比附援引釋字第747號解釋意旨，作為請求被上訴人報請內政部徵收系爭土地之權利依據。 ⒊又司法院釋字第813號解釋略以：「……土地所有人，如因定著於其土地上之建造物及附屬設施，被登錄為歷史建築，致其就該土地原得行使之使用、收益、處分等權能受到限制，究其性質，屬國家依法行使公權力，致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失，而形成個人之特別犧牲，國家應予相當補償。文化資產保存法第9條第1項及第18條第1項規定，構成對上開情形之土地所有人之特別犧牲者，同法第99條第2項及第100條第1項規定，未以金錢或其他適當方式給予上開土地所有人相當之補償，於此範圍內，不符憲法第15條保障人民財產權之意旨。有關機關應自本解釋公布之日起2年內，依本解釋意旨，修正文化資產保存法妥為規定。」僅係重申國家依法行使公權力，致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失，而形成個人之特別犧牲，國家「應予相當補償」之意旨，並未賦予土地所有權人有請求國家徵收之公法上權利。而且，上開解釋所涉案例情形，乃定著於土地上之建造物及附屬設施，因政府予以登錄為歷史建築，致土地所有權人使用、管理、處分該土地之權能，受到文化資產保存法相關規定之限制，此與系爭土地實際上並未受到他人或其他設施使用，並無因國家公權力之介入致無法行使財產權能之情形，顯有不同，是上訴人自無從據此作為請求被上訴人報請內政部核准徵收系爭土地之權利依據。 ⒋司法院憲法法庭111年憲判字第15號判決主文：「中華民國 59年2月9日修正公布之農田水利會組織通則第11條第2項前段規定：『原提供為水利使用之土地，應照舊使用』（10 9年7月22日制定公布之農田水利法第11條第1項規定：『本法施行前提供農田水利會水利使用之土地，應照舊使用。』意旨相同）。其應照舊使用之土地，如屬人民所有，而未以租用、價購或其他方式取得權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，給予相當之補償，並於3年內擬定徵收補償相關計畫，籌措財源，俾於合理期限內逐步完成徵收補償，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。」其判決理由並進一步闡述：「國家將人民所有之土地設定為公物，要求所有權人須容忍其土地供公共使用，致人民就該土地無從自由使用收益，基於法治國家之要求，應具備設定公物關係之權源，若欠缺權源，因其已形成個人之特別犧牲，即應依法徵收，並給予相當之補償，始符憲法第15條保障人民財產權之意旨。」等語，是該判決之情形乃國家將人民所有之土地設定為公物，此與系爭土地並未經國家設定為公物或供公眾使用之情形，顯不相同，上訴人據此作為其請求被上訴人報請內政部徵收系爭土地之權利依據，亦不可採。㈣上訴意旨另主張：本件具體個案尚非一般公共設施保留地之限制所可比擬，除系爭土地遭受特別犧牲之外，更包含○○段 000、00000地號土地因被上訴人「遲不依法將系爭土地開闢為道路」之不作為，導致該等土地無法利用而形成特別犧牲，原判決未調查本件是否構成「特別犧牲」，造成上訴人「完全無法利用各該土地」之諸多事證，已構成適用法規顯有不當、判決不備理由等語，經查： ⒈司法院釋字第564號解釋理由書略以：「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文。惟基於增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制，此項限制究至何種程度始逾人民財產權所應忍受之範圍，應就行為之目的與限制手段及其所造成之結果予以衡量，如手段對於目的而言尚屬適當，且限制對土地之利用至為輕微，則屬人民享受財產權同時所應負擔之社會義務，國家以法律所為之合理限制即與憲法保障人民財產權之本旨不相牴觸。……上述規定均以限制騎樓設攤，維護道路暢通為目的，尚屬適當。……從而人民財產權因此所受之限制，尚屬輕微，自無悖於憲法第23條比例原則之要求，亦未逾其社會責任所應忍受之範圍，更未構成個人之特別犧牲，難謂國家對其有何補償責任存在，與憲法保障人民財產權之規定並無違背。」 ⒉都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第42條第1項第1款規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、……用地。」第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」第50條規定：「(第1項)公共設施保留地在未取得前，得申請為臨時建築使用。（第2項）前項臨時建築之權利人，經地方政府通知開闢公共設施並限期拆除回復原狀時，應自行無條件拆除；其不自行拆除者，予以強制拆除。」第51條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」由上開規定可知，私有土地經都市計畫劃設為公共設施用地者，土地所有權人就該土地不得為妨礙其指定目的之使用，就土地之使用、收益受有相當之法律上限制，但仍得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用；且在政府未取得前，得申請為臨時建築使用，並非完全無法利用。又依都市計畫法第26條規定，擬定都市計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更，是系爭都市計畫就系爭土地所為道路用地之設置，本需配合整體都市發展狀況，適時通盤檢討其需要性。被上訴人衡酌其財源有限，且系爭土地周邊交通路網皆有替代道路可供車輛通行，認為暫無新闢道路之急迫需求，尚難謂已構成侵害上訴人權利之不作為，上訴人主張其係行使排除侵害之公法上權利，自不可採。 ⒊原判決已敘明：被上訴人前於98年間即擬將系爭土地納入通盤檢討變更為工業區，嗣因有誠公司（代表人林道東為上訴人林威宇、林金儀之父、上訴人林沈蕙玉之配偶）函請改制前○○縣政府城鄉發展局維持系爭土地之8米計畫道路，臺北縣都市計畫委員會遂於98年11月26日第393次會議決議維持都市計畫道路等情，此為兩造所不爭執，並有有誠公司98年9月19日有誠字第98081901號函、○○市政府城鄉發展局110年8月11日○○城審字第0000000000號函在卷可考等語，經核與卷內證據相符，並無違誤。至於毗鄰之○○段000、00000地號土地，縱因系爭土地開闢為道路使用，而獲得通行便利或經濟價值提升等利益，原判決認為此僅屬反射利益，無從據此即認被上訴人依法徵收之行政裁量權限，已有「裁量收縮至零」之情，從而使得上訴人具有請求徵收之公法上請求權等情，經核亦無不合。 ⒋系爭土地雖經系爭都市計畫劃設為道路用地，但仍得繼續為原來之使用，上訴人財產權因此所受之限制，尚屬輕微，自無悖於憲法第23條之比例原則，亦未逾其社會責任所應忍受之範圍，尚難認已構成個人之特別犧牲。是原審論以上訴人主張其無法利用系爭土地，已構成特別犧牲，顯非可採等語，並無違誤。上訴意旨主張：因被上訴人長期不作為，致其完全無法利用系爭土地及○○段000、00000地號土地，已構成特別犧牲，原判決未調查是否構成特別犧牲，其適用法規顯有不當、判決不備理由等語，並不可採。㈤綜上所述，原判決以上訴人並無請求被上訴人擬具徵收計畫書報請內政部徵收系爭土地之權利，認上訴人在原審所提出之請求為無理由，駁回其於第一審之訴，於法並無違誤。上訴論旨仍執詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第104條、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　112　年　　11　月　　 30 　日最高行政法院第二庭審判長法官陳　國　成法官　王　碧　芳法官　簡　慧　娟法官　蔡　如　琪法官　陳　文　燦以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　30　　日書記官　高玉潔

最高行政法院(含改制前行政法院)112年度上字第214號

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