最高行政法院(含改制前行政法院)八十八年度判字第二五五號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　　八十八年度判字第二五五號

原告

僑果實業股份有限公司

代表人

甲○○

被告

行政院公平交易委員會

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十七年二月十八日台八十

七訴字第○七二五○號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

緣原告被檢舉於其興建之「紐約第五街」建物廣告刊載「三點六米高人一等小住家」

、「三至八樓高三米六，自由創意空間裡，你就是高人一等的生活大師」等文字及夾層屋設計之彩色立面剖圖片，有不實廣告之嫌。案經被告調查結果，以原告於建物銷售廣告上對夾層設計為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵，有違公平交易法第二十一條第一項之規定，依同法第四十一條前段規定，於民國八十六年四月二十六日以公處字第○五一號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止於建物銷售廣告上為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵。原告不服，乃循序提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂︰一、被告不應以原告為處分對象。㈠按系爭建物雖係原告所投資興建，惟有關廣告企畫、銷售均委由甲山林廣告股份有限公司（下稱甲山林公司）辦理，且於契約中已要求該公司之廣告內容均應符合法令要求，不得有違背法令之行為，公平交易法自亦為要求遵守之法令項目之一。其公司則由完成銷售之成績結果，獲取其廣告及代銷之對價利益，此項房屋代銷模式係由廣告代銷公司直接使用本身製作之廣告進行銷售，與一般事業進行產品銷售僅委託廣告公司代為設計、製作廣告文宣，以利其本身使用廣告進行銷售之模式不同。其所有廣告均係廣告代銷公司製作、自行使用以進行銷售，業主本身未進行銷售，自無實際使用廣告之行為。故原告公司根本非廣告文宣製作者，亦未有使用廣告文宣之行為，被告竟以原告為不實廣告之行為人加以處分，顯有違誤。㈡至再訴願決定駁回理由認為原告不得以該業務委託他人為之即排除其行政責任云云。然查原告所為之廣告審查係指廣告公司之海報數量、價格等費用支出情形，而通常對其廣告內容，因係代銷公司配合其銷售必要，乃屬專業廣告範圍，原告並無為實質審查，縱有同意代銷公司使用之事實，至多僅有監督不週之疏失責任，仍非廣告實際使用人或製作人。被告對實際製作、使用廣告，並因此獲取仲介利益之代銷公司未為任何處分，卻以原告公司為不實廣告之行為人逕認為處分對象，其所為處分自有違法不當。㈢況「行為之處罰以行為時法律有明文規定者為限」

此乃刑法罪刑法定之原則，而行政法上亦有依法行政之原則，故行政機關如欲認定行為人有無違法情事，亦應依法律之規定內容為準據，不得逾越法律規定範圍，擅行不當解釋，否則即屬違法不當甚明。今即如再訴願決定所稱「建設公司於委託他公司代為行銷廣告時，自應對其代為設計、製作之各類廣告及印刷品，負有管理及監督責任。」惟公平交易法並無處罰「事業委託他人製作廣告管理、監督不周」之規定，自不容擅越法律規定範圍，不當引申解釋，禁止原告為廣告行為之違法處分。二、廣告本身內容實際應無違反公平交易法規定：㈠查公平交易法第二十一條固有事業不得在商品或其廣告上等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵之規定，然廣告內容是否有虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，不能僅摘取廣告中文字之片面，斷章取義為認定依據，而應就整體廣告內容觀察是否有內容不實或足以使客觀第三人產生誤認之情事而定。原告所興建之紐約第五街房屋乃採挑高設計，整體樓高確有廣告所載之三米六，較現今一般大廈為節省建材費用樓高不及三米之設計不同。故而廣告中所稱「三點六米高人一等小住家」、「樓高三米六，自由創意空間裡，你就是高人一等的生活大師」等文字，乃與事實相符，並無不實廣告之情事。㈡所有疑問者係廣告中有夾層屋設計之圖樣，是否有宣傳「合法夾層」構成不實廣告，謹就此說明如次：⒈糸爭房屋樓高確有三米六已如前述，產品本身之樓層高度確可施作夾層屋乃無疑義。⒉原告從未有於廣告中聲稱夾層屋係屬合法，就此夾層屋之興建有違規使用之虞，無使人產生誤認之可能，蓋原告所出售之系爭紐約第五街三至八樓部分均非以夾層屋方式出售，實際各客戶所購買者均係單層挑高之房屋，是否施作夾層屋係客戶於交屋後自行決定，故買賣契約中所載買賣坪數並無包含客戶日後自行施工增加之夾層面積坪數，此均為客戶所明知，客戶於購買時既知悉夾層係須取得使用執照及產權登記交屋完成時始以二次施工方式進行，且建造執照並未申請許可興建夾層屋，其興建夾層所增加之坪數面積亦無法為合法之產權登記，何來產生誤認原告之夾層屋設計係「合法」之虞﹖再者，建築物如須興建合法夾層，須於申請建照時即提出申請，其夾層面積亦應計入容積率，故此合法夾層面積乃可為產權之登記。建築法所稱之夾層，於社會現狀中即屬一般所謂「樓中樓」之設計，而一般社會大眾所稱之「夾層屋」均係指完工取得使用執照再二次施工所興建之不合法夾層，故社會大眾由夾層屋與樓中樓之不同稱謂，已足可判斷廣告中二次施工夾層屋之不合法性，無產生夾層屋係合法誤認之可能，被告不解社會實狀，以建築法中所稱之合法夾層屋規定，據為判斷第三人有無誤認之虞之基礎，自有謬誤。被告且謂本件原告於設計時未預留符合法定容積率之樓地板面積予買受人自由興建夾層，消費者即使申請建照，亦將因樓地板面積逾越容積率許可範圍而無法取得執照作為其認定理由之一，惟按系爭房屋興建完成後，客戶係按其合法房屋面積比例擁有土地持分，故系爭基地乃為各房屋所有權人所共有，欲增建而使用容積面積須得全體地主之同意，任一單獨屋主欲興建夾層使用坐落基地未用完之容積率為其私人使用，勢將影響其他地主之權益，本即不可能獲得其他共有人之同意，被告以此作為處分理由之一，亦有不當。⒊按公平交易法之立法目的乃在維護交易之公平性，所謂公平性自應係對交易雙方當事人之條件均為對等之考量，惟若出賣人認此相關事項應為一般人所明知，致未於廣告中再為說明或告知，自不能即以此仍認出賣人之廣告有虛偽不實或引人錯誤之情事。故於本案中原告究竟有無不實廣告之情事，實應綜合一般消費者本身智識理解能力，於原告委託代銷商提供之商品廣告內容下，是否會有引人錯誤之情事發生以為斷。三、綜上所述，謹請將被告不當處分、訴願決定，及再訴願決定均撤銷等語。

被告答辯意旨略謂︰一、查原告與甲山林公司所訂立之委託銷售企劃合約書明定「．．．乙方（即甲山林廣告公司）製作廣告媒體發包前，除應遵守公平交易法之規定外，所製作刊載之內容必應先行徵得甲方（即本案之原告）同意並簽認，．．．」且該廣告係經原告同意後始進行印製，有卷內原告八十六年一月七日致本會之聲明書可稽。矧成屋之交付，遠在預售屋廣告銷售期之後，是售屋廣告真實與否，深深影響購屋人對房屋之居住利用以及願意訂購之重要因素，亦為建商能否取得交易機會之要素之一，按原告以投資興建建築物為專業，更為系爭建物之起造人，對於建物之整體環境、設施、配置等，當負有較高之注意義務及設計規劃能力，其於委託他公司代為行銷廣告時，自應對其代為設計製作之各類廣告及印刷品，負有管理及監督責任，以免造成消費大眾之錯誤認識及期待，不應以該業務委託他公司辦理為理由，即得排除其所應負之行政責任。因此，原告稱其縱有同意代銷公司使用之事實至多僅有監督不週之疏失，被告擅將法律作不當之解釋，顯係事後卸責之詞，原告主張被告以原告為不實廣告之行為人予以處分顯有違誤，應不足採。二、依公平交易法第二十一條第一項規定事業於廣告上，對於商品之內容等為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，即違反該項規定。輔以預售屋之交易特性，消費者與建商進行交易時，尚無成屋可供其實地參觀，消費者幾乎完全依憑廣告來認識其所購建物之環境、外觀、坪數、隔局、配置、建材設備等，要不因購屋者親赴現場對所購標的多做了解而有差異，故建商所為之預售屋廣告若有虛偽不實或引人錯誤情事，除導致消費者產生錯誤之認知，定會影響消費者購屋之決定，不僅對消費者權益之影響甚鉅，同時對依法從事銷售行為之同業競爭亦造成不公平情事。本案預售屋廣告海報刊載「三點六米高人一等小住家」、「三至八樓高三米六，自由創意空間裡，你就是高人一等的生活大師」等用語，並佐以夾層屋設計之彩色立面剖圖片等整體觀之，已使消費者誤認該預售屋商品之內容為可合法興建夾層，又本案之建造執照及使用執照均無申請夾層設計，其建蔽率為百分之八十，容積率為百分之五六○，且容積率已大致用罄，亦為原告所自承，並有原告所提資料可稽，是原告在廣告上對商品之內容為引人錯誤之表示，洵堪認定。再按行為時建築技術規則建築設計施工編第一條第十五款規定，所謂「夾層」係指夾於樓地板與天花板間之樓層；依建築法第二十五條第一項、第三十條及第三十九條規定，建築物如需興建夾層，必須於申請建造執照時，即提出申請，並經審查許可，否則即應於法定容積率內依法申請辦理變更設計。縱原告訴稱其所銷售房屋均係單層挑高之房屋，室內夾層是否搭建係依承購戶喜好而自由決定，買賣契約所載坪數並不包含客戶自行施工之夾層坪數，客戶於購買時均知夾層須於取得使用執照交屋後以二次施工之方式進行，且夾層屋並不符建造執照內容之情事，無所謂「引人錯誤」之表示或表徵等語；然承購戶交屋後如欲興建夾層進行二次施工，即屬於原建築物增加面積之增建行為，依法必須請領建造執照，始有合法擁有、使用夾層空間之可能。倘消費者未依法請領建造執照，即行二次施工興建夾層，則違反建築法第二十五條規定，依同法第八十六條規定，將遭受罰鍰及勒令停工或強制拆除之處分。再者，夾層之地板面積依法須列入建物總樓地板面積之計算。故建物除非有原設計施工圖上已保留合乎容積率許可範圍內，可供興建夾層之樓地板面積之情形外，倘依一般對建築物總樓地板面積在容積率許可範圍內均充分利用之慣例，建商於設計時未預留符合法定容積率之樓地板面積予買受人自由興建夾層時，消費者即使申請建造夾層之建造執照，亦將因建物總樓地板面積逾越容積率許可範圍，而無法獲准取得執照。原告明知「紐約第五街」建築物原案檢舉人所購買之樓層於申請建照時並未設計夾層，買受人如於建商取得建物使用執照交屋後，進行二次施工加蓋夾層，可能因夾層為違建遭受前述之處分。卻隱瞞此一影響消費者權益重要事項，除在銷售海報上刊載「三點六米高人一等小住家」

、「三至八樓高三米六，自由創意空間裡，你就是高人一等的生活大師」等用語外，並佐以夾層屋設計之彩色立面剖圖片，從整體廣告內容觀察已使消費者誤認得任意興建夾層，且得以較低之價格購買到較多之坪數，則一般消費者經由原告於廣告中所提供之訊息，誤信該屋得興建合法之夾層而與原告交易，是其行為要不因現今資訊對夾層屋之法律效果多所報導，或以廣告「僅供參考」而阻卻其有虛偽不實或引人錯誤情事，其主張應不足採。是本件原告之訴為無理由，敬請駁回其訴等語。

理由

按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」公平交易法第二十一條第一項定有明文。又違反公平交易法規定之事業，公平交易委員會得限期命其停止或改正其行為，復為同法第四十一條前段所明定。本件被告以原告同意委託代銷公司甲山林公司印製、散發其「紐約第五街」（以下稱本案）之銷售廣告，而本案之建造執照及使用執照均無申請夾層設計，其建蔽率為百分之八十，容積率為百分之五六○，且容積率已大致用罄，皆為原告所自承。其既明知本案建造執照未申請興建夾層之許可，又隱匿該訊息，乃依前揭規定命其自處分書送達之次日起應立即停止於建物銷售廣告為虛偽不實及引人錯誤之表示。揆諸首揭規定，洵無不合。原告起訴為前開主張，惟查系爭廣告係經原告同意後始印製，有其聲明書附可稽，且原告為建築業者，為參與市場競爭，從事交易之事業，自負有維護公平交易秩序及保障消費者利益之義務，建設公司於委託他公司代為行銷廣告時，自應對其代為設計、製作之各類廣告及印刷品，負有管理及監督責任，以免造成消費大眾之錯誤認識及期待，不得以該業務委託他人為之而排除其行政責任，原告所稱伊非使用廣告主體，被告對其處分不無違誤云云，尚非可採。復按預售屋之交易特性，消費者與建商進行交易時，尚無成屋可供實地參觀，消費者幾乎完全依憑廣告來認識其所購建物之環境、外觀、坪數、隔局、配置、建材設備等，建商所為之預售屋廣告若有虛偽不實或引人錯誤情事，將導致消費者產生錯誤之認知與決定，影響消費者權益。公平交易法第二十一條第一項對商品廣告之規範，係為避免因虛偽不實或引人錯誤之廣告，造成交易相對人錯誤之認識與決策，不因交易相對人得於承購前親赴現場洽詢或得以查證廣告內容而有不同。夾層係指夾於樓地板與天花板間之樓層，依建築法第二十五條第一項、第三十條及第三十九條規定，建築物如需興建夾層，須於申請建造執照時即提出申請，並經審查許可，否則即應於法定容積率內依法辦理變更設計。至交屋後承購人所取得使用執照之房屋，係屬已竣工之建築物，若欲興建夾層進行二次施工，即屬於原建築物增加面積之增建行為，應依法請領建造執照，始可合法擁有、使用夾層空間。倘消費者未依法請領建造執照，即行二次施工興建夾層，則違反建築法第二十五條規定，依同法第八十六條規定，將遭受罰鍰及勒令停止或強制拆除之處分。又建物除其原設計施工圖已保留合乎容積率許可範圍內，可供興建夾層之樓地板面積外，倘建商於設計時未預留符合法定容積率之樓地板面積予買受人自由興建夾層，消費者即使申請建造夾層之建造執照，亦將因建物總樓地板面積逾越容積率許可範圍而無法取得執照。

依原告與甲山林公司訂立之委託銷售企劃合約書，可知係原告委託甲山林公司代理房屋廣告企劃銷售業務事宜，姑不論原告與甲山林公司之內部關係為何，然系爭廣告係經原告同意後始印製，其於房屋及土地預定買賣合約書中為廣告主，自應負該廣告責任。所訴各節諉係諉卸之詞，尚非可採。原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴論旨，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 評 事 葉 振 權評 事 高 秀 真評 事 吳 仁評 事 吳 錦 龍評 事 林 家 惠右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 張 惠 美