最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第四五八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　九十年度判字第四五八號

原告

甲○○

訴訟代理人

林顯堃

被告

嘉義縣新港鄉公所

代表人

葉日朗

右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十七年八月二

十一日八七府訴三字第一六二五九六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告所有坐落嘉義縣新港鄉○○段宮前小段二五八地號耕地，前出租於何吳玉蓮，至民國七十九年底租期屆滿。原告以擴大農場經營規模，擬收回自耕為由，於八十年二月十三日以同小段一六八、三五一地號為現耕農地，申請核發自耕能力證明書，經被告於八十年二月二十五日核發新鄉農第一三六六號自耕能力證明書。嗣訴外人何森雄（何吳玉蓮之子）向被告舉發原告無自耕能力，請求被告撤銷上開自耕能力證明書，為被告所否准，乃訴經嘉義縣政府八六府秘字第一二四八四四號訴願決定撤銷原處分，由被告另為適法之處分。被告據而撤銷上開自耕能力證明書，原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：原告於系爭耕地租期屆滿後，因擬擴大家庭農場之經營規模而收回自耕，乃於八十年二月一日向被告申請核發自耕能力證明書，經被告依內政部七十九年六月二十二日台七九內地字第八○○三九九號函頒之「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」（下稱注意事項），於同月十三日核發予原告，其核發程序及調查事實並無不當之處，有審查表可稽。被告對訴外人何森雄之檢舉曾指明該證明書係合法核發，不能因日後之變動而撤銷，且證明書之有效期間為六個月等語。該證明書之核發既係合法且無瑕疵，具形式上之確定力，除有法定原因或法規根據，縱核發後該審核條件有所變更，亦不得撤銷，且撤銷若不合公益，則不予撤銷。上開注意事項，並無核發後得予撤銷之規定，且本件核發時間為八十年二月間，並無內政部八十年五月三十一日台八十內地字第九二一二四八號函之適用。被告自不得以八十一年八月以後之事由，撤銷八十年核發之證明書。被告率予撤銷，不僅違背前開原則，影響法律關係之安定，且有違信賴保護原則，應依行政程序法草案第一百零二條及八十七年十月二十八日公布修正之行政訴訟法第七條等規定，賠償原告因信賴上開行政處分而生之損害即系爭土地三十八年訂定之總收獲量減除租額，自八十七年一月十二日起至撤銷原處分之日止，每年二千七百八十三台斤之蓬萊稻穀，如無實物以時價折付現金。次查，原告業自耕農，係現耕農民，有自耕地自任耕作已久，早具自耕農身分，非意圖炒作農地始變相取得農民身分之假農民，確有自耕能力。所謂自耕，非專指能自任耕作，其為從事農業生產而直接自行經營耕作者，亦屬之。自耕之意義包含經營耕作，土地法第六條及農業發展條例第三條第四款、第四條均有明文。且所謂出租人，包括家屬在內，原告之配偶亦為自耕農，實際從事農耕工作已久，具有自耕能力無疑，縱認原告本人不自任耕作，惟原告之配偶既具自耕能力，仍應視為有自耕能力。另申請人專任農耕以外之職業者，前揭注意事項第四點第三款固規定應駁回其申請。然所所謂「專任」，依行政法院六十九年判字第五三六號判例意旨，係指非自任耕作或非為維持一家生活直接經營耕作而「獨任」農耕以外之職業而言。易言之，須原告「獨任」農耕以外之工作而不自任耕作，被告始得據以駁回原告自耕能力證明之申請。申請人若僅兼職農耕以外之職業者，主管機關仍不得以上開規定逕予駁回，此觀內政部七十六年四月二十五日台內地字第四九五七四五號函及八十年一月三日台內地字第八八六七一一號等函之意旨甚明，是原告兼醫不足以否定原告之自耕能力。有關「申請人是否專任農耕以外之職業」之審查標準，業經臺灣省政府七十六年六月十六日七六府地六字第一五○九九八號函頒在案，再訴願決定所引內政部八十年五月三十一日八十內地字第九二一二四八號函係指農業用地依土地稅法第三十九條之二第一項規定免徵土地增值稅，經稽徵機關發現有遺漏土地增值稅之違章事實，得函請原核發自耕能力證明之機關撤銷原核發之自耕能力證明書之情形，然該等撤銷以經有關機關證明申請人於申請時確不符前揭注意事項之規定為限。本件原告自八十年二月一日已退休並無從事醫務工作，於被告核發原自耕能力證明時，原告確無專任農業以外之工作，被告於核發系爭自耕能力書時亦已為實質審查，並於審查表上「申請人是否專任農耕以外之職業」一欄記明「醫師但已退休，附證明一份」，足見原告於申請時並無不符前揭注意事項之情形，被告不能舉證原告於申請時有違前開注意事項之規定，即率而撤銷，自於法不合。目前農業工作均以機械耕作，不須全賴勞力，且農業生產利潤低，農民利用農閒從事其他副業或兼差，以補農業收入之不足，並無不可。況八十一年一期作休耕，被告未為補貼，原告為生活所逼，不得已自八十一年七月起在星期一至五下午二點至六點在新陽醫院兼差，旋於八十三年九月間離職，並非「專任」

、「獨任」或「全時」工作，仍以務農為本業，自非專任農耕以外職業。揆諸臺灣省政府七十一年十一月五日地六字第四三一二○號函示：「農會理事長既無明文規定每日必須到會辦公，如現任農會理事長以務農為本業，並未任農耕以外其他職業者，其申請核發自耕證明應予准許。」農會理事長無須每日到會辦公而承認其有自耕能力，舉重以明輕，應認原告具自耕能力。被告撤銷合法發給之自耕能力證明書，有違公平正義法則，剝奪原告工作選擇權，牴觸憲法第十五條之規定。又耕地三七五減租條例第十九條及內政部頒訂之注意事項，均限制土地所有人之自由使用與收益，亦違背憲法第十五條意旨，依憲法第一百七十二條規定，應屬無效，請鈞院依法函請司法院大法官會議解釋。再者，土地法第六條規定：「本法所稱自耕，係指自任耕作者而言。

其為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕論。」然如何始具有自耕能力，土地法及相關法律並未明文，而土地法亦未授權行政機關制定任何施行辦法以為認定標準，則內政部自六十五年一月二十六日頒訂之注意事項，非屬委任立法之範疇，違反法律保留原則，即背憲法第二十二條規定，依中央法規標準法第五條第二款、第六條及第七條規定，應為無效。被告以無效之注意事項第四點第三款規定，撤銷原核發之證明書，不生效力。被告在另案，未根據申請時之狀況，卻以原告在新陽醫院兼差一事誤認為專職，而以八十三年三月十二日新鄉民字第一九三八號撤銷新鄉農字第一三六三號自耕能力證明書，逾越行政裁量權。鈞院八十四年度判字第二一六九號判決予以採信，難謂無瑕疵，且該判決並非判例，對本案並無拘束力，自不得比附援引，一再訴願決定援用該判決而駁回原告之訴願、再訴願，其認事用法均有違誤。另由於農業機械化之普及，以往關於「未直接從事勞力耕作者」、「農事設備不足者」而視為不能自耕之相關規定，業經內政部七十四年六月十五日七四台內地字第三二一一四七號函修正刪除。然被告不察，仍以勞力為主時代之觀念限制原告之擴大經營，不符耕地三七五減租條例第十九條第二項規定旨意，訴願、再訴願決定以有勞力勝任田間工作與否界定自耕能力，或有無專任農耕以外之職業限定自耕一詞，均不合時宜。內政部七十四年一月十日台內地字第二八二八○號函示：「自耕能力證明書自核發之日起至申請人向稅捐機關申報土地增值稅加蓋收件戳記之日止，在六個月內為有效。」是自耕能力證明書係屬附終期之行政處分，其逾六月後即已失效，被告自無從對一已失效之行政處分為撤銷。被告以台灣省政府地政處八十五年六月二十五日台（八十五）內地字第八五七七九○五號函為撤銷原證明之依據，惟姑不論經查該函並不存在，倘自其發布日期為八十五年六月間而系爭自耕能力證明書核發日期為八十年二月間乙節觀之，被告據以撤銷系爭證明書，已與法律不溯及既往原則有違。末查，檢舉人何森雄對於被告核發之證明書不發生權利損害，即無循訴訟程序爭訟之理，被嘉義縣政府卻不當受理，並予決定，顯有違誤。綜上所陳，複告所為之原處分，顯屬違法，一再訴願遞予維持，亦無可採，請判決撤銷再訴願、訴願決定及原處分等語。

被告答辯意旨略謂：按臺灣省政府地政處（應為內政部）八十五年六月二十五日台（八十五）內地字第八五七七九○五號函說明二：「．．．所稱現耕農民，係指申請人所列現耕農地確係自耕者而言，如申請人已依照上開函規定具結為現耕農民，鄉（鎮、市、區）公所即應依其具結受理，惟受理後有他人檢舉其具結不實並經查明屬實者，應即駁回其申請或撤銷已核發之自耕能力證明書。」乃行政機關對行政處分撤銷權之保留規定。原告同時期，以收回承租人黃金山承租坐落新港鄉○○段宮前小段三四三號耕地，由被告於八十年二月間核發之「新鄉農字第一三六三號目耕能力證明書」

，嗣經承租人黃君山陳情舉發，由被告撤銷該自耕能力證明書。原告不服，經行政法院八十四年度判字第二一六九號判決駁回原告之訴，並經八十五年度判字第五二三、一四三○、三一九三號判決駁回其再審之訴確定。行政訴訟判決具有確定力、拘束力及執行力等效力，被告依利害關係人何森之陳情舉發及有關行政法院判決，撤銷系爭自耕能力證明書，並無不當。原告關此之主張顯係因耕地租約期滿欲強行收回出租耕地之辯詞，委不足採。至原告主張於訴訟程序請求損害賠償，法無明文，洵屬無據，綜上，原告之訴為無理由，請判決駁回等語。

理由

按「申請人有左列情形之一者，其申請應予駁回：㈠公私法人。㈡未滿十六歲或年逾七十歲之自然人。㈢專任農耕以外之職業者。㈣在學之學生（夜間部學生不在此限）。」「申請核發證明書之農地，應符合左列規定：．．．㈢承受農地與申請人之現耕農地應．．．」「本注意事項，於左列情事時，準用之：㈠出租人收回農地自耕。．．．」分別為內政部七十九年六月二十二日臺（七九）內地字第八○○三九九號函頒之自耕能力證明書之申請及核發注意事項第四點、第五點第一項第三款、第八點所明定。本件原告所有前開二五八號耕地，前出租於何吳玉蓮，租期屆滿後，原告以擴大農場經營規模，擬收回自耕為由，於八十年二月十三日以同小段一六八、三五一地號為現耕農地，申請核發自耕能力證明書，經被告於八十年二月二十五日核發新鄉農第一三六六號自耕能力證明書。嗣訴外人何森雄（何吳玉蓮之子）向被告舉發原告無自耕能力，請求被告撤銷上開自耕能力證明書，為被告所否准，乃訴經嘉義縣政府八六府秘字第一二四八四四號訴願決定撤銷原處分，由被告另為適法之處分。被告認原告申請當時具有專任農耕以外之職業，無自任耕作之能力，而撤銷該自耕能力證明書。

原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。查是否具自耕能力，是否核發自耕能力證明，應採實質審查，與申請人戶籍資料職業欄記載無關，此參臺灣省政府八十年二月五日八十府地三字第一五五○六二號頒訂之「核發自耕能力證明書審查表」

規定即明。原告所有同小段三四三號耕地，亦出租予訴外人黃金山，原告於八十年二月十二日以同小段一六八、三五一耕地為現耕農地，申請自耕能力證明書，被告於八十年二月二十五日發給新鄉農字第一三六三號自耕能力證明書及系爭一三六六號自耕能力證明書。原告持該一三六三號自耕能證明書申請收回自耕，經嘉義縣政府審核結果同意其收回，黃金山不服，訴經本院八十二年度判字第一○一○號判決，以原告是否有自任耕作之能力，尚有疑問，而撤銷原處分。嘉義縣政府依該判決意旨函請被告重新調查結果，原告自六十一年間加入醫師公會，任職醫師職務，至八十年一月三十一日自臺糖大林糖廠以分等限齡提前退休，一直從事醫療業務，未曾間斷，復於取得證明書後，於新陽醫院執業。原告將其所有坐落同小段一六八、三五一號農地之耕田、施肥、噴灑農藥等主要農耕工作，雇請訴外人吳信雄代為處理，農田灌溉，拔稗草則由原告配偶林陳文月處理，原告僅偶而巡視農田，且因任職大林糖廠醫師退休前中風，走路困難，並未實際從事耕作，此有新陽醫院八十二年七月二十九日證明書，嘉義市衛生局八十三年八月三日八三市衛三字第○六三八一號函，及吳信雄訪談筆錄等影本附於該案卷可稽。本件一三六六號自耕能力證明書核發時間及所據以申請之現耕農地與前開一六六三號自耕能力證明書均相同，是原告於八十年一月三十一日以前及取得自耕能力證明書後，均從事醫療業務。在八十年一月三十一日退休之後至取得自耕能力證明書前，雖無直接證據證明其仍從事醫療業務，惟其所主張之現耕農地之耕田、施肥、噴灑農藥等主要農耕工作，既係雇請訴外人吳信雄代為處理，農田灌溉，拔稗草則由原告配偶林陳文月處理，原告僅偶而巡視農田，且八十年一月三十一日退休前中風，走路困難，並未實際從事耕作，原告復未能舉證證明其一家生活主要依靠農耕收入維持，自與土地法第六條「本法所稱自耕，係指自任耕作者而言，其為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕論」之規定不符，難認有自耕能力。參酌耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款明定：「耕地租約期滿時，如出租人不能自任耕作者」，仍不得收回自耕，而所謂「出租人不能自任耕作」，乃指出租人本身之能力而言。該法條並無牴觸憲法第十五條規定，無聲請司法院大法官會議解釋之必要。至農業發展條例第四條規定之「自耕」或「以自耕論」，雖較土地法第六條所定「自耕」

或「以自耕論」略為放寬範圍，該條例規範範圍與耕地三七五減租條例不同。本件原告係為依耕地三七五減租條例規定收回自耕，而申請核發自耕能力證明書，其是否具自耕能力，自應以耕地三七五減租條例所定自任耕作定之。原告之配偶縱實際從事農耕工作已久，具有自耕能力，亦不能轉認原告本人有自任耕作能力。現農業機械化，非以全部農事均自行勞力從事為必要，將部分農事委由機械為之，固無不可，但原告將主要農事雇請吳信雄代為，其餘除草等非機械農事亦交由其配偶處理，其本身未實際從事任何農事，自與所謂自任耕作有間。次查行政機關發現行政處分有錯誤時，尚非不得依職權撤銷之。內政部八十年五月三十一日台（八十）內地字第九二一二四八號函謂：「已核發之自耕能力證明書，經有關機關證明申請人於申請當時確不符合內政部頒之自耕能力證明書之申請及核發注意事項之規定者，得由原核發機關撤銷之。

」係釋示行政機關原有職權，自不限於該函發布後核發之自耕能力證明書始得撤銷。

首揭注意事項固未明文規定，申請人未實際自任耕作者，應駁回其申請，惟該注意事項第五點第一項第三款規定，申請人應有「現耕」農地，亦即原告申請時應實際自任耕作所列現耕農地，否則應駁回其申請。本件原告於核發時既無未自任耕作所列現耕農地，無自耕能力，本不應核發自耕能力證明，被告予以核發，顯屬錯誤，應予撤銷。原處分以原告於本件自耕能力證明書核發時，專任農耕以外之職業（醫師），據以撤銷，其理由雖有未洽，然原核發之自耕能力證明書既應撤銷，其結果相同，原處分仍應予維持。內政部（被告誤為台灣省政府地政處）八十五年六月二十五日台（八十五）內地字第八五七七九○五號函謂：「．．．所稱現耕農民，係指申請人所列現耕農地確係自耕者而言，如申請人已依照上開函規定具結為現耕農民，鄉（鎮、市、區）公所即應依其具結受理，惟受理後有他人檢舉其具結不實並經查明屬實者，應即駁回其申請或撤銷已核發之自耕能力證明書。」該函雖係針對系爭自耕能力證明核發後修正之注意事項為函釋，本件未能直接適用，但由其函釋內容，亦可知申請人是否現耕者（本件核發時，申請人亦須有現耕農地），係以事實上有無耕作為準，事後發現原附資料與事實不符，仍應予撤銷。原告既非自任耕作，無自耕能力，竟申請核發自耕能力證明，自無可保護之信賴利益。又內政部七十四年一月十日台內地字第二八二八○號函示：「自耕能力證明書自核發之日起至申請人向稅捐機關申報土地增值稅加蓋收件戳記之日止，在六個月內為有效。」係指持自耕能力證明書辦理移轉、收回農地自耕等，應於該自耕能力證明書有效期間為之。本件原告前持系爭自耕能力證明書，申請收回自耕，該自耕能力證明書使用後之效力仍繼續存在，自有撤銷之必要。又內政部為耕地三七五減租條例之主管機關，該條例有關自耕能力事項之核定，自係其職務範圍，該條例對於自耕能力證明書核發程序未為規定，該部本於職權，根據該條例及相關法律關於自耕能力之規定，制定前開注意事項，供下級機關核發耕能力證明之用，該注意事項既未非對人民之權利為限制，或加重人民之義務，即與法律保留原則無涉，上開注意事項尚無牴觸憲法第二十二條及中央法規標準法第五條第二款、第六條、第七條規定。至於檢舉人何森雄對於被告核發之證明書有無為救濟之權，係本件原處分前之訴願程序是否妥適問題，前訴願既准予受理，並將前一處分撤銷，本件係被告重為之另一處分，何林雄可否提起訴願，與本件處分無關。所引本院六十九年度判字第五三九號判決，未經選為判例，本件自不受拘束。原告執此指摘原處分違法不當，核無可採。綜上，原告起訴論旨均難認為有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱　彰　德