最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第二四四八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第二四四八號

原告

百代實業股份有限公司

代表人

甲○○

被告

臺北市政府環境保護局

代表人

沈世宏

右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十九年三月

九日八九環署訴字第○四三五三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告排放廢水，曾經被告衛生稽查大隊於民國八十八年一月十九日派員前往稽查採樣，檢驗結果未符合放流水標準，據以裁處新台幣（以下同）六萬元罰鍰，並以八十八年二月二十六日北市環二字第八八二○六六三一○○號函通知原告應於八十八年四月七日前改善完成，同時應於期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將自期限屆滿翌日起執行按日連續處罰。原告雖於八十八年四月六日報請查驗，惟經被告於八十八年四月十三日派員複查採樣檢驗結果，原告所排放廢水仍未符合放流水標準，乃認定原告未完成改善，據以自查驗日八十八年四月十三日起執行按日連續處罰至八十八年四月二十一日止（原告於八十八年四月二十一日再度報請查驗），每日各處六萬元罰鍰（九日共處新台幣五十四萬元）。

原告不服，提起一再訴願遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂：一、水污染防治法第三十八條所稱之「按日連續處罰」係指按日查驗、按日處分而言，同法施行細則第六十四條、第六十五條關於行政機關得不按日查驗、不按日開具處分書，僅於事後一次將處分通知前之期間按日數一次開足作為處罰之規定，係增加對人民權利之限制，且為母法所無，亦非實施母法所必要之方法，已逾越行政命令之權限，且違反母法關於連續罰之立法目的，合無適用之餘地。所謂「按日連續處罰」，係指得於間隔一日期間之條件下，重覆檢查發現違反禁止規定或作為義務而處以懲罰並通知之行為而言。目的乃藉由連續之通知，達成促使受處分人儘速改善，而非處以受處人重罰之報應。其中之檢查程序屬舉證範疇，於作為義務違反時，倒置歸作為義務人負擔舉證之責任於理尚合，懲罰之作成為行政機關之內部作為，於對受處分人通知前尚不生效力，是處罰效果與人民權利息息相關者為通知之程序，通知之效果正是處罰（限制人民權利）之生效及連續罰（連續限制人民權利）開始之要件。故除受處分人已知或可認為無待通知亦可得而知已發生連續處罰之停止情事等具備相同於通知之效果外，連續處罰之開始應以處分通知到達受處分人為先決要件，否則顯然違反連續處罰之立法意旨，並增加母法所無之權利限制。二、「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰」，司法院釋字第二七五號著有釋例。水污染防治法第三十八條之處罰並非無過失責任，仍須以故意過失為責任條件。本件系爭連續處罰所據未改善完成之八十八年四月十三日查驗不符放流水標準之事實，於檢驗有結果前，原告及被告均無從於外觀或其他方式得知原告是否未改善，原告既無從知悉有無違反作為義務，如何知悉是否尚有改善之作為義務進而注意，既無從注意，於知悉前之期間內自無過失可言。

至於再訴願決定所稱之「原處分機關已踐行必要之告誡手續」，所謂告誡係指事前告知如何應作為或如何不作為可避免處罰之通知而言。本件於檢驗有結果前，原告及被告均無從得知是否已改善，是於檢驗有結果前之期間內無人知悉應如何作為、不作為以避免連續處罰，何來告誡之效果，原處分及一再訴願決定於此之陳稱更屬誤會。三、被告執行水污染防治法規定之職權，採樣後應於若干時日內檢驗完成，化驗完成後又應於若干時日內開具處分書，開具處分書後又應於若干時日內通知受處分人，均無任何之明文規定，完全由原處分機關自行任意決行，無人可事前預料期間究為多久。

設化驗設備故障，修理可能耗時一個月或更久，檢驗之技術人員、為處分之人員、通知之行政人員等其一或全部可能請事假、病假、特休、公假，可能調動職務進行交接，可能忘了處理，可能故意不處理，可能遺失檢驗報告而須重作，可能處分書繕打疏漏重新製作，通知書地址可能誤載，退回重奇，郵務人員可能遺失，從此下落不明．．．各種可能實在不勝枚舉，但是無論如何，依被告之見解，均可以於事後振振有辭的主張按日處罰於法有據。以本件之連續罰鍰為例，每日陸萬元整，如果被告遲未將檢驗後之處分結果告知原告，拖延至三個月之久時，原告在此一期間內必然以為檢驗符合標準而未做任何之處置，直到一次收到九十張處分通知時始能得知檢驗不符標準，此時原告將於無預警下即須負擔五百四十萬元之罰鍰，豈非荒謬。準此，被告既然可選擇在查驗後的任何時日始行通知均為合法，則被告只須有意無意多拖延幾個月或半年或一年，要突襲整垮任何一家事業體有何難事，是原處分及一再訴願決定之認事用法顯非妥適，實不待贅言。或謂被告承辦人員應受信任，尚不致如此，惟涉及人民之權利義務事項尚且須以法律定之，此一課人民重大罰鍰數額之決定關鍵，豈得繫於被告個別承辦人員之人治基礎，尤非法治社會所得接受。四、綜上，原處分及一再訴願決定於法於理均有不合，請求判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。

被告答辯意旨略謂：查被告稽查人員於八十八年一月十九日十時三十分許，在原告所在地（台北市○○區○○路三段九號）放流口所採水樣，其中之氫離子濃度指數不符法定標準，被告乃限原告應於八十八年四月七日前改善完成。原告於八十八年四月六日函報請查驗，經被告於八十八年四月十三日前往查驗，惟所採水樣之「化學需氧量」為一八一．四毫克＼公升，仍未符合放流水管制標準，有八十八年四月二十二日水質檢驗報告表影本乙份在卷可稽，復為原告所不爭執。又查原告於八十八年四月十三日查驗日當日（十四時三十分）及四月二十日固委託精準環境股份有限公司採樣檢驗合格，惟此係被告採樣後之事實，並不足以影響違規事實之認定。復按事業排放廢水不符放流水標準，經通知限期改善，屆期查驗放流水中任何一項污染物不符放流水標準均應視為未完成改善，行政院環境保護署八十六年十月十六日環署水字第六○七一九號函釋有案。本件被告八十八年一月十九日所採水樣為氫離子濃度不符標準，而八十八年四月十三日所採水樣則為化學需氧量不符標準，揆諸上開函釋意旨，仍應視為未完成改善，而非另一違規事實，依水污染防治法第三十八條，應執行按日連續處罰。再查被告所屬技術室於八十八年四月十九日完成本件複查樣品所有項目之檢驗，翌日彙整檢驗結果陳核並電知被告第二科，為免原告多受處罰，被告第二科承辦人員於同日將檢驗結果先行以電話通知原告並請儘速改善，被告於相關作業流程並無遲延之處，且已顧及原告之權益。而原告於接獲通知後，隨即於八十八年四月二十一日第二次報請查驗，被告乃依水污染防治法施行細則規定自八十八年四月二十二日起停止處罰，並無不合。有關原告主張渠無故意過失乙節，查被告於八十八年一月十九日稽查發現原告所排放廢水不符合放流水標準，業於八十八年二月二十六日北市環二字第八八二○六六三一○○號函明確告知水污染防治法暨施行細則相關規定，原告自可由該函文內容預知若未於期限內完成改善，經複查結果不符合放流水標準，將遭致按日連續處罰之法律效果，於行政執行罰之程序而言，被告已踐行必要之告誡手續，原告業已預見違反法定義務之可能，於期限屆滿後既違反法定完成改善之義務，即足認定為有過失，原告所訴洵屬飾辯之詞，核無足採，從而本件原決定及原處分均應予以維持。四、綜上結論，本件原告所述顯為推諉卸責之詞，難謂有理由，敬請判決駁回原告之訴等語。

理由

按行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。次按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；．．．。」為水污染防治法第七條第一項及第三十八條所明定。又「本法第三十八條，．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、．．．二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，．．．主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」、「事業於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」、「經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰．．．。」為同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條第一項、第二項所明定。上開規定，所稱「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係以受處分人未完成改善為按日連續處罰之前提要件。受處分人如未於水污染防治法第三十八條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，依同法第五十四條規定，視為未完成改善，主管機關固得據以按日連續處罰。至於處分人於改善期限屆滿前，已檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，而經主管機關檢驗結果仍未符合放流水標準者，法律既未明文規定視為未完成改善，主管機關仍應逐日採樣檢驗，須未符合標準始得按日連續處罰，至完成改善之日為止。而水污染防治法施行細則第六十四條第二款為按日連續處罰起算日之規定；同細則第六十五條第一項、第二項，係暫停開具處分書、繼續按日連續處罰及停止按日連續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰。本件原告排放廢水曾經被告衛生稽查大隊於八十八年一月十九日派員稽查採樣檢驗分析，結果未符合放流水標準，案由被告據以裁處六萬元罰鍰，並以八十八年二月二十六日北市環二字第八八二○六六三一○○號函通知限期原告應於八十八年四月七日前改善完成，同時說明應於期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將自期限屆滿之翌日起執行按日連續處罰。原告雖於八十八年四月六日報請查驗，惟經被告於八十八年四月十三日派員複查，採樣檢驗結果。

仍未符合放流水標準，乃認定原告未完成改善，自查驗日（八十八年四月十三日）起執行按日連續處罰，嗣原告於八十八年四月二十一日第二次報請查驗，乃處罰至該日為止，每日各處六萬元罰鍰（九日共處五十四萬元），固非無見。惟查，被告於八十八年四月十三日派員複查，採樣檢驗結果仍未符合放流水標準，認定原告未完成改善，依法固應執行按日連續處罰。然揆諸首揭說明，法條既明定為按「日」，自須證明處罰之日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。被告以八十八年四月十三日採樣檢驗未符合放流水標準之事實，迨八十八年四月二十一日原告第二次報請查驗，即據以推定原告自八十八年四月十三日至八十八年四月二十一日均未符合放流水標準，其認定事實顯有未憑證據之違法，原處分自有可議。一再訴願決定未予糾正，均有違誤。原告執此指摘，為有理由。應將再訴願、訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之處分。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　張　雅　琴