臺北高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　99年3 月25日辯論終結

原告

中華紙漿股份有限公司

代表人

甲○○（董事長）住

代表人

送

訴訟代理人

郭玉諠律師

訴訟代理人

郭玉健律師

上1人複代理人

郭玉瑾律師

被告

花蓮縣政府

代表人

丙○○（縣長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年7 月30日環署訴字第0980028086號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人原為謝深山，訴訟中變更為丙○○，已據被告新任代表人丙○○提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告於花蓮縣吉安鄉○○村○○街100 號設廠從事紙漿生產作業，前經被告所屬環境保護局（下稱花蓮縣環保局）派員於民國（下同）97年3 月28日前往稽查採樣，檢測結果周界異味污染物濃度為55，超過排放標準所定限值（工業區及農業區為50），認違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，被告爰依同法第56條第1 項、第2 項暨「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」規定，以97年4 月25日府環空字第09706204180 號函附裁處書（編號：001066，下稱97年4 月25日處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）70萬元【該部分業經行政院環境保護署（下稱環保署）97年7 月30日環署訴字第0970043505號決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2 個月內另為適法之處分。」並經被告以98年2 月17日府環空字第0980021733號函附編號002005裁處書改處30萬元罰鍰】，並限期於97年5 月5 日前改善完成在案。嗣原告於97年5 月5 日提出改善完成報告書，花蓮縣環保局遂於97年5 月13日派員前往執行複查與採樣工作，並委託檢測機構瑩諮科技股份有限公司（下稱瑩諮公司）進行檢驗分析，結果異味污染物濃度為55（檢測報告日期：97年5 月16日），仍超過排放標準所定限值（工業區及農業區為50），被告針對該次複查結果，核認原告為1 年內第8 次違反空氣污染防制法第20條第1 規定，依同法第56條第1 項、第2 項（原為處分漏載項次）及「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」（下稱按日連續處罰執行準則）規定，自97年5 月16日起執行按日連續處罰，至原告於同年6 月12日提出改善完成報告書止暫停處罰（即自97年5 月16日至6 月12日，共計28日），每日各處罰鍰80萬元，並責令原告應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。原告不服，提起訴願，案經環保署以上開處分有罰鍰金額計算錯誤之瑕疵為由，以97年12月13日環署訴字第0970100622號決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2 個月內另為適法之處分。」嗣被告依訴願決定意旨，以98年2 月18日府環空字第0980021757號函附裁處書（編號：002006至002033，以下統稱原處分），自97年5 月16日起執行按日連續處罰，至原告於同年6 月12日提出改善完成報告書止暫停處罰（即自97年5 月16日至6 月12日，共計28日），每日各處30萬元罰鍰。原告仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠被告錯誤適用按日連續處罰執行準則之規定，原處分應予撤銷：

⒈依按日連續處罰執行準則第4 條、第5 條及第7 條第2、3 項規定，可知：⑴就查查方式，有2 種不同規定─關於「查驗是否完成改善」乙節，上開準則規定之方式有二，即第4 、5 條的「單純查驗與尚需檢測空氣污染物」，暨第7 條的「書面審查或現場查驗」。⑵就規範對象，第4 、5 條與第7 條所規範者不同─依上開準則第4 、5 條文義觀之，乃以「已進入連續處罰狀態中之案件」為規範對象，第7 條則以「尚未進入連續處罰狀態之案件」為規範對象。對此，行政院環境保護署之見解亦同，此觀諸該署98年5 月22日環署空字第0980040699號函（原證5 ）自明。⑶關於準則第7 條所稱之「書面審查或現場查驗」，係指受處分人須於限期改善日前提出改善完成報告書與檢測合格報告，函報改善完成，主管機關受理後，先就受處分人所提之資料文件進行書面審查，其後或直接函告同意備查，或再另外派員現場查驗，作成稽查工作紀錄通知單結案。無論如何，均與準則第4 、5 條所定之查驗方式不同。

⒉本件原告係於97年7 月1 日後方收受按日連續處罰處分，在該日之前，僅受有單日之裁罰，尚無按日連續處罰狀態存在，是故，上開規定，就原告所提之改善完成報告，被告應依準則第7 條規定為「書面審查或現場查驗」，然其卻依上開準則第5 條第2 項以「採樣」方式執行查驗，進而以該違法之樣品為原處分之基礎，顯有適用法規錯誤之情，應予撤銷。

㈡被告委託無採樣許可之採樣機構為複查採樣，其所採之樣品應無證據能力，然被告竟完全依據該採樣所做成之檢測報告為認定事實之基礎，顯有違反證據法則之違誤，原處分應予撤銷：

⒈廢棄物採樣項目為許可項目之一，檢驗測定機構應取得行政院環保署核發之許可證，始得辦理法定檢測，若未取得採樣項目之許可證或受理未取得採樣項目許可證之機構所送樣品時，該樣品之檢測報告除現有標示及說明外，應加註「採樣項目未取得許可證」，以符合法規規定，此有行政院環保署環境檢驗所（下稱環檢所）97月5 月14日函可稽（原證6 ），本件所涉之污染物採樣項目亦同適用，合先敘明。

⒉然本件受託檢測之瑩諮公司固為一經合法許可之「檢測」單位，然受被告委託於97年5 月13日為污染源「現場採樣」者則為未取得採樣項目許可證之「康廷公司」，此由系爭檢測報告書第1 頁記載「污染源設備現場採樣負責主管簽章：* 」、報告書第2 頁備註欄記載：「此樣品是由花蓮縣政府環境保護局委託，非本實驗室採樣，本報告僅對該測定樣品負責。」以及環檢局空氣檢測類項目檢驗化合物合格之實驗室一覽表可稽（原證2、7 ）。是被告不僅違法委託不具有採樣許可之採樣單位為採樣，更未依上開規定於樣品之檢測報告為任何標示、說明或加註「採樣項目未取得許可證」字樣，除違法外，其所採樣品亦不具證據能力，不得作為認定事實之基礎。

⒊被告辯稱採樣單位為花蓮縣環保局，康廷公司僅為協助執行云云，顯無理由，蓋：採樣現場紀錄表等文件所載採樣人員雖為被告所屬環保局人員陳忠政，然如前所述，採樣需具高度專業，環保局本身既無上開官能測定法明定之專業設備與材料，其人員亦無採樣之專業智識與能力，何能採樣。又其若有採樣之專業，又何需委請康廷公司協助。且依原告在場人員觀察，當日執行採樣之人員實際上為康廷公司員工，環保局人員並未亦無從參與專業之採樣作業。

㈢原處分違反「臭氣及異味官能測定法─三點比較式嗅袋法」第6 條周界及環境大氣採樣時須記錄味道性質之規定，應予撤銷：

⒈依臭氣及異味官能測定法─三點比較式嗅袋法官能測定法第6 條規定，及環保署84年3 月1 日、95年8 月2 日及95年8 月8 日解釋函之意旨（原證9 ），採樣及保存採樣時應注意採樣時須紀錄採樣地點、採樣日期、時間及操作狀況等、周界及環境大氣採樣並紀錄氣象條件及味道性質。系爭檢測報告書附件A-16採樣現場紀錄表於味道性質欄僅記載「味道性質：酸味」，並未具體描述現場聞到之氣味，且該酸味2 字係事先列印於紙本上，並非現場人員手寫紀錄，應視同無記載，從而原處分違反上開規定與函釋意旨，應予撤銷。

⒉被告以「紙漿製程味道特殊不易判斷錯誤、四周環境未發現有其他污染源」云云，認為臭味確實由原告產生，並提出鈞院98年度簡字第147 號判決，均無可採，蓋：上揭98年度簡字第147 號判決之基礎事實與本件事實並不相同，且污染來源與臭味描述係屬二事。若漏未描述臭味性質無影響原處分之合法性，則上揭官能測定法以及相關函釋無異形同具文。

㈣被告不得以1 日之違法事實作為處罰其他數日之基礎，原處分有認定事實不憑證據之違法，應予撤銷：

⒈有關按日連續處罰是否須「按日採樣檢驗」方得處罰之法律律爭點，最高行政法院近年來已有統一見解，均認為就按日處罰之案件，裁罰機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不得僅憑其中1 次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎。具指標性者有該院91年度判字第249 號、96年度判字第141 號及97年度判字第361 號判決。

⒉被告以「違反水污染防治法按日連續處罰執行準則第10條第1 項第1 款已明文規定不須逐日查驗，以及水與空氣皆為流體因此相似於違反水污染防治法按日連續處罰執行準則第10條第1 項第1 款」云云，主張不需逐日查驗，顯無理由，蓋：行政罰法第4 條明文揭示處罰法定主義，上揭3 則指標性判決，係分別就水污染物、空氣污染物及廢棄物作成，可見環境污染源之按日處罰除法令有特別規定外，原則上相同處理。水污染事件，固已明定不需逐日查驗，惟依處罰法定主義，空氣污染之相關規定既無明文免除主管機關按日查驗之義務，則被告應依職權調查處罰之日確有違法事實始得作為裁罰之基礎，是被告主張援用違反水污染防治法按日連續處罰執行準則第10條第1 項第1 款規定，於法無據。

⒊本件被告僅以97年5 月13日當日複查採樣不合格之事實，即據以認定原告自97年5 月16日至97年6 月12日周界異味污染物濃度均未達標準，有裁量權濫用之違法以及違反應依證據認定事實之證據法則。

㈤被告於原告函報改善完成後又數次函送裁罰書「回溯地」按日連續處罰，不僅違反環保署相關函釋，且有法規適用不當及裁量權濫用之違法，應予撤銷：

⒈按日連續處罰之裁罰書，應逐日開具，並於義務人改善前送達，至於應以1 次寄給或逐日送達乙節，主管機關得依權責逕行辦理，惟不得於改善完成後，始函送按日連續處分書，有環保署98年2 月5 日環署水字第0980006443號函釋（原證10）可稽。又空氣污染防制法第56條第2 項規定按日連續處罰之目的，旨在藉由不斷的處罰，迫使行為人履行其公法上義務，故性質上屬於執行罰。

⒉原告於97年6 月12日提出改善完成報告書暫停處罰後，被告又以同一違規事實1 次函送26張處分書（即業經撤銷之編號：001078、001080至001100、001488至001491，原證11參照），「追溯地」按日連續處罰自97年5 月16日起至同年6 月10日，不僅違背其輔導、督促改善之原意，亦與按日連續處罰之目的有悖，顯有裁量權濫用及法規適用不當之違法，應予撤銷。

㈥原處分違反比例原則，且有濫用裁量權重大延宕行政程序之違法，應予撤銷：

⒈原處分欠缺適當性，違反比例原則：依憲法第23條及行政程序法第7 條規定，包括行政行為在內之國家機關行為，其採取之方法應有助於目的之達成，是為比例原則中之適當性原則。被告於原告檢具改善完成報告書及檢測合格報告書函報改善完成，行政目的達成後，又溯及地按日連續處罰，顯欠缺適當性，違反比例原則。

⒉被告利用不必要之行政程序延宕作成原處分，重大損害原告之權益，有裁量權濫用之違法：本件自97年5 月16日檢測報告作成至被告97年6 月11日開始裁處止，業已經過26日，若以1 日80萬元計算，相當於2,080 萬元，被告於知悉檢測報告後，不即為裁處按日連續處罰以間接促使原告儘速改善，竟仍適用陳述意見制度，致原告最終須負擔高額之罰鍰，其延宕程序之行為顯然違法且不當，理由有三：

⑴陳述意見制度固為行政程序法明定之程序，然該制度之目的在於保障人民之聽審權，賦予人民表達意見之機會，保障對象在人民。而在按日連續處罰之案件，處罰之起算日已經起算，被告仍設定7 日請原告陳述意見，反而與制度目的背道而馳，亦欠缺合理性。

⑵在空氣污染處罰之案件，被告裁罰之基礎係以檢測結果為準，原告所陳述之任何意見均無法變更檢測結果，陳述意見制度顯然欠缺必要性。

⑶更甚者，原告97年5 月26日提出陳述意見書後，被告仍延宕至同年6 月11日始作成裁罰處分，這期間業已經過16日，以1 日80萬元計算，相當於1,280 萬元，視原告之權益於無物。

㈦綜上所述，原處分有諸多違法且不當損害原告權益之處，為此提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。

四、被告則以：

㈠被告依空氣污染防制法第20條第1 項、第56條暨按日連續處罰執行準則規定，針對原告97年3 月28日周界超過標準，97年5 月5 日提送之改善報告，於97年5 月13日進行查驗，並於檢測報告出具周界超過標準後始進行97年5 月16日至97年6 月12日之按日連罰，依法有據，訴願決定理由亦為支持。原告所稱本件尚非屬按日連續處罰執行準則第4 條、第5 條「已進入按日連罰狀態中」，實係第7 條「尚未進入按日連續處罰狀態中之案件」，復引據環保署98年5 月22日環署空字第0980040699號函云云，實為原告玩弄文字遊戲，企圖卸責之詞。原告既不認同訴願決定，卻又引用訴願審議委員會所載，顯見原告前後說法矛盾。

㈡原告於前次訴願之救濟程序中，就被告委託檢測機構執行檢測採樣之檢測資格能力、方法步驟、操作校正規範等程序，主張均有瑕疵，進而認為原處分並非適法。然原處分之檢測採證歷經環保署審核確認，本件執行檢測機構之檢測資格能力、檢測方法步驟、操作校正規範程序均無瑕疵，其檢測結果之正確性自無庸置疑，足為本件原處分之依據。再者雖採樣單位既為花蓮縣環保局，主管機關採樣雖需依採樣規範執行但無需取得環檢所之許可證，原告認本件採樣品不具證據能力，恐有誤解，概依環境檢驗測定機構管理辦法第2 、4 條規定，環保局為環境保護主管機關，非為申請許可證對象，環保署94年3 月5 日環署空字第920015895 號函及97年8 月2 日環署空字第950057388 號函即說明主管機關採樣與檢測依公告規定執行即可。而採樣單位為花蓮縣環保局，康廷公司僅為協助被告環保局執行稽查作業，原告恐有誤解。

㈢原告辯稱採樣未描述臭味性質，或僅描述酸味等語，並認為採樣樣品恐受其他污染源干擾云云，惟查：

⒈採樣當時稽查人員已就原告四周可能的臭氣污染源進行現勘，四周僅大理石工廠及光榮砂石專區，未發現有其他的臭味污染源，稽查人員於原告下風處發現明顯的臭氣污染，研判臭味來源為原告，並於記錄表上繪製相關位置圖，記載當時大氣壓力、溫度、平均風速及最頻風向等資料，故採樣記錄足以證明當時臭味確實為原告所產生。觀之鈞院98年度簡字第147 號判決意旨，亦顯見異味確實為原告產生。

⒉臭味性質之描述均來自個人經驗判斷，紙漿製程味道特殊，不易有判斷錯誤情形。原告歷年遭受空氣污染陳情，90年至98年10月總計遭陳情487 次，歷年被告依法執行稽查檢驗不下百次，紙漿製程味道特殊，不易有判斷錯誤情形，被告於採樣前之準備工作先行繕打原告相關資訊並無不可。

㈣原告辯稱被告按日連續處罰需按日查驗舉證違法事實云云，按：

⒈原告所提最高行政法院90年判字第2448號水污法裁判案例為舊法案例，92年7 月23號環署水字第0920052095號令訂定發布之「違反水污染防治法按日連續處罰執行準則」第10條第1 項第1 款即明訂按日連續處罰『不須逐日查驗』，顯示按日連續處罰為執行罰非秩序罰，旨在督促污染者改善。

⒉原告所提最高行政法院96年判字第141 號，該案「上訴人於93年8 月27日92高療廢字第930827號函通知高雄縣環保局及行政院衛生署表明上訴人公司『自即日起將停工進行排放管道戴奧辛之改善工程』，並於93年8 月30日……試車後，上訴人正式重新運轉至今，『再無檢測不符標準之情形。』」。而本案原告自97年3 月28日、6 月23日、9 月2 日、10月22日採樣複查皆不合格，直至11月14日方複驗合格，顯與96年判字第141 號案例上訴人積極改善有所不同。

⒊原告所提最高行政法院廢棄物清理法案例為固態污染物堆置案例，與本案並無相似。雖按日連續處罰執行準則無明敘「不需逐日查驗」，但其按日連續處罰之開始、暫停與停止皆有明敘。且水與空氣皆為流體，水與空氣之排放標準皆須經由檢驗程序，因此適用於「違反水污染防治法按日連續處罰執行準則」第10條第1 項第1 款之『不須逐日查驗』所定之目的。

⒋另高雄高等行政法院97年12月31日97年度訴字第755 號，為同為公私場所空氣異味超出排放標準且按日連續處罰案例，亦認同按日連續處罰毋需按日查驗。該案即說明本案處分無誤，適用性上顯與原告所提廢棄物清理法案例不同。

⒌再依司法院釋字第275 號解釋、行政罰法第7 條第1 項規定意旨，如行為人具「故意」或「過失」之要件者，因其已具有可歸責性，仍應依法處罰。事業機關就其追求利潤所產生之污染，本應有高度配合法規並受主管機關監督之義務，即環境污染者應避免、減輕或排除所可能造成之環境污染或負擔。

㈤原告所援引經最高行政法院撤銷處分之案例，顯有張冠李戴之處。依據空氣污染防制法第56條、按日連續處罰執行準則」第3 條及行政院環保署95年9 月21日環署空字第0950075743號函釋意旨，被告為督促義務人將來義務之執行，在該公司未改善完成前，按日執行處分，以促使該公司儘速完成改善。另依本件訴願決定理由之說明，顯見被告所訴並無理由，不應採信。

㈥原告復辯稱被告處分書需逐日開立，逐日送達云云，原告雖引行政院環保署環署水字0980006443號函為辯，然本案環保局處分書開立時，原告尚未改善完成，於法自無不合。依按日連續處罰執行準則第3 、5 、7 條規定，被告依法於97年5 月13日進行針對原告查驗採樣，5 月16日檢測報告出具後按日連罰至6 月12日，依法有據。且依前開函釋意旨，原告自97年3 月28日受被告採樣後處分，至97年7 月1 日其污染源自始未改善完成，被告依法一次寄給原告處分書，並無不妥，無違前開函示規定。且依最高行政法院93年度判字第786 號判決意旨，雖按日連續處罰非本案爭點，亦顯見最高行政法院認同處分書「不需逐日開立，逐日送達」。

㈦原告主張被告處分書於原告提送改善完成後方送達，且被告於原告提送改善報告後超過10日方進行查驗云云：

⒈依按日連續處罰執行準則第3 、5 條規定意旨，處分原告之目的在於原告污染之改善，而非僅提送報告書，未經主管機關查驗合格者即不算改善完成。被告依法處分，並無不合。

⒉原告訴願時引用環保署95年9 月21日環署空字第0950075743號函解釋令意旨，即知原告義務人除申報改善完成外，尚須經檢驗合格。訴願決定書中即有明確的說明。

⒊依按日連續處罰執行準則第7 條之規定，周界官能測定之樣品需於12小時內完成測定，花蓮位處東部且轄內無環保署認可之檢測單位，被告環保局不得已配合環保署認證合格代檢業者之人力調度及測定規劃，做必要時之延長並無不可。

⒋依環保署環署水字0980006443號函意旨，本案被告處分書開立時，原告尚未改善完成，於法自無不合。最高行政法院93年度判字第786 號「……被上訴人乃於90年5月8 日以檢送……處分書，依水污染防治法……規定，自查驗日90年4 月9 日起至複驗合格日4 月20日止，按日連續處罰，每日裁處罰鍰6 萬元，共12日合計72萬元，…………是被上訴人所為行政處分，既係依照法律規定，自無不合……」雖按日連續處罰非本案爭點，但顯見該案最高行政法院亦認同處分書「於提送改善完成報告書後送達」並無不可。

⒌原告所提環署水字第0020936 、43138 號函等說明「改善完成之認定標準」，然空氣污染防制法既有相關法令明訂改善完成需經主管機關進行認定查驗，原告所提與本案明顯無據。

㈧原告復主張原處分違反比例原則云云，被告依空氣污染防制法第20條並依同法56條、按日連續處罰執行準則、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則對原告逕行處分，且被告處分原告之目的在於原告污染之改善，而非僅提送報告書，原告恐有誤解。原告97年遭空氣污染陳情119 件次，90年至98年8 月總計遭陳情460 餘次，顯見原告污染事實重大。且被告歷年均委託專家學者至原告廠區輔導，顯見被告已盡輔導改善之責。綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、綜合兩造上述之主張，可知本件兩造之主要爭執在於：被告依空氣污染防制法第56條第1 項、第2 項及按日連續處罰執行準則規定，裁處原告自97年5 月16日至同年6 月12日止，按日連續處罰各30萬元罰鍰之處分，有無違法？經查：

㈠按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「（第1 項）公私場所違反第20條第1 項……者，處2 萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處10萬元以上1 百萬元以下罰鍰。（第2 項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」分別為空氣污染防制法第20條第1 項、第56條第1 項、第2 項所明定。次按「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表。……」、「本標準專用名詞及符號定義如左：一、周界：指公私場所所使用或管理之界線。」及「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。…」分別為固定污染源空氣污染物排放標準（下稱排放標準）第2 條前段、第3 條第1 款及第5 條前段所規定。該附表明定：「空氣污染物：異味污染物。排放標準－周界－區域別－工業區及農業區－標準值：50。」又按日連續處罰執行準則第3 條規定：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向主管機關報請查驗者，自其補正、改善或申報期限屆滿之翌日起算。……二、於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於期限屆滿前進行查驗，認其未完成補正、改善或申報者，自期限屆滿之翌日起算；主管機關於期限屆滿後進行查驗，認其未完成補正、改善或申報者，自查驗日起算。」第4 條規定：「按日連續處罰中，經完成補正、改善或申報，並檢齊補正、改善或申報完成證明文件送達主管機關者，自送達日之翌日起，暫停按日連續處罰。」第5 條規定：「（第1 項）依前條規定暫停按日連續處罰，經主管機關查驗結果認定仍未完成補正、改善或申報者，自暫停日起繼續按日連續處罰。（第2 項）前項查驗，尚需檢測空氣污染物以認定完成改善者，自空氣污染物檢測報告檢出未符合排放標準之日起，繼續按日連續處罰，空氣污染物檢測日數不計入按日連續處罰。」第7 條規定：「……（第2 項）於期限屆滿前，檢齊完成補正、改善或申報證明文件報請查驗者，主管機關得於期限屆滿前進行認定查驗。（第3 項）前2 項之認定查驗方式得以書面審查或現場查驗方式為之。」

㈡查本件係因原告前於97年3 月28日經稽查採樣，檢測結果周界異味污染物濃度為55，超過排放標準所定限值，被告認違反空氣污染防制法第20條第1 項規定，作成97年4 月25日處分，除依同法第56條第1 項、第2 項規定處以罰鍰外，並限期於97年5 月5 日前改善完成。嗣原告於97年5月5 日提出改善完成報告書，被告環保局於97年5 月13日派員前往執行複查與採樣，經於周界4 處採樣點進行臭味污染源之採樣，並委託取得公告標準檢測方法認證之瑩諮公司進行檢驗分析，樣品經由該公司6 位合格嗅覺判定員依行為時環保署公告之檢測方法「臭氣及異味官能測定法─三點比較式嗅袋法（NIEA A201.11A ）」進行異味污染物濃度分析，其中測點T4之檢測結果異味污染物濃度為55（檢測報告日期：97年5 月16日），仍超過排放標準所定限值，被告乃針對該次複查結果，自97年5 月16日起執行按日連續處罰，至原告於同年6 月12日提出改善完成報告書止暫停處罰（即自97年5 月16日至6 月12日，共計28日），每日各處罰鍰30萬元等情，為兩造所不爭執，並有被告97年4 月25日處分、被告環保局97年5 月13日稽查通知單、稽查採樣照片、臭氣及異味採樣現場記錄表、臭異味採樣工作現場操作檢查記錄、瑩諮公司出具之固定污染源空氣污染物排放檢測報告及原處分等附於原處分卷可稽，自堪信為真實。

㈢原告雖主張97年5 月13日當日在污染源現場採樣者，為未取得採樣項目許可證之康廷公司，被告委託未依法取得許可之採樣單位為本件採樣，其所採樣品無證據能力，不得作為認定事實之基礎，且臭氣及異味採樣現場記錄表僅記載「味道性質：酸味」，未具體描述味道的性質，違反臭氣及異味官能測定法─三點比較式嗅袋法採樣及保存㈢採樣時注意事項⒈所定應記載味道性質之規定，被告依該採樣作成原處分，顯有違誤云云。惟查：

⒈有關執行固定污染源空氣污染物排放標準之臭味或厭惡性異味標準檢測作業時，其排放管道及周界檢測採樣點的選定，「固定污染源空氣污染物排放標準」訂有明確之作業程序，另有關後續之採樣及分析程序，亦均需依前揭檢測方法相關規定辦理。又固定污染源排放臭氣或厭惡性異味之檢測，委由檢驗測定機構進行檢驗測定時，依空氣污染防制法第44條第1 項規定：「檢驗測定機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理本法規定之檢驗測定。」固應由取得公告標準檢測方法認證之檢驗測定機構進行檢驗測定，惟依同法第3 條「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」、第43條第1 項「各級主管機關得派員攜帶證明文件，檢查或鑑定公私場所或交通工具空氣污染物排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施、監測設施或產製、儲存、使用之油燃料品質，並命提供有關資料。」足知主管機關本於權責亦得自行進行檢測前所必須之採樣程序，且「倘由環保機關自行進行臭氣或厭惡性異味檢測，亦應依公告之標準檢測方法規定，進行採樣及官能測定，而關於嗅覺判定員之選擇實施場所及環境（聞臭實驗室）均應符合該公告方法規定。」復經環保署以92年3 月5 日環署空字第920015895 號函釋在案。

⒉本件依卷附臭氣及異味採樣現場記錄表、臭異味採樣工作現場操作檢查記錄表之記載，其「採樣人員」及「檢查人員」欄內均係由被告環保局人員陳忠政簽名，上開記錄表並經原告廠方會同人員資大德簽名確認（見原處分卷第150 、151 頁），且被告環保局係因人力有限，故而委請康廷公司協助駕駛車輛、搬運儀器、架設器材等情，亦據被告辯明在卷，足認97年5 月13日當日確係被告所屬環保局人員在場執行採樣事宜，康廷公司人員僅係在旁協助而已，原告指摘被告係委託未依法取得許可之康廷公司為本件採樣，進而質疑瑩諮公司依該採樣樣品檢測於97年5 月16日出具之檢測報告書無證據能力乙節，核無可採。

⒊又行為時即環保署95年11月16日環署檢字第0950091565號公告之「臭氣及異味官能測定法─三點比較式嗅袋法（NIEA A201.11A）」」採樣及保存㈢採樣時注意事項⒈規定：「採樣時須記錄採樣地點、採樣日期、時間及操作狀況等。周界及大氣採樣並記錄氣象條件及味道性質。」而查，本件被告環保局人員於97年5 月13日係在現場進行周界臭異味官能測定稽查採樣作業，共於原告廠周界採集臭異味4 袋送驗，此觀卷附環境保護稽查通知單之記戴即明（原處分卷第137 頁）；其中經檢測異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值者係T4之測點，該測點之臭氣及異味採樣現場記錄表內關於「污染源環境」載明：「1.採樣當時稽查人員就中華紙漿廠四周可能的臭氣污染源進行勘查發現，四周僅有大理石工廠及光榮砂石專區，未發現有臭氣污染情事。2.稽查人員於中華紙漿廠下風處（測點：T4）發現明顯臭氣污染，研判臭味來源確實為中華紙漿廠，遂依『固定污染源空氣污染排放標準』第5條 之規定，於該廠周界外研判為中華紙漿廠排放所為之地點進行臭氣官能測定採樣。」等語，記錄表左上方之位置圖內並繪有T4點坐落位置，右上方背景說明欄內則載有「味道性質：酸味」，另記錄表下方並有氣象資料、採樣時間、採樣體積等事項之記載，復經代表原告會同在場之人員資大德簽名（見原處分卷第156 頁）。核其內容業已記錄採樣地點、採樣日期、時間及操作狀況、氣象條件及味道性質等各項，與前揭注意事項⒈之規定尚屬無違，且臭味確實為原告所產生。至於上開採樣現場記錄表內所載「味道性質：酸味」乙語雖係事先繕打，然「酸味亦為臭味描述，原告排放空氣污染多年，90年至98年10月總計遭民眾陳情487 次，歷年被告依法執行稽查檢測不下百次，紙漿製程味道特殊，不易有判斷錯誤情形，被告於採樣前之準備工作先行繕打原告相關資訊」等情，業經被告辯明在卷，復參以被告前述採樣所踐行之程序與相關規範並無違背，且採樣所得來源亦無與其他臭異味混淆之虞，自不因酸味記載係先行繕打致影響採樣之合法性。原告徒以採樣現場記錄並未具體描述現場聞到之氣味，且該酸味2 字係事先繕打，非現場人員手寫紀錄，應視同無記載，主張該採樣不合法，原處分以不合法採樣檢測之結果據以裁處顯有違誤云云，殊無足採。

㈣原告雖又主張依按日連續處罰執行準則第4 條「按日連續處罰中……」及第5 條「依前條規定暫停按日連續處罰」之文義觀之，第4 條、第5 條係以「已進入連續處罰狀態中」之案件為規範對象，而第7 條則以「尚未進入連續處罰狀態」之案件為規範對象。原告於97年5 月13日複查採樣前，尚未受到被告按日連續處罰之處分，被告應適用第7 條規定為書面審查或現場查驗始為適法，不應以採樣方式執行查驗云云。惟查，本件原告於97年5 月5 日提出改善完成報告書，被告環保局於97年5 月13日派員前往複查採樣，檢驗結果異味污染物濃度仍未符合排放標準，未完成改善，被告自檢測報告日即97年5 月16日起執行按日連續處罰，嗣原告於97年6 月12日函報改善完成，被告即暫停按日連續處罰，就此部分其適用上開法條並無錯誤。至於同準則第7 條規定，則係就是否「已完成補正、改善或申報完成」之認定查驗時，其辦理之期限( 第1 、2 項)及認定查驗之方式（書面審查或現場查驗）所為之規定，原告稱準則第4 條、第5 條乃以「已進入連續處罰狀態中」之案件為規範對象，第7 條則以「尚未進入連續處罰狀態」之案件為規範對象乙節，尚有誤解，難認可採。

㈤另原告主張被告於其函報改善完成後，數次函送裁罰書回溯地按日連續處罰，違反環保署98年2 月5 日函釋，且利用不必要之行政程序（通知原告陳述意見）延宕作成原處分，重大損害原告之權益，違反比例原則並有裁量權濫用之違法云云。經查，本件被告於瑩諮公司97年5 月16日完成複查檢測報告後，分別於97年6 月11日函檢送處分日期為97年6 月11日之按日連續處罰裁處、97年6 月25日函檢送處分日期為97年6 月12日之按日連續處罰裁處書、97年7 月1 日函檢送處分日期為97年5 月16日至同年6 月10日之按日連續處罰裁處書（原處分卷第29-92 頁）；而本件原告雖於97年6 月12日函報改善完成，惟經採樣檢測結果仍未改善，迄至97年11月14日複查採樣始符合標準等情，已據被告陳明在卷（本院卷第198 頁），原告對此亦不爭執。準此，足見被告上開按日連續處罰之裁處書均係在原告改善完成之前逐日開具，核與原告所引環保署98年2 月5 日環署水字第0980006443號函釋：「按日連續處分之裁處書，應逐日開具，並於義務人改善完成前送達，至於應以一次寄給或逐日送達乙節，主管機關得依權責逕行辦理，惟不得於改善完成後，始函送按日連罰處分書。」並無違背。再者，被告於作成原處分前通知原告陳述意見，乃係依行政程序法第102 條規定為之，就程序保障而言，屬對原告有利之行政行為，原告指摘被告以此延宕作成原處分，重大損害其權益，違反比例原則並有裁量權濫用之違法云云，亦非可採。

㈥揆諸首揭規定，公私場所排放空氣污染物應符合排放標準，違反者應處罰鍰並通知限期補正或改善，業者因而負有依限完成改善之義務，為督促其依限完成，乃有按日連續處罰之適用。本件原告前既因排放空氣污染源之濃度超過排放標準所定限值，經被告命其於97年5 月5 日前完成改善，原告自負有依限改善之義務。乃其於97年5 月5 日提出改善完成報告書，經被告環保局於97年5 月13日派員複查採樣檢驗結果異味污染物濃度仍超過法定排放標準所定限值，即屬未能依限完成改善，故被告依按日連續處罰執行準則規定，自空氣污染物檢測報告檢出未符合排放標準之日即97年5 月16日起開始執行按日連續處罰，就首日97年5 月16日予以處分部分（裁處書第002006號），要無不合。

㈦至原處分其餘自97年5 月17日起至97年6 月12日止，共計27日按日連續處罰部分（裁處書第002007號至002033號），被告主張係執行罰之性質固非無見，惟按日處罰上訴人之目的，旨在督促上訴人改善空氣污染物之排放，自應在上訴人未改善至符合排放標準所定限值前，按日逐次連續加予處罰；然行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，原不得僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數個（數日）違法事實之基礎；又連續處罰固屬行政執行罰之性質，惟按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事，維護附近居民健康，故主管機關對於行為人施予按日連續處罰，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，其處分書應依未完成改善之日儘速作成，並即時送達相對人，用符連續處罰促使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的（最高行政法院91年度判字第249 號、95年度判字第1172號、96年度判字第141 號、97年度判字第361 號、97年度判字第362 號、98年度判字第99號、98年度判字第56號等最近判決見解參照）。而本件被告除針對97年5 月13日之執行複查與採樣，於97年5 月16日檢出結果認定未完成改善，據以作成處分書中編號第002006號之裁罰並無違誤，已詳述於前外，其餘所為之按日連續處罰，並未再踐行採樣測定之調查證據程序，即被告係以1 日之違法事實，推定其餘27日仍未完成改善計畫，顯未舉證證明該27日之改善情形，遽然推定違章情事，揆諸前揭實務見解，自屬違誤。

六、綜上所述，本件原處分中第002006號裁處書，係基於原告未依限完成改善所為，並經被告採樣檢測查驗屬實，被告據以裁罰，自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，即屬無據，應予駁回；惟其餘裁處書（第002007號至002033號），未經被告調查證明原告仍有未能完成改善之情事，被告遽予裁罰，即有違誤，訴願決定予以維持，自有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

七、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為部分有理由部分無理由，依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭