最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第二四九號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十一年度判字第二四九號

原告

國賓大飯店股份有限公司

代表人

甲○○

被告

臺北市政府環境保護局

代表人

沈世宏

右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十九年四月

七日八九環署訴字第○四七三七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告排放廢水經被告所屬衛生稽查大隊於民國八十八年四月十四日派員前往稽查採樣，檢驗結果未符合放流水標準，案由被告據以裁處新臺幣（下同）六萬元罰鍰，並以八十八年五月十日北市環二字第八八二一六五○一○○號函通知原告應於八十八年六月十九日前改善完成，同時告知原告應於期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將自期限屆滿翌日起執行按日連續處罰。原告雖於期限屆滿之八十八年六月二十一日（六月十九日及六月二十日為假日）報請查驗，惟經被告於八十八年六月二十九日派員複查採樣檢驗結果，原告所排放廢水之「大腸菌類」仍未符合放流水標準，乃認定原告未完成改善，據以自查驗日八十八年六月二十九日起執行按日連續處罰，至八十八年七月五日止，每日各處六萬元罰鍰（七日共處四十二萬元）。原告不服，提起訴願，經臺北市政府訴願決定，將原處分關於編號五至七部分（即違反時間八十八年七月三日至五日）撤銷，其餘訴願駁回。原告對駁回部分仍未甘服，提起再訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、八十八年六月二十九日上午十時被告所屬人員前來採水後，原告亦對放流水做每日之例行檢測，經自行檢測後，除消毒藥劑之餘氯量稍嫌不足外（低於0.1mg/L） ，其餘如溫度、PH值等均符合放流水標準，而操作人員亦隨即補充消毒劑，以確保符合排放標準。二、因自行檢測後發現藥劑不足，除立刻補足藥劑亦委請行政院環境保護署（以下簡稱環保署）認可代檢測機構於當日（六月二十九日）前來採樣檢測，並於七月一日將符合放流水標準之檢測報告以八八國賓工字第○六九號函送被告備查。然被告於七月六日以北市環二字第八八二二四三五二○○號函告知，須俟其採樣查驗結果出爐後始予認定是否改善完成。是故被告處罰到七月五日實不合理，因六月二十九日即已改善完成，最多僅能罰一天。三、被告所屬環保承辨員於七月五日上午以電話通知六月二十九日之水樣檢測，結果為「大腸菌」一項未符合放流水排放標準，但礙於程序原告仍須委請環保署認可代檢測機構前來採樣檢測，並於七月五日以八八國賓工字第○七○號函檢送水質檢測報告。其後被告則於七月九日以北市環二字第八八二二五四九○○○號函告知六月二十九日之檢驗結果，並自六月二十九日起予以按日連續處罰至七月五日止共七日。惟原告於六月二十九日即發現加藥量不足，立即改善且請環保署認可的代檢業複檢，檢測報告亦送被告備查，最多僅能罰至六月二十九日。四、被告於六月二十九日採樣過後，原告亦自行監測、加藥；監測、加藥乃原告每日例行工作以確保放流水符合排放標準，若要說此工作算是「改善」那麼實際上於當日就已算改善完成，豈可以檢測報告出來後，經被告通知業者改善，然後由業者改善完成後再委託代檢機構採樣檢測，待檢測報告出來後呈報被告，才算告一段落。其過程所耗之時日，完全礙於程序及公文遊覽，而期間又不乏許多人為之耽擱。而實際業者進行改善只需一個簡單的動作即完成（大腸桿菌只要消毒藥劑量足夠，便可馬上發揮作用將大腸菌殺滅至排放標準以下，不似生化需氧量或化學需氧量須經生物處理一段時間後方可改善之情況）。豈可以此論斷此期間業者仍是違規排放污水。現今業者皆具有監測設備，對於立即性之缺失可即刻察覺改善：而本次檢驗不合格項目「大腸菌類」一項即屬業者可自行監測、改善之工作。原告於當日亦察覺此一問題，並立即改善，如此積極做法當屬合理。被告實應視違規事實及業者之處理態度加以衡量後再予論處方屬合理。五、原告於八十八年四月十四日之放流水不合格項目為水溫三五．七度Ｃ高於排放標準○．七度Ｃ，而八十八年六月二十九日檢測之放流水溫度已改善完成符合放流水標準，不合格的項目為「大腸桿菌」，係屬初犯，並非上次未完成改善部分，故不應予按日連續處罰。六、綜上所述，原處分及一再訴願決定，實屬違誤，請併予撤銷等語。

被告答辯意旨略謂：一、按水污染防治法第七條第一項規定：「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」第三十八條規定：「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業．．．」同法施行細則第六十四條規定：「本法第三十八條．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：．．．二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，經主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」第六十五條規定：「事業．．．於本法第三十八條．．．按日連績處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰；其經主管機關查驗符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，停止按日連績處罰。」二、被告所屬衛生稽查大隊其稽查採樣之原告既屬水污染防治法規所列管之事業，被告即應依水污染防治法確實執行稽查、採樣、管制、取締、告發等相關工作。查事業排放廢水不符放流水標準，經環保主管機關通知限期改善者，負有於期限內改善完成且檢具符合放流水標準之證明文件，向主管機關報請查驗之義務，若有違反，依水污染防治防治法第三十八條規定，即應予按日連續處罰。至屆期是否完成改善，係以主管機關之查驗結果為認定依據。原告所排放廢水，於改善期限屆滿後，經被告以無預警之隨機性方式稽查採樣，檢驗結果既仍未符合放流水標準，足證原告未真正改善完妥，則被告依前揭水污染防治法施行細則第六十四條第二款後段規定，據以自查驗日（八十八年六月二十九日）起執行按日連續處罰，核屬有據。另關於按日連續處罰之停止日，乃係依照前揭水污染防治法施行細則第六十五條規定而認定，原告所主張八十八年六月二十九日經被告複查採樣後，即自行檢查，發現消毒藥劑之餘氣量不足，隨即加藥改善亦委請環保署認可之代檢測機構前去採樣檢驗，且以八十八年七月一日八八國賓工字第○六九號函檢送該「大腸菌類」符合放流水標準之檢測報告並說明改善措施報請查驗（於八十八年七月二日送達被告）乙節；被告則以八十八年六月二十九日採樣之檢驗結果尚未出爐，無法認定合格與否，將原告之申報改善予以駁回，且俟八十八年七月五日被告完成檢驗報告製作，隨即以電話通知原告檢驗結果為「大腸菌」不合格，原告亦於同日檢具符合放流水標準之檢測報告報請查驗。其後再經被告於八十八年七月十二日複查結果合格，乃依前揭細則規定處罰至八十八年七月五日為止，雖屬有據，惟臺北市政府訴願審議委員會則以「．．．於原告一經發現有不符合放流水標準之情況，則不論被告是否有查驗結果，原告立即改正之行為係完全符合法律之目的，故原告於七月一日函送被告之檢驗報告如已確能證實原告已為改進並符合放流水標準，則端不能以被告尚未檢驗出來為由而拒絕原告對違反法律規定之行為改正，．．．只要於連續處罰中提出改善證明即已符合上開水污染防治法施行細則第六十五條規定，於提出後翌日起暫停開具處分書及停止按日連續處罰，尚無須俟被告檢驗完成後方可提出檢驗報告且溯及查驗日起連續處罰．．．」基於上述考量，以認同原告於八十八年七月二日向被告之申報視為改善完成，乃將八十八年七月三日至同年月五日之按日連續處罰部分撤銷，八十八年六月二十九日至同年七月二日之按日連續處罰部分則仍予維持，揆諸首揭水污染防治法施行細則第六十五條規定，尚無不合，原告主張最多僅能罰六月二十九日那一天乙節，殊無足採。三、按水污染防治法第七條所稱符合放流水標準，係指放流水中各項污染物均符合放流水標準所定限值，故事業排放廢水不符合放流水標準，經通知限期改善，屆期查驗放流水中任何一項污染物不符放流水標準，均屬未完成改善。原告前經被告於八十八年四月十四日派員稽查，該次檢測不合格項目為「溫度」，被告除據以裁處罰鍰並以八十八年五月十日北市環二字第八八二一六五○一○○號函通知原告於八十八年六月十九日前完成改善，該函所檢附水質檢驗報告，僅係對該次稽查結果之告知，並非通知原告只需針對不合格項目改善，此由該函載明「應即檢討所有放流水標準規定項目及其不合格原因進行改善」等語，足為明證。是原告所排放廢水於改善期限屆滿後，既仍經稽查檢測出「大腸菌類」不符放流水標準，顯示其廢水處理設施之操作或功能仍有未完善之處，自難認其以遵期完成改善，則被告施予按日連續處罰，合乎首揭法律之規定。四、綜上所述，原告之顯無理由，請求駁回等語。

理由

壹、關於違反水污染防治法案件處分書水字第Ｑ○○一六三五號至第一六三七號（即違反時間八十八年六月三十日、七月一日、七月二日）罰鍰部分：本件被告以原告係屬水污染防治法規所列管之事業，於八十八年四月十四日經被告所屬衛生稽查大隊派員前往稽查採樣，檢驗結果未符合放流水標準，除據以裁處罰鍰外，並通知原告應於八十八年六月十九日前改善完成，同時告知原告應於期限屆滿前檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件報請查驗，否則視為未完成改善，將自期限屆滿翌日起執行按日連續處罰。原告雖於期限屆滿之日報請查驗，惟經被告於八十八年六月二十九日派員複查採樣檢驗結果，所排放廢水之「大腸菌類」仍未符合放流水標準，乃認定原告未完成改善，據以自查驗日八十八年六月二十九日起執行按日連續處罰，至八十八年七月五日止，每日各處六萬元罰鍰（七日共處四十二萬元）。原告不服，訴經臺北市政府訴願決定，將原處分關於違反時間八十八年七月三日至五日按日處罰部分撤銷，其餘訴願駁回。原告對駁回部分仍未甘服，提起再訴願，經遭決定駁回，固非全然無見。惟按行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數次（數日）違法事實之基礎。次按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、「事業．．．排放廢（污）水，違反第七條第一項．．．規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；．．．。」為水污染防治法第七條第一項及第三十八條所明定。又「本法第三十八條，．．．所稱按日連續處罰，其起算日依左列規定：一、．．．二、於改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，．．．主管機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未完成改善者，自查驗日起算。」、「事業於本法第三十八條．．．按日連續處罰中，經完成改善，並檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件送達主管機關之翌日起，暫停開具處分書。」、「經主管機關查驗結果未符合規定者，自前項暫停開具處分書日起，再行開具處分書，繼續按日連續處罰．．．。」為同法施行細則第六十四條第二款、第六十五條第一項、第二項所明定。上開規定，所稱「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係以受處分人未完成改善為按日連續處罰之前提要件。受處分人除有水污染防治法第五十四條所定，未依同法第三十八條所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善，主管機關即得據以按日連續處罰之情形外，受處分人於改善期限屆滿前，已檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，而經主管機關檢驗結果仍未符合放流水標準者，主管機關仍應逐日採樣檢驗，倘未符合標準即按日連續處罰，至完成改善之日為止。至上述水污染防治法施行細則第六十四條第二款為按日連續處罰之起算日規定；第六十五條第一項、第二項，係暫停開具處分書、繼續按日連續處罰及停止按日連續處罰之規定，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰。經查被告係於八十八年六月二十九日派員複查採樣，檢驗結果仍未符合放流水標準，認定原告未完成改善，依法固應執行按日連續處罰。然上述法條既明定為按「日」，自須證明處罰當日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。被告以八十八年六月二十九日採樣檢驗未符合放流水標準之事實，迨八十八年七月七日完成水樣檢測驗報告，仍未符合放流水標準，即據以推定原告自八十八年六月三十日、七月一日及七月二日均未符合放流水標準，其認定事實顯有未憑證據之違法。綜上所述，本件關於違反水污染防治法案件處分書水字第Ｑ○○一六三五號至第一六三七號（即違反時間八十八年六月三十日、七月一日、七月二日）罰鍰部分，既有上述之違法，一再訴願決定未予糾正，疏有未合。原告執此指摘，為有理由，應由本院將再訴願、訴願決定及原處分關於上述罰鍰部分均撤銷，以符法制。

貳、關於違反水污染防治法案件處分書水字第Ｑ○○一六三四號（即違反時間八十八年六月二十九日）罰鍰部分：本件被告以原告於八十八年六月二十九日放流水經採樣檢驗結果，其中「大腸菌類」

項目未符合放流水標準，有被告八十八年七月七日之水質檢驗報告、八十八年七月九日北市環二字第八八二二五四九○○○號函在卷可稽，事證至臻明確，爰以原告違反水污染防治法第七條第一項規定，依同法第三十八條規定處以罰鍰六萬元，經核並無違誤，一再訴願遞予維持，亦無不合。起訴論旨，求予撤銷，核無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　蘇　金　全