最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第00362號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 97年度判字第00362號

上訴人

碩泰環保事業股份有限公司

即原審原告

代表人

甲○○

上訴人

彰化縣環境保護局

即原審被告

代表人

姚長益

上列當事人間廢棄物清理法事件，兩造對於中華民國95年4月13日臺中高等行政法院95年度訴字第133號判決，各自提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人碩泰環保事業股份有限公司（下稱碩泰公司）原為彰化縣領有清理許可證之公民營廢棄物清理機構，民國92年申請許可證展延之文件中，廢棄物貯存地點僅申請「伸港鄉○○村○○○○路6號」乙處，卻於前揭地址外之「伸港鄉全興工業區○○路56-1號」處貯存含銅污泥處理後產出物（下稱銅泥）。經上訴人彰化縣環境保護局（下稱彰化環保局）人員於94年3月30日及5月11日至興工路56-1號之貯存地點稽查，因銅泥之貯存方法及設施有多處未符合事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（下稱設施標準）第6條及第10條各款規定，已違反廢棄物清理法第36條第1項規定，乃依同法第53條第2款規定裁處罰鍰新臺幣（下同）12萬元整，並限於94年6月30日前完成改善。期限屆滿後，彰化環保局多次前往複查改善情形，惟碩泰公司仍未完成改善，彰化環保局乃執行按日連續處罰。碩泰公司不服提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人碩泰公司起訴主張：彰化環保局前於93年8月間以環稽字第0930028023號處分書處分碩泰公司後，碩泰公司業已改善，並於93年8月30日獲彰化環保局人員現場勘查，認定碩泰公司已經「改善完成」並作成紀錄。此後碩泰公司未曾對系爭銅泥為任何處理，彰化環保局何以認為碩泰公司貯存銅泥有違反廢棄物清理法之規定。次查彰化環保局於93年8月26日即以府授環廢字第093015641號函，對碩泰公司予以廢證處分，並撤銷碩泰公司技術人員登記，並指示碩泰公司同仁不得隨意搬動太空包。碩泰公司既被廢證，且無技術人員，又不得隨意搬動太空包，何能再為處理系爭銅泥。況系爭銅泥係碩泰公司處裡後之合格成品，並非廢棄物，彰化環保局依廢棄物清理法之規定處分於法不合，請求撤銷訴願決定及原處分云云。

三、上訴人彰化環保局則以：碩泰公司於91年至93年期間，因廢棄物貯存方法及設施未符合規定經彰化環保局處以罰鍰之件數高達7件，卻仍繼續違反同法規定，其既申請從事有害事業廢棄物處理業務，對於銅泥自應善盡管理責任，此乃碩泰公司從事廢棄物處理業務之公法上義務。碩泰公司廢棄物貯存方法及設施有諸多未符合規定之情形，經彰化環保局以94年5月20日彰環廢字第0940015194號函依違反廢棄物清理法第36條第1項規定處分在案，卻仍繼續違反同法規定，彰化環保局爰依同法第53條第2款規定加重處罰鍰新臺幣12萬元整，並限於94年6月30日前完成改善。而碩泰公司仍不以為意，於限改到期並未檢具相關證明文件等報請查驗，彰化環保局於94年8月15、22、8、29日及同年9月2、9、16、22、29日及10月6、13及20日等12日前往複查，現場均未完成改善依法執行按日連續處分並無不妥等詞置辯，請求判決駁回碩泰公司之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：關於如附表一所載之處分部分：（一）按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：‧‧‧二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第36條第1項規定。‧‧‧」廢棄物清理法第36條第1項及第53條分別定有明文。次按「有害事業廢棄物之貯存方法，除感染性事業廢棄物外，應符合下列規定：

一、應以固定包裝材料或容器密封盛裝，置於貯存設施內，分類編號，並標示產生廢棄物之機構名稱、貯存日期、數量及區別有害事業廢棄物特性之標誌。‧‧‧三、貯存容器或包裝材料應保持良好情況，其有嚴重生鏽、損壞或洩漏之虞，應即更換。‧‧‧」、「有害事業廢棄物之貯存設施，除感染性事業廢棄物外，應符合下列規定：一、應設置專門貯存場所，其地面應堅固，四周採用抗蝕及不透水材料襯墊或構築。二、應有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施。三、由貯存設施產生之廢液、廢氣、惡臭等，應有收集或防止其污染地面水體、地下水體、空氣、土壤之設備或措施。四、應於明顯處，設置白底、紅字、黑框之警告標示，並有災害防止設備。‧‧‧六、應依貯存事業廢棄物之種類，配置監測設備、警報設備、滅火、照明設備或緊急沖淋安全設備。」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條及第10條亦分別定有明文。（二）碩泰公司所清理貯存之銅泥究為「商品」或「廢棄物」，環保署前於91年ll月12日曾就上開疑義召集學者專家、碩泰公司及相關單位人員開會研商，獲致結論為「碩泰公司處理含銅污泥後之產出物，倘其含銅量維持20%以上，同時依該公司於處理許可變更申請書內容所述，除銅以外之有害物質均處理至符合『有害事業廢棄物認定標準』附表三『溶出毒性事業廢棄物毒性特性溶出程序（TCLP）溶出標準』規定，且其用途為輸往銅熔煉廠者，得視為商品，非符合上述全部要件者，應判定為廢棄物。」，另環保署93年9月27日環署廢字第0930060874號函亦明示：「．．．碩泰公司處理含銅污泥後之產出物在未辦理輸往銅熔煉廠前之貯存階段，因尚無法得知其後續流向，仍應視為廢棄物，應依廢棄物清理法及相關子法規定辦理。」。彰化環保局因而以碩泰公司在彰化縣全興工業區○○路56-1號貯存之銅泥，因無法得知碩泰公司後續流向，而視其為有害事業廢棄物，就其貯存方法及設施標準，依廢棄物清理法及相關子法規定辦理。（三）碩泰公司稱其接獲彰化環保局93年8月13日彰環稽字第0930028023號處分書後，立即進行改善，並於同年8月30日經彰化環保局人員現場勘查，認碩泰公司已「改善完成」，且彰化環保局另於93年8月26日以府授環廢字第0930156419號函，對碩泰公司為廢證處分，撤銷其技術人員登記云云乙節。經查彰化環保局93年8月間雖獲認定當時業已改善完成，惟其後多次前往檢查，發現其包裝袋多有破損，碩泰公司既有違反規定情事，自可分別處罰。而所謂不得隨意搬動已作成「證據」之太空包，應指上開貯存之銅泥係屬有害事業廢棄物，碩泰公司不可任意搬動違法輸出或丟棄之意，非謂對於銅泥之貯存方法及設施無須遵照「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」規定辨理，任其污染地面、土壤及地下水，碩泰公司此項主張，亦難採據。（四）本件如前所述，經彰化環保局於如附表一所載之日期至上開貯存地點稽查時、發現銅泥之貯存方法及設施有上述未符合規定之情形，違反廢棄物清理法第36條第l項暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條第l款、第3款及第10條第1款、第2款、第3款、第4款、第6款之規定，彰化環保局依同法第53條第2款規定，並以碩泰公司收受清理之銅泥貯存方法及設施未依設施標準規定辨理，前曾被處罰在案，復違反廢棄物清理法之規定，乃於法定裁量範圍內各裁處碩泰公司12萬元罰鍰，經核於法並無不合，訴願決定予以維持亦稱允當，碩泰公司訴請撤銷為無理由，應予駁回。關於如附表二所載之處分部分：（一）按廢棄物清理法第61條規定：「本法所稱按日連續處罰，其起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。」中央主管機關行政院環保署依據該條規定，訂定違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則，依據該準則第2條規定：「執行機關或其上級主管機關（下稱處分機關）依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」同準則第3條第1項規定：「前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。」同條第2項規定：「本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」同準則第4條第1項規定：「處分機關進行改善完成認定查驗，自改善期限屆滿之翌日起或按日連續處罰之暫停日起10日內為之，必要時得延長之。」同條第2項規定：「於改善期限屆滿前，檢齊完成改善證明文件報請查驗者，處分機關得於改善期限屆滿前進行查驗。」同準則第6條規定：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」同準則第7條規定：「按日連續處罰中，經完成改善，檢齊證明文件送達處分機關者，自送達之翌日起暫停按日連續處罰。」同準則第9條規定：「按日連續處罰之停止日，依下列規定：一、檢齊完成改善之證明文件送達處分機關後，經查驗認定改善完成者，以暫停日為停止日。二、．．．。」由上規定可知，貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第36條第1項規定者，固應處以罰鍰；經限期改善，屆期仍未完成改善者，並按日連續處罰。惟處分機關依本法為行政罰，依執行準則規定，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定之旨，俾受處分人於改善期限屆滿前，檢齊完成改善證明文件報請處分機關查驗其是否已改善完成，並據以計算其連續處罰之起算日、暫停日及停止日。又事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共同原則（本院62年判字第402號判例參照）。而按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事，維護附近居民健康；是處分機關對於行為人予以按日連續處罰，自須依循前揭執行準則規定，踐行告戒程序，且法條既明定為「按日」，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，並應儘速「按日」送達舉發通知書或處分書，用符連續處罰促使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的。（二）彰化環保局前於94年3月30日及同年5月11日稽查認定銅泥貯存方法及設施有多處未符合事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第6條及第10條規定，依同法第53條第2款規定裁處罰鍰，並限於94年6月30日前完成改善。惟彰化環保局其後於94年8月8日、同年月15日、同年月22日、同年月29日及同年9月2日、同年月9日、同年月16日、同年月22日、同年月29日及同年10月6日、同年月13日、同年月20日等多次派員前往複查，發現碩泰公司仍未完成改善，於告發處分時，未命碩泰公司限期於何日前改善完成，亦未載明改善內容及完成改善之應檢具證明文件報請查驗等事項之事實，足徵彰化環保局作成限期改善處分時，既未踐行執行準則限期改善應載明之相關事項，於改善期限屆滿，已難執為連續處罰之依據；且彰化環保局僅於上開期間派員前往複查，即憑以推定碩泰公司於如附表二所載之日期，亦均未符合規定，各予以按日連續處罰，其認定事實，亦有未憑證據之違法，訴願決定未予糾正亦有未合，碩泰公司就此部分訴請撤銷為有理由，爰將附表二所載之處分及該部分之訴願決定均予撤銷。

五、上訴人碩泰公司上訴意旨略以：（一）按彰化環保局92年12月22日彰環廢字第0920039676號函說明四敘明「貴公司收受處理含銅污泥後之產出物，如符合行政院環境保護署91年11月21日環署廢字第0910081655號函發會議主席結論之規定，『即得視為商品』…」，另93年8月26日碩泰公司遭撤證後，彰化環保局承辦人林武宏指示碩泰公司以「可信賴區間」之計算方式，於誤差值許可範圍內，儘速將所儲存之成品出口，顯見彰化環保局認定碩泰公司所貯存之銅泥為「成品」，而非「廢棄物」，彰化環保局依廢棄物清理法所為處分顯屬不當。（二）碩泰公司既已付出倉庫、設備等鉅額投資，並於彰化環保局指導下以成品呈報「全興工業區含銅污泥處理後產出物輸出暨清運計畫書」云云乙節，原審未予調查，率予碩泰公司不利之裁判，損害碩泰公司權益。彰化環保局於93年8月26日對上訴人處以「撤證」處分，嗣雖經行政院環境保護署訴願決定將該處分撤銷，惟該不當撤證之處分已導致碩泰公司喪失配合改善能力，其瑕疵後果自不應轉嫁給碩泰公司，其後之按日連續處罰處分，明顯違反行政程序法第7條之立法意旨。（三）碩泰公司依彰化環保局指示「改善完成」後，現場即未稍作更動，但嗣後彰化環保局再行檢查竟推翻原會勘紀錄之結果，顯見其前後矛盾，嚴重侵害上訴人基本權利，並違反「一事不二罰」原則（司法院釋字第503號解釋可參）。碩泰公司之成品悉經製成後產出，其原先之有害事業廢棄物質已經粉碎、混和等程序而成規格化產品─銅泥，已無法再辨識原貌或找出原產生廢棄物之機構名稱，遑論追究其原先之貯存日期、數量、成分等，自無從依彰化環保局所要求以固定包裝材料或容器密封成裝，標示產生廢棄物之機構名稱、貯存日期、數量、成分等，是依行政程序法第111條規定，原處分對碩泰公司所不能實現者而為行政處分，顯然無效，原審僅以銅泥遇水融化之情形，即臆測系爭銅泥為事業廢棄物，遽而推翻行政院環保署91年11月12日開會結論，實有判決不備理由之違法，爰請求將原判決不利於碩泰公司之部分予以廢棄，並發回臺中高等行政法院更為審理等語。

六、上訴人彰化環保局上訴意旨略以：按違反廢棄物之按日連續處罰係屬行政執行罰，旨在督促受處分人儘速改善以符法律要求，與行政秩序罰並不相同，自無需逐日查驗其違反事實，且彰化環保局每週複查，均未有改善情形，違規事實顯而易見。次按，彰化環保局為告發處分時，於處分函均有明確告知碩泰公司應依94年5月20日彰環廢字第0940015194號函說明內容完成改善、違規條款、改善後應檢具相關證明文件報請查驗，否則將連續按日處罰，已盡告知義務，末以，雷同之另案（94年度訴字第686號）亦違反廢棄物清理法，則類似案件竟為不同判決，為此，請求廢棄原判決不利於彰化環保局之部分，駁回碩泰公司之訴云云。

七、本院按：

㈠關於如附表一所載之處分部分：上訴人碩泰公司領有彰化縣清理許可證之公民營廢棄物清理機構，於申請廢棄物貯存地點外之「伸港鄉全興工業區○○路56-1號」處貯存含銅污泥處理後產出物之銅泥。經上訴人彰化環保局人員於94年3月30日及同年5月11日至興工路56-1號之貯存地點稽查，因銅泥之貯存方法及設施有多處未符合設施標準第6條及第10條各款規定，違反廢棄物清理法第36條第1項規定，乃依同法第53條第2款規定裁處罰鍰12萬元整，並限於94年6月30日前完成改善。嗣期限屆滿彰化環保局於如附表一所示之時間派員前往複查，發現仍未完成改善，遂為如附表一所示之處分，此為原審認定之事實。而彰化環保局乃參照環保署前於91年ll月12日曾召集學者專家、碩泰公司及相關單位人員開會研商獲致結論及該署93年9月27日環署廢字第0930060874號函示，而認碩泰公司在彰化縣全興工業區○○路56-1號貯存之銅泥，因無法得知碩泰公司後續流向，而視其為有害事業廢棄物，就其貯存方法及設施標準，依廢棄物清理法及相關子法規定辦理，並無上訴人碩泰公司所主張彰化環保局將該成品誤為廢棄物之情事。另碩泰公司固遭獲彰化環保局於93年8月26日對碩泰公司為廢證處分，惟此乃可歸責於上訴人碩泰公司之事由，非謂其對於銅泥之貯存方法及設施無須遵照「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」規定辨理，而可任其污染地面、土壤及地下水，碩泰公司對負有如上之義務，自應設法完成，尚難諉稱其已呈報「全興工業區含銅污泥處理後產出物輸出暨清運計畫書」及其已無改善之能力，即可免其應負之行政法上之義務。另彰化環保局於93年8月間固認定碩泰公司業已改善完成，惟其後彰化環保局多次前往檢查，發現其包裝袋多有破損，上訴人碩泰公司既有違反規定情事，自可分別處罰，非謂碩泰公司曾經彰化環保局認定有改善完成後，即可永保其所為之貯存方法及設施均符規定，上訴人碩泰公司主張彰化環保局推翻其原先認定，有違一事不二罰原則，自無可採。至上訴人碩泰公司因未能事先就所產之廢棄物為妥適之貯存方法及設施預為規畫，自不得稱彰化環保局所要求其依設施標準為詳細之標示，因其不能實現，即稱該處分為無效。綜上，原判決認原處分此部分於法定裁量範圍內各裁處碩泰公司12萬元罰鍰，經核於法並無不合，訴願決定予以維持亦稱允當，而駁回碩泰公司之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

㈡關於如附表二所載之處分部分：按依廢棄物清理法第36條第1項及第53條，違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第6條規定，對事業經限期改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰。另依上開執行準則第2條規定處分機關依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定之旨，俾受處分人於改善期限屆滿前，檢齊完成改善證明文件報請處分機關查驗其是否已改善完成，並據以計算其連續處罰之起算日、暫停日及停止日。惟依上開規定，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰。經查彰化環保局於如附表一所示之時間，分別派員複查，認定碩泰公司未完成改善，依法固應執行按日連續處罰。然上述法條既明定為按「日」，自須證明處罰當日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎。彰化環保局此部分所為之處罰，顯有認定事實，未憑證據之違誤，再即便採上訴人彰化環保局所稱連續處罰，係屬行政執行罰之性質，無需逐日查驗其有違反規定之事實，惟按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事，維護附近居民健康；是處分機關對於行為人予以按日連續處罰，自須依循前揭執行準則規定，踐行告戒程序，且法條既明定為「按日」，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，且處分書開具應依未完成改善之日逐日作成，並「按日」送達舉發通知書或處分書，用符連續處罰促使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的。本件彰化環保局前於94年3月30日及同年5月11日稽查認定銅泥貯存方法及設施有多處未符合設施標準規定，依同法第53條第2款規定裁處罰鍰，並限於94年6月30日前完成改善。惟彰化環保局其後於94年8月15、22、8、29日及同年9月2、9、16、22、29日及10月6、13及20日等12日前往複查，發現碩泰公司仍未完成改善，未能依上述說明，其處分書開具應依未完成改善之日逐日作成，並「按日」送達舉發通知書或處分書，以符連續處罰促使行為人履行義務之立法目的，本件彰化環保局既未符上開規定而作成處分，自難據複查日查驗碩泰公司未改善，即執為查驗前連續處罰之依據，原審判決因認彰化環保局推定碩泰公司於如附表二所為按日連續處罰，有認定事實，未憑證據之違法，訴願決定未予糾正亦有未合，碩泰公司就此部分訴請撤銷為有理由，爰將附表二所載之處分，均予撤銷，尚無不合。上訴人彰化環保局就此部分指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。至上訴人彰化環保局所引臺中高等行政法院判決之見解，尚無拘束本院之效力，附此指明。

據上論結，本件兩造上訴均為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異