高雄高等行政法院判決

原告

國邦化學股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

王世宗 律師

被告

臺南縣政府

代表人

乙○○ 縣長

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年9月3日環署訴字第0970048132號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於臺南縣新市鄉○○路8號設廠從事化工業，經被告所屬環境保護局（下稱臺南縣環保局）於民國97年2月14日派員前往稽查，於放流口採取水樣送驗，檢驗結果化學需氧量之檢驗值為147mg╱L，未符合放流水標準（標準值100mg╱L），違反水污染防治法第7條第1項之規定，且原告係1年內第2次（第1次為96年4月16日）違反同條項之規定，被告爰依同法第40條第1項（處分書漏載項次）規定，以97年3月28日（訴願決定書誤為同年4月7日）府環水處字第0970056492號函暨所附裁處書，裁處原告新臺幣（下同）9萬元罰鍰，同時檢附違反水污染防治法限期改善或補正通知書，限期原告於97年5月2日前改善完成，並應檢具委託取得中央主管機關許可之環境檢驗測定機構之符合放流水標準水質檢驗報告送交被告審核，屆期未完成改善者，將依水污染防治法第40條規定執行按日連續處罰在案。惟原告未於前揭通知改善期限屆滿前，檢具符合放流水標準之水質檢驗報告送交臺南縣環保局收受，卻遲至97年5月8日始提交改善完成證明文件送被告審核，嗣被告於97年4月14日派員前往複查，執行改善查核工作並採樣送驗，結果符合放流水標準，乃認定原告完成改善。嗣被告又依水污染防治法第60條之規定，視原告自改善期限屆滿之翌日（97年5月3日）起至97年5月8日止之期間為未完成改善，依同法第40條第1項及「違反水污染防治法按日連續處罰執行準則」（下稱執行準則）規定，自改善期限屆滿之翌日起至97年5月8日止，執行按日連續處罰計6日，每日各處9萬元罰鍰，共計54萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴意旨略以：

（一）按91年5月22日修正前水污染防治法第38條（現為同法第40條）前段所定「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處6萬元以上60萬元以下罰鍰」應屬行政秩序罰，以行為人過去已成立之「違反第7條第1項或第8條規定」之行為，為處罰客體；接續規定「並通知限期改善」為主管環保機關對行為人所課將來應履行之義務。該法條又規定「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，應屬執行罰性質，以按日連續處罰，作為督促行為人完成改善之手段，而非以行為人繼續「違反第7條第1項或第8條規定」之行為為處罰對象。故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第4條第2項規定，自屬違法（最高行政法院80年度判字第2412號、83年度判字第2330號及89年度判字第2573號判決意旨參照）。被告雖謂依水污染防治法第60條規定認為系爭期間應「視為」未完成改善，惟「視為」僅係法律之「擬制」，實則原告已於97年5月8日檢具符合放流水標準之水質檢驗報告送交被告審核；而被告卻於97年5月13日始派員將裁處書送達原告，並於97年5月14日派員前往原告工廠複查，採取水樣乙組送驗，於同年5月20日完成檢驗報告。足見被告於原告未完成改善前，怠於盡其督促原告改善之權責，迨原告已申報完成改善後（97年5月8日），被告始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰（97年5月13日），顯已失其督促將來改善之意義，即有權力濫用之違法。

（二）被告所舉最高行政法院90年度判字第2448號及91年度判字第249號判決，係屬事業於改善完成期限屆滿前，即檢具符合放流水標準之水質檢驗報告，後原處分機關執行複查時，採樣之水樣未符合放流水標準，遭原處分主管機關於複查當日至檢出該次水樣未符合放流水標準之日止，執行按日連續處罰，與本件案情不同。惟上開判決既謂受處分人於改善期限屆滿前，已檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗，而經主管機關檢驗結果「仍未符合放流水標準」者，主管機關仍應逐日採樣檢驗，倘未符合標準即按日連續處罰，至完成改善之日為止。則舉重以明輕，「未檢具符合放流水標準或其他規定之證明文件，向主管機關報請查驗」前，是否符合放流水標準既尚未可知，主管機關自應逐日採樣檢驗，於查驗未符合標準時，始得按日連續處罰。又按司法院釋字第216號解釋已闡明：法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束。故被告以「違反水污染防治法按日連續處罰執行準則」第10條明定不須逐日查驗為由，即非有據。

（三）原告已於97年5月8日檢具符合放流水標準之水質檢驗報告，被告卻於97年5月13日始派員將同年月3日至8日之裁處書送達原告，並於97年5月14日派員前往原告工廠複查，採取水樣乙組送驗，於同年5月20日完成檢驗報告，是被告所為顯非有助於行政目的之達成，亦非適當之方法，自難符比例原則。又被告於原告主動提出符合放流水標準之水質檢驗報告後，始於97年5月13日派員將裁處書送達原告，相隔5日之久，顯非以誠實信用之方法為之，且未保護人民正當合理之信賴。原告雖未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準之水質檢驗報告送交被告審核，惟原告於97年5月7日下午3至4時業以電話洽詢被告何時採樣檢驗，而被告於97年5月14日始派員前往複查，執行查核工作並採樣送檢，檢驗結果符合放流水標準。今被告未逐日採樣送檢，後依職權調查證據，卻逕依水污染防治法第60條及第40條第1項之規定，開單執行按日連續處罰，於法顯有違誤等語，資為爭執，並聲明求為將訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

（一）原告係屬水污染防治法定義之化工業，經臺南縣環保局於97年2月14日派員至原告工廠稽查，並會同原告課長蔡宗家至廠內查核，現場發現原告於主管機關核准之放流口排放廢（污）水自周界地面水體，遂於該放流口依行政院環境保護署環境檢驗所（下稱環檢所）公告之採樣程序採取水樣乙組送驗，檢驗項目：懸浮固體（SS）、生化需氧量（BOD）、化學需氧量（COD），水樣保存方式，亦依（環檢所）樣品保存規定，進行採樣前採水器及採樣瓶（塑膠空瓶）以預採之水樣預洗2至3次，其中懸浮固體採取水樣裝入1000ml塑膠空瓶，生化需氧量採取水樣裝入1000ml塑膠空瓶（現場將瓶內氣泡趕出），化學需氧量則採水樣裝入250ml塑膠空瓶後加入硫酸使其PH小於2以下。以上採樣過程、現場檢測、採水樣之容器封緊瓶蓋並加以簽封及編號，均全程拍照存證，並經被告課長蔡宗家確認採樣過程無誤後於封條上簽名為證。檢驗結果未符合放流水標準（化學需氧量：147mg╱L，標準值100mg╱L），被告遂於97年4月7日以府環水處字第67號裁處書以違反水污染防治法第7條第1項及放流水標準第2條規定，並依同法第40條規定處以原告罰鍰9萬元，並於限期改善或補正通知書上限期於97年5月2日前改善完成，惟97年4月7日府環水字第0970056492號函限期改善日期誤植為97年4月18日，以最有利於原告之條件乃適用於限期改善其為97年5月2日。原告未於改善期限內依限期改善或補正通知書上所載事項提送符合中央主管機關許可之環境檢驗測定機構之符合放流水標準之水質檢驗報告交被告收受，顯已違反水污染防治法第40條第1項及執行準則第5條第1款規定。臺南縣環保局遂於97年5月7日18時10分及20時30分及同年5月8日8時30分致電原告提交改善完成文件，並作成電話紀錄。臺南縣環保局嗣於97年5月8日派員前往原告稽查（查驗稽查編號：14-W-192590、192592），並現場告知原告已違反執行準則第3條第1款、第5條第1款規定，並告知原告同法第6條第1項：「事業或污水下水道系統於按日連續處罰執行期間檢齊改善、補正證明文件送達處分機關者，自送達之翌日起暫停開具處分書。」要求原告立即檢具符合放流水標準之水質檢驗報告，送交被告報請查驗，以免繼續遭受按日連續處罰。

（二）次查，原告所提最高行政法院90年度判字第2448號、91年度判字第249號判例係屬事業於改善完成期限屆滿前，即檢具符合放流水標準之水質檢驗報告，後原處分機關執行複查時，採取之水樣未符合放流水標準，遭原處分機關於複查當日至檢出該次水樣未符合放流水標準之日止，執行按日連罰。此二案判例均與本件：「未於改善期限屆滿前檢具符合放流水標準之水質，遭原處分機關於改善期限屆滿之翌日起，至原告檢具改善完成證明文件送交本府之日止，執行按日連罰。」案情不同。又查，上開執行準則為92年7月23日由行政院環境保護署以署環水字第0920052095號令發布，該準則第10條明定：按日連續處罰之執行，依下列規定：（1）不須逐日查驗；（2）不扣除例假日、停工（日），自不得以此兩判決作為本件之佐證。

（三）再查，原告主張被告未逐日採樣送檢，後依職權調查證據，卻逕依水污染防治法第60條及第40條第1項之規定，開單執行按日連續處罰，於法顯有違誤。惟查本件之6件裁處書係由被告於97年5月13日派員送達原告工廠，由原告員工蔡宗家代為收執，並記明於稽查紀錄；而被告於97年5月14日派員前往原告工廠複查，採取水樣乙組送驗，於同年5月20日完成檢驗報告，檢驗結果符合放流水標準，始認定原告改善完成。是被告所開具之6份裁處書係因原告未於改善期限屆滿前檢齊改善完成文件報請查驗，依水污染防治法第60條規定視為未完成改善，故按日連續處罰之起算日自應依執行準則第5條第1款：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：1、未於改善期限屆滿前檢齊改善、補正完成證明文件向主管機關報情查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。」之規定辦理等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有被告水污染稽查紀錄、臺南縣環保局事業水污染稽查水樣送驗、收樣及檢驗結果紀錄表、廢水檢驗報告、97年3月28日府環水字第0970056492號函暨所附裁處書、違反水污染防治法限期改善或補正通知書、原告97年5月8日國邦水字第09700500801號函、被告97年5月13日編號336至341號之執行違反水污染防治法案件裁處書等附原處分卷及訴願卷可參，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告於原告97年5月8日申報完成改善後，始就限令改善期滿後至原告申報完成改善之期間內，開單按日連續處罰，且未現場逐日採樣檢驗，是否合法？茲分述如下：

（一）按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」「事業未於依第40條．．．所為通知改善之期限屆滿前，檢具符合主管機關所定標準或其他規定之證明文件，送交主管機關收受者，視為未完成改善。」「事業或污水下水道系統完成改善、補正者，應依附表及下列規定檢具證明文件，送達主管機關報請查驗：1、排放之廢(污)水未符合本法所定標準者，應檢具未符合標準之水質項目其水質檢驗報告。」「按日連續處罰之起算日，依下列規定：1、未於改善期限屆滿前檢齊改善、補正完成證明文件向主管機關報請查驗者，自改善期限屆滿之翌日起算。」「事業或污水下水道系統於按日連續處罰執行期間檢齊改善、補正證明文件送達處分機關者，自送達之翌日起暫停開具處分書。依前項規定暫停按日連續處罰，經主管機關查驗認定仍未完成改善、補正者，自查驗日起，繼續按日連續處罰。」「按日連續處罰之停止日，依下列規定：1、檢齊完成改善、補正證明文件並送達主管機關後，經主管機關查驗認定完成改善、補正者，以暫停日為停止日。」「主管機關執行完成改善、補正認定之查驗，自收受改善、補正證明文件之翌日起7日內為之。」分別為水污染防治法第7條第1項、第40條第1項、第60條、執行準則第3條第1款、第5條第1款、第6條、第8條第1款及第9條第1項所明定。

（二）次按行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟法第201條定有明文。而所謂裁量濫用，係指行政裁量權之行使，發生牴觸法律授權目的、漏未審酌應加斟酌之觀點、摻雜與事件無關之因素或動機、或違反一般之法律原則等情事，因其屬權利行使之失誤或濫用，故構成違法。亦即行政機關對於非羈束性之行政事項，得依其職權衡諸客觀之情事裁量為之，行政機關於裁量性行政事項，其所受法律之羈束較羈束性行政事項程度低，且司法監督其職務之執行多係關於合法與否，未及其允當性，然於現今，國家行政事務日趨複雜及大量，且涉專業性之事項，而法律多為抽象及概括之規定，無法及時應付行政事務複雜多量之情況，為求達行政事務處理之經濟及迅速之目的，並基於行政事務之專門性質，不可避免須賦予行政機關處理行政事務之裁量權。基此，為求使行政機關能有效率處理行政事務，並尊重行政機關之專業，對於行政機關裁量權之行使，司法機關原則上不予審查，但就裁量性事項之行政處分作成之合法性則予以審查；而裁量性事項之合法性範圍，非僅止於有無違反現已明定之法令，亦包含違反一般法律原則及有無濫用權力之情形。且依行政程序法第7條第1款規定，行政行為所採取之方法應有助於目的之達成，此即為比例原則概念中之適當性原則，故行政機關之裁量性行政行為有違適當性原則，即屬有裁量濫用情況，行政法院於此即得予以審查撤銷之。

（三）再按「主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第4條第2項規定，自屬違法。」（最高行政法院89年度判字第3415號判決參照）。而按日連續處罰之制度本質而言，其性質上係屬行政執行罰，而行政執行罰之目的乃在督促義務人「將來」義務之履行，並非對「過去」行為之處罰，故於義務人已申報完成改善，並經檢驗合格後，主管機關即已失去督促將來改善之意義，其再為處罰已無法令之授權目的（授權主管機關處執行罰以督促義務人履行義務）之情事存在，自不得再就改善前義務人之違法行為予以處罰（90年高等行政法院法律座談會第4號提案研討結果參照）。

（四）經查，原告營業項目為：⑴粉體塗料製造生產及買賣業務，⑵合成樹脂、合成樹脂乳液、接著劑、施套、熱熔膠、助劑等之買賣業務，⑶代理國內外有關廠商產品投標報價經銷進出口貿易業務之經營，為化工業。被告於97年2月14日13時10分至13時35分許派員前往原告工廠稽查，於原告廠區放流口處採樣送驗，結果化學需氧量為147毫克/公升，未符合放流水標準所定限值（化工業：化學需氧量100毫克/公升），違反水污染防治法第7條第1項之規定，因原告係於1年內第2次（第1次為96年4月16日）經查獲違反同條項之規定，被告乃以97年3月28日府環水字第0970056492號函，依同法第40條第1項規定裁處原告9萬元罰鍰，並限期於97年4月18日前改善完成，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。然因該函所檢附97年4月2日編號287號之違反水污染防治法限期改善或補正通知書，限期改善起訖日及時間欄則記載應於97年5月2日前完成改善，完成改善補正應檢送取得中央主管機關許可之環境檢驗測定機構之符合放流水標準之水質檢驗報告為證明文件等情，有原告營利事業登記公示資料查詢明細、上開函文及違反水污染防治法限期改善或補正通知書附原處分卷及本院卷可參。因上開97年3月28日府環水字第0970056492號函及違反水污染防治法限期改善或補正通知書所載限期改善日期不同，乃以對原告較有利之97年5月2日作為原告限期改善之迄日，對於原告較為有利，核無不合。

（五）次查，原告未依限期改善或補正通知書所載，於97年5月2日前提送符合中央主管機關許可之環境檢驗測定機構之符合放流水之水質檢驗報告，臺南縣環保局乃分別於97年5月7日18時10分、20時30分及5月8日8時30分以電話告知原告應送交改善完成文件及水質檢驗報告，並於97年5月8日派員前往稽查，再次要求原告應檢具符合放流水標準之水質檢驗報告，送交被告報請查驗。原告嗣以97年5月8日國邦水字第09700500801號函檢送由南臺灣環境科技股份有限公司所作符合放流水標準之水質樣品檢驗報告，送交臺南縣環保局報請查驗。經臺南縣環保局復於97年5月14日至現場複查，採取水樣送驗，於97年5月20日完成檢驗報告，檢驗結果符合放流水標準，乃認定原告改善完成等情，除如前述外，並有臺南縣環保局公務電話紀錄、水污染稽查紀錄及廢水檢驗報告等附原處分卷，應堪認定。準此可知，原告未於97年5月2日限期改善日前完成改善，而於97年5月8日始提出符合中央主管機關許可之環境檢驗測定機構之符合放流水之水質檢驗報告，向臺南縣環保局申報完成改善，惟被告如欲對原告為按日連續處罰，自須從原告經限令改善屆期仍未完成改善之97年5月3日起按日執行，以督促原告改善，詎被告竟拖延至原告於97年5月8日已申報改善完成後之97年5月13日始行使職權，回溯至97年5月3日起按日連續處罰，揆諸前揭法律規定及說明，以「行政執行罰」之意義與作用而言，顯有濫用權力之嫌。

（六）又按，執行準則第1條規定：「本準則依水污染防治法（以下簡稱本法）第57條規定訂定之。」而水污染防治法第57條規定：「本法所定按日連續處罰，其起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗方式、法令執行方式及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。」故上開執行準則僅係水污染防治中央主管機關即行政院環境保護署就按日連續罰之起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗方式、法令執行方式及其他應遵行之事項所為之規定，其適用仍應以符合連續處罰之規定為要件。然如前述，本件被告係在原告完成改善報請查驗後，始對原告科處連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，故本件原告尚不符合按日連續處罰之要件，且本件原告並非在已遭連續處罰中報請查驗，因此，上開執行準則第5條第1款、第6條及第8條第1款有關按日連續處罰之相關規定，於本件即無適用餘地。

五、綜上所述，本件原告於97年5月8日提出申請完成改善後，被告遲至97年5月13日始溯及自97年5月3日起至同年5月8日止按日連續處罰原告每日9萬元罰鍰，自與水污染防治法第40條第1項之立法目的不符，而於法不合。訴願決定遞予維持，亦有可議。原告起訴意旨據以指摘，為有理由，自應以予撤銷。又本件事證已明，兩造其餘主張及陳述，尚與本件裁判基礎無涉，自無逐一審酌必要，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭