最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第二一五號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十一年度判字第二一五號

原告

甲○○

被告

臺北市政府工務局

代表人

陳威仁

右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國八十九年三月二十八日台八九內

訴字第八九○二三五二號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣原告所有臺北市○○路○段一三七號十二樓之二號建築物，領有被告核發之六六使字第○六六六號使用執照，原核准用途為「集合住宅」。民國八十八年四月十九日被告以北市工建字第八八三○八七五一○○號書函通知原告，謂其未經核准變更使用，將系爭建築物提供他人開設「空中之美美容器材行」實際經營按摩業，處新台幣（下同）六萬元罰鍰，並勒令停止使用。嗣臺北市政府警察局大安分局於八十八年七月十九日臨檢上開場址時查獲原告將系爭建築物提供他人開設「空中之美護膚店」有女美容師與男客指油壓及猥褻交易行為，從事按摩院及猥褻性交易業，被告復以八十八年八月十三日北市工建字第八八三一八四二六○○號書函處所有權人（即原告）六萬元罰鍰，並勒令停止使用在案。因系爭建築物仍繼續違規使用，經被告查報、初審後，提請該府「正俗專案執行對象複審會議」核定應執行停止供水、供電處分之對象，被告乃以八十八年八月十七日北市工建字第八八三四二九三一一四號執行違反建築法案件斷水斷電通知單通知依法停止供水、供電處分，並於八十八年八月十八日執行停止供水、供電處分。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：

一、憲法第二十三條規定，人民享有房屋及財產使用權，更有使用水電維持生存之自由，不得由法律限制。本件原告所有臺北市○○路○段一三七號十二樓之一建築物，領有六十六年使字第○六六六號使用執照，今被告以建管處官員陳建銘偽造使用執照附表上記載同層十二樓之二建物為原告所有，處原告罰鍰六○、○○○元，並於八十八年八月十八日指示電力公司協助人員斷水斷電。惟查，六十六年使字第○六六六號使用執照上未記載臺北市○○路○段一三七號十二樓之二之建物，且原告分租予何清源部分為臺北市○○路○段一三七號十二樓之一之三分之一面積，有臺灣臺北地方法院公證之租賃契約書及臺北市稅捐稽徵處大安分處函附卷可稽，被告所為處分，明顯違法。

二、國家對人民施以刑事制裁或行政處罰，應以行為人為對象。又建築法第一條規定，為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法，與按摩美容或猥褻無實質內在關聯。原告分租戶何清源，領有營業登記證，並不違反建築法第七十三條之規定，依同法第七十七條規定，應令其改善建物或給予限期改變用途。今被告於五日內連續處罰原告二次，而不處罰行為人何清源，且以拆空全部隔間與裝修才能復電之手段以達清除色情之目的，顯違反比例原則。再者，原告於八十八年三月十三日以存證信函請何清源依規定改善，被告不應不給限期連續處罰原告。

三、八十八年八月十三日北市工建字第八八三一八四二六○○號函未合法送達原告，係於八十八年八月十六日送達，有大廈管理員可證。又斷水斷電通知單於八十八年八月十七日送達，如此雙重處罰違反一罪不二罰之法律原則，且依八十八年八月十三日北市工建字第八八三一八四二六○○號函主旨，十二樓之二建築物，未經核准擅自違規使用為空中之美美容名店負責人為王嘉賢，空中之美美容器材行負責人為何清源，皆與原告無涉。再者，依臺北市警察局大安分局臨檢紀錄表八十八年七月十九日查獲之違規人為王嘉賢，營業場所為仁愛路四段一三七號十二樓，該建築物所有權人為楊美麗，與建設局電腦檔案資料，正俗專案斷水斷電之地址為同一，有卷附資料可稽，被告所為處分，顯然不當。

四、依建築法第七十三條規定，建築物使用執照不得變更使用。則十二樓本號所有權人楊美麗於十二樓經營有寶冠、嘉隆及再宏三家建設公司，亦未變更「集合住宅」使用用途，被告未對楊美麗處罰，顯有違反平等原則。綜上，原告未經營空中之美美容名店、無違法使用住宅用執照、非十二樓之二房屋所有權人，被告遽以處罰原告，與法有違。今原告為復電已依指示，將十二樓之一停電部分二分之一拆空，經被告會勘有案可稽，當不生擅自變更使用之問題，惟被告對復電一事，遲不作為，其所為顯逾達成「正俗」目的之必要限度，與比例原則有違，請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。

被告答辯意旨略謂：一、按建築法第五十八條規定：「建築物．．．發現左列情事之一者，必要時，得強制拆除：一、妨礙都市計畫者。．．．七、違反本法其他規定或基於本法所發布之命令者。」第七十三條規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」第九十條規定：「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。前項擅自變更使用之建築物，有第五十八條所定各款情事之一者，停止供水、供電或封閉、強制拆除。」都市計畫法第三十四條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」臺北市土地使用分區管制規則第五條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途分為左列各組．．．三十二：第三十二組：娛樂服務業．．．三十四：第三十四組：特種服務業．．．」第二十二條規定：「在第二種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用．．．二、附條件允許使用．．．第三十四組：特種服務業。．．．」臺北市土地使用分區管制規則第五條土地及建築物使用組之使用項目規定：「．．．三十四：第三十四組：特種服務業．．．㈤按摩院．．．」三、查系爭建築物位於住宅區，領有六十六使字第○六六六號使用執照，原核准用途為集合住宅，原告將系爭建物出租供他人違規使用為按摩業務（經營按摩院及猥褻性交易場所），此有使用執照存根及臺北市政府警察局大安分局八十八年七月十九日臨檢記錄表、相關人員偵訊筆錄可證，被告依臺北市政府警察局查報資料，認定系爭建築物違規使用為色情媒介場所，係處於非法使用狀態，而依建築法第九十條規定處以原告六萬元罰鍰及停止使用，自屬有據。至十二樓之二係於七十七年十二月二十七日於十二樓之一內增編之門牌，由戶政機關同意編訂，非被告偽造。四、再查系爭建物係位於都市計畫內之住宅區，而住宅區係為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生，此為前揭都市計畫所明定，故其使用自應依上開規定辦理。惟查原告所有之系爭建物經本府警察局大安分局八十八年七月十九日臨檢查獲，其係經營色情按摩業務，按前揭臺北市土地使用分區管制規則並無核准為色情按摩類組之規定，況「按摩院」業務，依同規則第二十二條所定，應屬第二種商業區以上方得以設立，住宅區在都市計畫所實施之區域內並不能設立，否則即屬違反都市計畫法之規範並妨礙都市計畫。原告所有之系爭建物已有建築法第五十八條第一款「妨礙都市計畫者」之情狀應屬無疑。五、末查原告所有系爭建物違反建築法第七十三條後段而有同法第五十八條第一項第一款規定情事，依法應適用建築法第九十條規定予以處分。又查行政機關依對人民不履行行政法上義務時，進一步以強制力迫其履行義務或督促使其與履行義務同一狀態時，所採取之實力強制方式與程度，均應符合比例原則，於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，且採取之方法應有助於目的之達成，不得逾必要之程度。此為八十八年二月三日公布（尚未施行）之行政程序法第七條所明定，故於適用建築法第九十條規定予以處分時，自宜參酌。經查系爭建築物擅自變更使用，迭經被告依建築法第九十條、第九十一條規定，以八十八年四月十九日北市工建字第八八三○八七五一○○號、八十八年八月十三日北市工建字第八八三一八四二六○○號等書函多次分別處以原告六萬元罰鍰並勒令停止使用在案。惟系爭建築物仍繼續違規使用，足徵非處以斷水斷電處分已無法制止違規行為之持續。為貫徹前揭法律規定並為保護公益及考量該建築物之違法使用狀態與嚴重程度，被告依建築法第九十條第二項規定，增加執行強度之手段，處以停止供電之處分，核與比例原則相符。從而，原處分並無不合，原決定亦無不合，均請予維持。綜上所述，本件原告之訴為無理由，請判決駁回原告之訴等語。

理由

按建築法第七十三條規定：「建築物．．．非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」又同法第九十條第一項及第二項規定：「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。

」「前項擅自變更使用之建築物，有第五十八條所定各款情事之一者，停止供水、供電或封閉、強制拆除。」。本件原告所有臺北市○○路○段一三七號十二樓之二號建築物，領有被告核發之六六使字第○六六六號使用執照，原核准用途為「集合住宅」

。八十八年四月十九日被告以北市工建字第八八三○八七五一○○號書函通知原告，謂其未經核准變更使用，將系爭建築物提供他人開設「空中之美美容器材行」實際經營按摩業，處六萬元罰鍰，並勒令停止使用。嗣臺北市政府警察局大安分局於八十八年七月十九日臨檢上開場址時查獲原告將系爭建築物提供他人開設「空中之美護膚店」有女美容師與男客指油壓及猥褻交易行為，從事按摩院及猥褻性交易業，被告復以八十八年八月十三日北市工建字第八八三一八四二六○○號書函處所有權人（即原告）六萬元罰鍰，並勒令停止使用在案。因系爭建築物仍繼續違規使用，經被告查報、初審後，提請該府「正俗專案執行對象複審會議」核定應執行停止洪水、供電處分之對象，被告乃以八十八年八月十七日北市工建字第八八三四二九三一一四號執行違反建築法案件斷水斷電通知單通知依法停止供水、供電處分，並於八十八年八月十八日執行停止供水、供電處分，固非無見。惟查違規之事實，應依證據認定之。本件系爭建築物提供他人違規使用之事實，係以台北市政府警察局大安分局八十八年七月十九日臨檢紀錄為依據，而被告並未檢附該項臨檢紀錄表以為證明，依原告檢附之該項臨檢紀錄表影本第一頁所載地址，為台北市○○區○○路四段一三七號十二樓，有本院卷附原告所提補證六可稽。查上開地址共編列二門牌號碼：一三七號十二樓、一三七號十二樓之一，有原告所提台北市政府工務局66使字0666號使用執照附表影本附卷可稽，而原告為一三七號十二樓之一號之所有權人，則違規地址為一三七號十二樓之臨檢紀錄表，是否可證明原告所有建築物有違規使用之事實？不無疑義。次查罰鍰乃對過去行為之應報，斷水斷電乃為確保將來行政目的之實現所採取之強制措施，二者性質不同，本件違規事實如確實存在，則被告對原告處以罰鍰處分，並依法停止供水、供電，固無違反一事不二罰原則可言。又為維持社會秩序、增進公共利益所必要時，得以法律限制人民之基本權利，憲法第二十三條定有明文，原告主張，憲法第二十三條規定，人民享有房屋即財產使用權，不得由法律限制云云，顯有誤會。但為維持社會秩序、增進公共利益所必要時，雖得以法律限制人民之基本權利，而其手段，則應以必要者為限，乃限制人民權利之法律，依憲法第二十三條意旨之當然解釋。是依首開建築法第九十條第一項規定，建築物有違規使用之情形時，主管機關固得處建築物所有權人罰鍰，但依同條第二項規定，停止供水、供電或封閉、強制拆除違規使用之建築時，則必須以建築物違規使用之範圍為限，尚非得對建築物所有權人權利所及之全部範圍執行強制處分，否則即有違反比例原則之虞。本件依被告八十八年九月十五日北市工建字第八八三二六○○七○○號書函說明二謂：台北市○○路○段一三七號十二樓之一建物應更正為仁愛路四段一三七號十二樓之二，被告答辯意旨事實一、亦說明：原告所有台北市○○區○○路四段一三七號十二樓之二（77、12、27於十二樓之一增編）建築物云云，惟該增編並更正之仁愛路四段一三七號十二樓之二建築物，與臨檢紀錄表所載仁愛路四段一三七號十二樓、以及原告所有仁愛路四段一三七號十二樓之一關係位置、面積大小如何，未據敘明，則被告答辯意旨事實四、固說明於八十八年八月十八日執行停止供水、供電後，經台北市自來水事業處確認，該址十二樓之一及十二樓之二係使用同一水錶，而十二樓之一為住家使用，乃於八十八年八月十九日將該址水錶接回，恢復供水云云，惟被告執行停止供水、供電區域，是否僅為違規使用之建築物範圍，仍屬無從認定，原告指摘被告無具體證據證明違規事實，且執行方法有違背比例原則之虞部分，尚非全無可採，一再訴願決定均未予查明，亦有疏漏，爰均予撤銷，由被告查明事實後，依法處分，以昭折服。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官陳　石　獅

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王 福 瀛