最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度裁字第一○七九號

最　高　行　政　法　院　裁　定　　　　　　　　　九十一年度裁字第一○七九號

抗告人

甲○○

相對人

空軍總司令部

代表人

李天羽

右抗告人因與相對人空軍總司令部間年資事件，對於中華民國九十年七月十二日臺北

高等行政法院八十九年度訴字第二八二四號裁定關於空軍總司令部部分提起抗告，本

院裁定如左︰

主文

理由

壹、抗告法院認為抗告有理由者，應廢棄原裁定，自為裁定；必要時得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第二百七十二條準用民事訴訟法第四百九十二條第二項規定甚明。

貳、本件抗告意旨略謂：（一）、多階段行政處分係指二以上之行政機關參與一行政處分之作成。其所謂「對外發生法律效果」係指行政處分之內容，即公權力之決定或措施，對作成處分機關以外之人之權利、義務、法律地位或法律上利益直接發生得、喪、變動或造成影響之結果。（二）、有關多階段行政處分之訴願管轄權法定原則，係以後階段（銓敍部）之處分作成機關為原處分機關，當事人（即抗告人）若有不服時，即針對後階段（銓敍部）機關之上級機關（公務人員保障暨培訓委員會）提請再復審。反之，若前階段參與機關（空軍總司令部）之參與行為具備「直接對外之法效性」時，則例外，亦視其具有行政處分之特性，當事人（即抗告人）若有不服，亦得針對其上級機關（國防部）提起訴願，以符合保障人民訴願權利之意旨，此觀諸八十三年三月十六日行政法院庭長聯席會議終於決定變更往例之決議自明。所以有關多階段行政處分之訴願管轄權之認定標準，應非以顯明機關為限；反之，係端視前後階段行為是否對當事人直接產生法效性以為斷。如屬否定，則視為僅係行政內部之表示行為，當事人不得對之爭訟；如屬肯定，縱為前階段之行為，亦應認具行政處分之性質，從而得對之提起行政訴訟，亦即以前階段機關之上級機關為訴願管轄機關。（三）、本件之事實與證據：抗告人向現服務機關高雄市政府申辦五十五歲公務人員自願退休，經依法同意提呈公務人員年資審查主管機關銓敍部審查年資採計，依「（原）公務人員退休法施行細則第十條第一項規定依本法退休人員，具有左列曾任年資，得合併計算：一、．．．三、曾任下士以上之軍職年資，未核給退役金或退休俸，經國防部核實出具證明者」之規定，並按「空軍總司令部人事署之八十九年一月五日（八九）造以字第一四三號令函」查復內容載明於銓敍部八十九年一月二十四日退三字第一八四八四四六號書函原處分與八十九年六月三十日銓敍部復審決定八九復決字第二五二號。九十年一月十六日公務人員保障暨培訓委員會再復審決定九○公審決字第○○一○號內容亦記載「事實上政府設官分職，不同部會均應互相尊重，本部（銓敍部）尊重國防部（空軍總司令部）所出具證明文件應屬正確」。上開公文書均已送達抗告人。（四）、對於相對人空軍總司令部人事署八十九年一月五日（八九）造以字第一四三號令函應屬行政處分，應許抗告人直接對空軍總司令部提起行政訴訟：行政機關作成之行政處分須其他機關參與並提供協力者稱之為多階段行政處分，在理論上如前階段（空軍總司令部）之行為符合下列條件：⒈為作成處分機關（銓敍部），依法（原公務人員退休法施行細則第十條第一項第三款之規定）應予尊重，且不可能有所變更者，換言之，當事人（即抗告人）權益受損害實質上係先前階段（空軍總司令部）行為所致；⒉為先前階段（空軍總司令部）之行為具備行政處分之其他要素；⒊為已直接送達或以他法使當事人知悉者（已送達抗告人之銓敍部原處分書八十九年一月二十四日（八九）退三字第一八四八四四六號函內容已有載明該處分並知悉），⒋後階段（銓敍部）行為只是補充前階段（空軍總司令部）行為，具為前階段（空軍總司令部）行為的手段而已，且銓敍部之決定以空軍總司令部為準，基於不相屬機關互相尊重，對空軍總司令部處分是否適法，銓敍部實並無審查權。綜上所述，則應許當事人（即抗告人）直接對先前（空軍總司令部）之行為，提起救濟。（五）、依空軍總司令部九十年六月二十八日（九○）造以字第○六五○八號函證明確定空軍總司令部係抗告人軍職年資查註之主管機關，其八十九年一月五日（八九）造以字第一四三號函亦符合上開行政處分要件，即確定本件行政訴訟事件之原行政處分與被告為空軍總司令部。為訴訟標的簡單明確且經濟，針對國防部人事參謀次長室與八十九年八月十日易晨字二二五五九號書函部分，抗告人主張捨棄理由說明並不予抗告。（六）、類似案件台北高等行政法院八十九年度訴字第九○○號判決理由略謂：「被告以八十八年十二月三日台（八八）審字第八八一五二七一九號函並附原告講師證書復空大，是被告對於原告教師資格審定之行政處分（為一多階段行政處分），應係被告八十八年十二月三日台（八八）審字第八八一五二七一九號函（係先前階段）。茲原告雖不服，卻未對於該函提起訴願，逕行向被告為系爭申請．．．而系爭申請復函（係最後階段行政處分）顯為被告就原告教師資格複審關於年資採計方式等所為單純事實之敍述及理由說明，不因該項敍述或說明而生何法律上之效果者，依照前述說明，自非行政處分，原告不得主張其為行政處分提起訴願，亦不得提起行政訴訟法第四條之撤銷訴訟」等語，台北高等行政法院判決意旨認為該案被告針對該案原告九十年一月十六日申請函之覆函（係最後階段）非為行政處分，進而認定該案被告發函空大之八十八年十二月三日台（八八）審字第八八一五二七一九號函（係先前階段）方為該案被告對該案原告之行政處分。為此請求廢棄原裁定，訴願決定及原處分均撤銷等語。

參、原裁定以：按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，依行政訴訟法第四條第一項規定，固得向管轄之高等行政法院提起撤銷訴訟。惟此所謂行政處分，依行政程序法第九十二條第一項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。故機關（官署）與其他機關團體間內部所為職務上之表示，或機關（官署）對請求釋示法令疑義，以通知表示其意見作為解答，並不發生具體的法律效果，不能謂為行政處分，最高行政法院著有四十一年判字第一五號與五十一年判字第一○六號判例，可資參考。二、本件抗告人因計算年資事件，關於不服相對人空軍總司令部八十九年一月五日（八九）造以字第一四三號函部分，經查該函係相對人空軍總司令部人事署依據銓敍部八十八年十二月十六日八八台特三字第一八三六六○四號書函辦理，查復抗告人軍校受訓時間（正期班四年三個月）得折服現役二年三個月，退伍時未支領是項年資退伍金，軍職年資退伍時已支領退除給與，係行政機關間內部所為職務上之表示，不直接對外發生法律效果，揆諸前述說明，即難謂其為行政處分為由，裁定駁回抗告人在原審關於空軍總司令部部分之訴，固非無見。

肆、本院查：（一）、本件抗告人聲明原裁定關於國防部部分不予抗告，合先敍明。

（二）、公務人員退休法施行細則第四十四條規定：「公務人員在本法修正施行前之年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則修正前規定。．．．。」；八十四年六月二十九日修正前之公務人員退休法施行細則第十條規定：「依本法退休人員，具有左列曾任年資，得合併計算：一、曾任有給專任之公務人員具有合法證件者。二、曾任軍用文職年資，未併計核給退休俸，經銓敍部登記有案，或經國防部核實出具證明者。三、曾任下士以上之軍職年資，未核給退役金或退休俸，經國防部核實出具證明者。四、曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資，未領退職金或退休金，經原服務機關核實出具證明書。五、曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服務機關核實出具證明書者。」；陸海空軍兵籍資料管理手冊第三節公務人員退休之軍職年資查註，第七條關於公務人員退休之軍職年資查註之申請程序規定：「於公職退休前由當事人現職單位，報請銓敍部（或委託申請機關）核轉國防部（人事參謀次長室）或各總部、軍管部（人事署、處）辦理查註。」，另關於查註之申請複查程序規定：「．．．如當事人對原查註之軍職經歷，認為於事實不符時，得檢附有關證件，依原申請程序，轉送原查註之國防部（人事參謀次長室）或各總部、軍管部（人事署、處），申請複查。又行政機關做成之處分須其他機關參與並提供協力者，為多階段行政處分，先前階段之行為如具備：一、為作成處分之機關（即最後階段行為之機關）依法應予尊重，且不可能有所變更者，換言之，當事人權益受損害實質上係因先前階段行為所致；二、為先前階段之行為具備行政處分之其他要素；三、為以直接送達或以他法使當事人知悉者，則應許當事人直接對先前階段段之行為，提起救濟。本件抗告人為高雄市政府捷運工程局副工程師，其申請自願退休並自八十九年二月一日生效一案，前經高雄市政府於八十八年十一月十五日以高市府人四字第三五八○五號函送銓敍部，經銓敍部於八十九年一月二十四日以八九退三字第一八四八四四六號函復其服務機關高雄市政府捷運工程局略以：．．．本案抗告人之軍職年資，業經銓敍部函准空軍總司令部人事署八十九年一月五日（八九）造以字第一四三號函查復以，抗告人軍校受訓時間得折服役二年三個月，於退伍時未支領是項年資退伍金，是以，抗告人僅二年三個月軍職年資得申請併計公務人員退休等語。由上述情形觀之，本件抗告人申請自願退休由高雄市政府報請銓敍部依八十四年六月二十九日修正前之公務人員退休法施行細則第十條規定，核轉相對人空軍總司令部辦理查註，銓敍部將查註結果函知抗告人服務機關高雄市政府捷運工程局轉知抗告人，係在行政程序法施行前，而此查註之結果直接影響抗告人軍職年資之併計公務人員退休年資，並非純粹行政內部之同意或不同意，故陸海空軍兵籍資料管理手冊對此亦規定有查註之申請複查程序，相對人空軍總司令部就查註當具有獨立審查核實出具證明之權限，國防部訴願決定對於空軍總司令部人事署八十九年一月五日（八九）造以字第一四三號函已為實體上審究，而原裁定就空軍總司令部人事署八十九年一月五日（八九）造以字第一四三號函未予詳究，遽爾以其係行政機關間內部所為職務上之表示，不直接對外發生法律效果，即難謂其為行政處分為由，裁定駁回抗告人在原審關於空軍總司令部部分之訴，尚有未合，抗告意旨指摘原裁定此部分於法未合，求予廢棄，非無理由。

伍、依行政訴訟法第二百七十二條、民事訴訟法第四百九十二條第二項，裁定如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳　盛　信