最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第二二九號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第二二九號

上訴人

戊○○

上訴人

寅○○

上訴人

辛○○

上訴人

癸○○

上訴人

乙○○

上訴人

丙○○

上訴人

庚○○

上訴人

子○○

上訴人

壬○○○

上訴人

辰○○○

上訴人

丑○○

上訴人

卯○○

上訴人

丁○○

上訴人

己○○

右十四人共同

訴訟代理人　楊盤江律師

上　訴　人　苗栗縣政府

代　表　人　甲○○

訴訟代理人　邱炎浚律師

右當事人間因土地徵收事件，兩造對於中華民國九十年十月三十日臺中高等行政法院

八十九年度訴字第三五○號判決，各自提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

本件上訴人戊○○等十四人（以下簡稱戊○○等）起訴主張：一、戊○○等所有坐落苗栗市○○○段第六、六之一、六之五、六之六、六之七、六之八及六之五七地號等七筆土地，於民國七十八年六月間由上訴人苗栗縣政府（以下簡稱苗栗縣政府）徵收為「文中一」計畫用地，該計畫經臺灣省政府核准期限為八十二年九月開工至八十四年六月完工。然迄八十四年七月一日戊○○等提出收回該土地之申請日止，上開土地仍未有圍籬開工及施工興建之舉，是依據都市計畫法第八十三條第一、二項規定，申請收回被徵收之土地，並無不合。二、程序部分：本件系爭者，自始即為苗栗縣政府未依核准計畫期限使用徵收之「文中一」土地，戊○○等依都市計畫法第八十三條第

一、二項規定向苗栗縣政府申請照原徵收價格收回被徵收之土地。戊○○等一時不察，於準備程序中有關訴之聲明主張：「撤銷訴願決定暨原處分」，惟訴訟中承審判長諭示，乃依行政訴訟法第一百十一條第一項，將訴之聲明更正，是戊○○等更正訴之聲明，並非無理由。三、實體部分：依行政法院八十六年度判字第二三七八號判決意旨，苗栗縣政府否准戊○○等申請之處分明顯違法。又苗栗縣政府因戊○○等於八十三年間申請收回土地，即於八十四年六月三十日之完工期限將屆，以八十四年四月七日（八四）府教國字第三七七○二號函，將「文中一」計畫用地核定為大倫國中分校用地，以達規避徵收之法定期限，然苗栗縣政府無法提示主辦工程機關大倫國中是否於期限內曾提出「文中一」計畫用地工程之概算需求及送審預算書。且苗栗縣政府編製之八十四年度臺灣省苗栗縣總決算書可知，大倫國中之建築及設備預算於年中不曾由苗栗縣政府另行核撥，苗栗縣政府所稱在法定期限內已開工之主張，自不可採。四、為此求為撤銷訴願決定及原處分，並命苗栗縣政府作成准戊○○等以原徵收價額收回被徵收之土地之行政處分。若法院認不宜發還土地，請求命苗栗縣政府依土地徵收條例第三十條，以當期公告土地現值，加上地價評議委員會決定之公告現值加五成徵收價，與第七十八條原徵收補償金額之差價賠償戊○○等之損失等語。

上訴人則以：一、程序部分：本件戊○○等起訴本係請求：「撤銷原訴願決定、原處分」，惟其於九十年六月十三日準備程序中，具狀變更請求為「准戊○○等以原價收回被徵收土地，倘不宜發還土地，請求損害賠償」。惟起訴狀送達苗栗縣政府之後，依行政訴訟法第一百十一條第一項規定，戊○○等不得將原訴變更或追加他訴；況該變更請求所涉及之基礎事實與法律關係，與原來請求之基礎事實與法律關係不同，且更形複雜，倘准許其為此變更，顯將嚴重延滯訴訟，苗栗縣政府爰不同意戊○○等為此變更。況本件戊○○等起訴請求撤銷之標的係苗栗縣政府之「不作為」，惟「不作為」無從依行政訴訟法第四條規定予以撤銷，且該不作為業經苗栗縣政府於八十九年八月廿一日府地用字第八九○○○六七五五八號函之作為處分，予以治癒而不存在，自無從循撤銷訴訟程序予以救濟。又戊○○等起訴請求者，亦非依行政訴訟法第五條或其他規定為給付之請求，則戊○○等請求撤銷無從撤銷之處分，顯屬欠缺權利保護要件，應予駁回。二、實體部分：苗栗縣政府於徵收之「文中一」用地上，積極且連續從事各項爭取經費、交付暫管、協調、拆遷、施工發包、及進行施工等各項工作，俱屬為達成原訂徵收計畫之工作，足證苗栗縣政府確有依原核准計畫逐漸使用系爭土地，尚無戊○○等所主張未為使用或任其荒置之情事。又系爭土地雖於七十八年間辦理徵收，然尚有地上物使用人尚未拆遷，且未領取補償費，亦經大倫國中派員協調不成，則系爭土地於原訂計畫期限內，仍處於地上物尚未全部遷移，致實行使用受阻，而非無故不為使用。縱認系爭用地於原訂計畫期限內得隨時進入使用，惟苗栗縣政府仍無經費進行完全之整地計畫，並非無故不為進行計畫。且上開各項工作俱於八十四年六月三十日前即已委由民都土木包工業連續展開進行，更無戊○○等所指於八十四年六月三十日以前俱未依原訂徵收計畫使用系爭土地之情事等詞，資為抗辯。

原審審理結果，以：一、程序方面：本件戊○○等自始即為請求照原徵收價格收回被徵收之土地，經苗栗縣政府駁回後，雖原僅向原審法院請求撤銷訴願決定及原處分，嗣後始追加請求苗栗縣政府應作成准戊○○等照原徵收價格收回被徵收土地之行政處分（即課以義務訴訟）及預備聲明依行政訴訟法第一百九十九條第一項請求損害賠償。然戊○○等追加之訴並非未經訴願程序之撤銷訴訟，且追加之請求基礎不變，依行政訴訟法第一百十一條第三項第二款、第四項之規定，其追加應予准許。又戊○○等於八十九年十月廿日提起本件行政訴訟時，苗栗縣政府已於八十九年八月廿一日以府地用字第八九○○○六七五五八號函否准其買回被徵收土地之聲請，戊○○等於原審法院行準備程序時表明撤銷之原處分係指被告八九府地用字第八九○○○六七五五八號函之處分，是苗栗縣政府先前之不作為，既已因前述函件之作成而予以治癒，戊○○等嗣請求撤銷苗栗縣政府否准之處分應無不合，訴願決定以程序不合法而為不受理之決定雖有違誤，惟本件是否准予收回被徵收土地係屬羈束處分，僅生該處分是否適法問題，未涉裁量是否適當，原審法院自可依法自行調查、審理。二、實體方面：本件戊○○等所有系爭土地七筆，於七十八年六月間由苗栗縣政府徵收為「文中一」計劃用地，該計劃經台灣省政府核准自八十二年九月開工，八十四年六月完工，有徵收土地計劃書附原處分卷可憑。經證人民都土木包工業負責人張秀白於原審法院調查時所述，足證苗栗縣政府係於核准使用期限之八十四年六月底將屆時，始匆忙與民都土木包工業訂立被徵收土地之整地契約，亦僅完成整地及築籬工作，實難謂已依核准計劃於八十四年六月完成「文中一」之工程。縱不論該核准計劃之期限，惟所謂已依核准計劃使用亦非漫無標準。雖土地徵收條例係八十九年二月二日始行公布，惟該條例第九條第四項所定「所稱開始使用『指興辦事業之主體工程動工』」亦可供是否已依核准計劃使用之參酌。本件苗栗縣政府於七十八年五月十一日公告徵收系爭土地起，迄至目前僅完成圍牆、操場、司令台及二球場，然屬學校主體工程之教室、校舍仍未興建，究竟於何時能完成「文中一」之工程仍遙遙無期，實難謂已依核准計劃使用。

又法律雖賦予政府於必要情況時，有徵收私有土地之權利，亦課以其應於核准期限內使用土地之義務，否則人民有請求照價收回其土地之權利，俾政府與人民之權利義務相平衡，並督促政府決定徵收時，應先考量有無徵收必要及經費來源，以免政府徵收私有土地後因經費無著或已無徵收用途等原因而遲遲不為使用，而被徵收人亦已不得為原定用途之使用，此反有礙土地利用及社會經濟，當非徵收土地之本旨，是苗栗縣政府既未依核准計劃於期限完成「文中一」之工程，戊○○等請求以原價收回被徵收之土地即無不合。至前行政法院六十八年判字第五二號判例，與本件之使用計劃定有期限者不同，自難比附援引。再者，苗栗縣政府於七十八年五月十一日公告徵收「文中一」用地後，本應即刻處理被徵收土地地上物拆除事宜，詎遲至八十四年五月十八日始與劉文興等人召開拆除地上物協調會議。另對拒領建築改良補償費之李廷桂等人，亦得依法提存其應領受之補償費。且苗栗縣政府亦自承係其他所有權人阻擾地上物拆除，足認並無可歸責於戊○○等之事由，苗栗縣政府自不得以上揭情事而否准戊○○等請求收回被徵收之土地。是以，本件戊○○等於八十四年七月一日向苗栗縣政府請求收回被徵收之苗栗縣苗栗市○○○段六、六之一、六之七、六之五七地號等四筆土地，經核尚無不合，原處分否准所請尚有違誤，訴願決定以不受理駁回亦有疏失，戊○○等聲明求為撤銷，為有理由。其依行政訴訟法第五條第二項請求苗栗縣政府應作成准其以徵收價額收回上述四筆土地之行政處分部分亦無不合，應予准許。另同段六之五、六之六、六之八號三筆土地，未經戊○○等請求原價收回，其於前行政法院將原處分撤銷後之八十六年十月三十日，亦僅再次聲請買回前述四筆土地，則上開三筆土地既未經請求收回，亦未經訴願程序，此部分課以義務之請求及備位聲明與法不合，應予駁回。另勝訴部分，備位聲明已無庸審酌等詞。因而將訴願決定及原處分均撤銷，並命苗栗縣政府應作成准戊○○等以原徵收價額收回被徵收之原苗栗縣苗栗市○○○段第六、六之一、六之七及六之五七地號土地所有權全部之行政處分，另駁回戊○○等其餘之訴。

本院查戊○○等於九十年十月二十四日向原審提出「行政訴訟補正（二）狀」，陳明其於本院八十六年度判字第二三七八號判決送達後之八十六年十月二十八日向苗栗縣政府聲請收回四筆土地，嗣於八十六年十二月二十八日聲明書聲明為七筆土地，訴願書亦載明為七筆土地，是請求收回之被徵收土地為七筆等語，並提出聲明書及訴願書影本為證，原審就此疏未調查審酌，遽認戊○○等就苗栗縣苗栗市○○○段第六之五、六之六、六之八號三筆土地，未向苗栗縣政府請求收回，亦未經訴願程序等情為由，就此部分予以駁回，其認定事實與卷附證據資料不符，已有可議。再則原審未詳究系爭「文中一」之土地徵收計畫書，以明該計畫期限所指「開工」、「完工」究係指何項細部計畫或工程之始末，逕行參酌公布在後之土地徵收條例，謂系爭土地徵收計畫所載之開工、完工期限即係指學校之教室、校舍工程之始末期限，進而認定該等工程尚未完成即屬不依照核准計畫期限使用，尚欠允當。又苗栗縣政府於原審主張：自系爭土地徵收起，積極連續從事達成徵收目的之各項工作、並無不依照核准計畫使用，以為防禦，唯原審對此防禦方法未於判決中敍明不為採取之理由，於法即非無違。

另苗栗縣政府主張徵收系爭「文中一」土地業已投下大量經費建設，並已完成整地、建妥圍籬、操場、司令台、球場等設施，且戊○○等收回之四筆土地坐落位置四散，割裂整體土地，倘准收回，顯違悖公益乙節；原審未依職權調查究明准許收回土地是否有悖公益，亦未就所生之公益損失予以權衡斟酌，並於判決內敍明倘准許收回何以仍不至於與公益有所違悖之理由，即遽為撤銷原處分及訴願決定，並准許收回土地，亦有疏漏。兩造上訴意旨，各就原判決關於不利於己部分，指摘為違法，求為廢棄，均非無理由，自應將原判決廢棄發回原法院。

據上論結，本件兩造上訴均為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　張　雅　琴