最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第四四三號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第四四三號

上訴人

乙○○

上訴人

甲○○

被上訴人

臺北縣政府

代表人

丙○○

右當事人間因平均地權條例事件，上訴人對於中華民國九十年六月二十八日臺北高等

行政法院八十九年度訴字第七八三號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

壹、本件上訴人主張：一、上訴人原提出之聲請調查：（一）釐清系爭坐落臺北縣鶯歌鎮○○段大湖小段一一之四四九地號究竟是何一地號位置為正確？何一為錯誤編置？（二）更正確認後就該一一之四四九地號應再更正確認究竟屬於八十一地價區段或八十二地價區段？（三）被上訴人於查明確認該一一之四四九地號究竟係屬於八十一地價區段或八十二地價區段後，應再確認究竟係八十六年度以前之公告現值因而錯誤或係八十七年度以後之公告現值因而錯誤？原審卻以其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，而未予調查，自屬違背法令。二、改編後公告現值查估程序違法：（一）土地法第八十一條規定：「直轄市或縣（市）地政機關得就管轄區內之土地，依國家經濟政策、地方需要情形及土地所能供使用之性質，分別商同有關機關，編為各種使用地」。（二）土地法第八十五條規定：「使用地編定公布後，上級機關認為有較大利益或較重要之使用時，得令變更之」。（三）內政部「製定非都市土地使用分區圖及編訂各種使用地作業須知」第八條規定山坡地保育區「林業用地」係指「供營林及其設施使用者」，「丙種建築用地」則指「供森林區、山坡地保育區及風景區內建築使用者」。故本件土地使用種類原編訂為山坡地保育區之「林業用地」，八十四年二月十五日改編為「丙種建築用地」應符合上開變更原則及改編標準。並於改編後，立即查估當年土地市價，據實反應，逐年調高公告現值，方為公平合法。據查本件土地數十年來均為保持原狀，「林業用地」之現狀自改編前後不曾變動，鄰近毫無開發之跡象，但為符合有較大利益或較重要使用而已需變更使用種類編訂，土地價值之調整應自八十四年當期即已逐年遞增，而應逐年調漲，絕非八十七年度遽然漲幅高達八點一二五倍。三、改編後公告現值錯誤致土地增值稅核課結果不公：（一）本件八十四、八十五、八十六、八十七年四年度公告現值之正確與否，攸關上訴人等二人買賣本件土地課徵土地增值稅時，前次取得之原地價高低、漲幅倍數。由於八十六年度以前公告現值錯誤，上訴人原取得地價過低，致上訴人再為移轉時必須繳納鉅額增值稅，損害甚鉅。而前地主却獲得不當利益，被上訴人實有圖利他人之嫌，甚屬不公。（二）查土地增值稅係就「土地價值非因個人投施資本勞動改良所生增加之數額，即土地之自然漲價，所課之稅」，課稅之目的乃將「土地自然增價」之部分「漲價歸公」。（三）按使用種類編訂或變更，行政機關應依據現場實況、公共利益、公平公正進行規劃改編作業。經查本件毗鄰土地同段一一之八四三地號係自本件一一之四四九地號分割，同樣面臨一一之四五○地號道路用地，卻根本未一併改編為丙種建築用地，該筆土地使用種類仍為林業用地，如此前半段之系爭一一之四四九地號改編，緊臨之後半段一一之八四三地號不變仍為林業用地，分屬地價區段增值稅核算標準相差甚大，則無論自時間或空間觀察，本件行政處分殊違公平正義原則。四、按行政訴訟法第二百四十三條第一項規定：「判決不適用法規或適用不當者為違背法令。」同條第二項第六款規定：「判決不備理由或理由矛盾」為判決當然違背法令，均得為提起本件上訴之理由。五、本件地號地籍、地價區段、公告現值．．．等諸多謬誤，上訴人於原審迭次請求調查釐正，原審就上開及本件判決結果攸關之事實證據，遽以「與本件判決結果不生影響」，故意不為調查，顯已違反證據法則，認定事實自有錯誤，判決自屬違背法令。六、本件系爭一一之四四九地號土地八十三年至八十六年間地價區段，依上訴人向被上訴人及樹林地政事務所查證之地籍圖顯有同時重覆誤列於八十一及八十二區段情事，原審並未查證，遽依樹林地政事務所片面文飾諉過、空言狡辯之詞，即以「樹林地政事務所辦理公告現值係以地籍正圖為準，而地籍正圖所載並無謬誤」為由，官官相護，偏頗不公，殊屬違反經驗法則，理由如左：（一）公告現值究以「地籍正圖」或「地價區段圖」為準？（二）上開二圖之引用或作成之依據或先後、效用如何？（三）本件公告現值究係採用何一「地籍正圖」為公告依據？（四）錯誤之「地價區段圖」於何時，依何方法更正？影響之層面如何？七、本件系爭一一之四四九地號土地自八十四年二月十五日已改編為「丙種建築用地」，其地價調整之情況、依據如何？原審並未自八十三年、八十四年、八十五年、八十六年、八十七年之實際情形逐一查證，率爾認定八十七年列為八十一區段並無違誤，據以推定八十三年至八十六年之公告地價現值並無錯誤，顯有以偏概全、臆測推論之謬誤。八、末查公告現值為民間買賣土地、估算價金申報增值稅及政府查估核稅之主要參考依據，其公告程序亦有法令可循，理應嚴謹而正確，豈可濫引民法第三百四十五條第二項及土地稅法第四十九條之規定而為豁免地價公告機關之行政職責？原審判決適用法令既有違誤，判決亦屬違背法令，請求廢棄原判決等語。

貳、被上訴人則以：一、系爭大湖段大湖小段一一之四四九地號與同地段之一一之四九九地號配置錯誤乙節：案經地價調查估計機關樹林地政事務所查復結果，原位於八十一區段○○地段一一之四四九地號土地經查調地籍正圖與現場核對應為一一之四九九地號所誤載，再查同地段一一之四四九地號與一一之四九九地號土地自民國七十六年起至民國八十六年之地價資料分屬八十二與八十一區段，並無因地價區段圖之誤載而造成一一之四四九地號土地公告現值訂定錯誤之實，且一一之四九九地號土地於民國七十年二月十四日非都市土地使用編定公告確定編定為鄉村區乙種建築用地，與八十一區段土地之情況相近屬同一區段，而一一之四四九地號土地在民國七十八年十二月三十日補註用地別為山坡地保育區之林業用地與八十二區段土地情況相近屬同一區段，直至民國八十七年公告現值作業調整時因其已變更編定為山坡地保育區之丙種建築用地，情況與原八十二區段已有顯著差異而調整劃入八十一區段，並無所謂因誤載而造成一一之四四九地號土地公告現值訂定錯誤之實。二、為本案毗鄰土地一一之八四三地號土地公告現值與本案土地現值差異乙節。查本件系爭一一之四四九地號土地毗鄰之一一之八四三地號土地，雖係於民國八十年九月二十七日自同地段一一之四四九地號分割而出，但其經斟酌地價之差異、當地土地使用管制（使用編定為山坡地保育區林業用地）、土地改良、土地利用現況．．．發展趨勢及其他影響地價因素等觀之，均與八十一地價區段情況顯有差異，故其自分割時起即屬較低價位之八十二地價區段○○○地段一一之四四九地號土地原為八二地價區段，直至民國八十七年公告現值作業調整時，因土地經變更為山坡地保育區丙種建築用地，且經現場勘查為臨朝陽街一方整建築基地，無論允許使用強度、地形、地勢等區位條件均與原所屬地價區段山坡地保育區林業用地（八二地價區段）顯有差異，前者為平坦方整之可建築用地，後者為陡峭之山林地，又經調查買賣實例，其土地交易價格確有不同，故於辦理八十七年公告土地現值調整作業時，依平均地權條例第四十六條暨地價調查估計規則第二十一條第一項第一款相關規定，予以調整劃入地價相近、情況相同、地段相連之八十一地價區段，提經本縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十七年第三次會議評議通過並報奉臺灣省政府地政處同意核備公告在案，故地價區段之調整並無不當或不適。三、按平均地權條例第四十六條規定：「．．．據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考，並作為．．．」公告土地現值係作為申報土地移轉現值之參考，而土地買賣依民法第三百四十五條第二項規定：「當事人就標的物及其價金互相同意時買賣契約即為成立」，乃當事人雙方就標的物及其價金之意思表示一致而成立，又土地稅法第四十九條規定：「土地所有權移轉或設定典權時，權利人及義務人應於訂定契約之日起三十日內，檢附契約影本及有關文件，共同向主管稽徵機關申報其土地移轉現值．．．」，是故，土地所有權移轉時，係權利人及義務人共同向主管稽徵機關申報其土地移轉現值，公告土地現值僅作為申報土地移轉現值之參考；次查上述立法精神，均係強調買賣雙方應依其實際移轉價格照實申報移轉現值，且此申報之移轉現值亦同時是買方下次移轉之前次移轉現值，即謂申報當時，買方即可即時主張其權利而以實際買賣交易價格申報，殊不能以僥倖心態依當時偏離市價之公告現值申報後，遇有爾後因現值調整而致漲價總數額提高，可能繳納高額土地增值稅，而謂現值調整為不當；另公告土地現值偏離市價許多已係眾所週知之事實，且地價政策亦是以逐步接近市價為努力目標，而今上訴人在資訊充足情形下，同意以低於市價之當年度公告現值申報，而不以實際移轉價格申報，則上訴人應自行負擔因地價政策改變致公告現值增漲之風險。四、次按「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分．．．」行政法院五十五年判字第二二三號著有判例，蓋公告土地現值之公告，核屬一般行政命令之性質，亦非對特定人就具體案件所為之處分，上訴人等遽行訴請更正系爭土地之八十四、八十五、八十六年之公告地現值，揆諸首揭判例意旨，自有未合，是該部分應不予受理；另按行政訴訟法第一百十一條第四項規定：「．．．於變更或追加之新訴為撤銷訴訟而未經訴願程序者不適用之」，查此次之訴訟標的為請求更正系爭一一之四四九地號土地之八十四、八十五、八十六及八十七年度公告現值之行政處分，其與前訴願之標的：請求更正八十七年公告土地現值乙案，顯為訴之追加，次查本案事屬撤銷訴訟，而依前開規定其自不得請求訴之追加等語，資為抗辯。

參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）、查上訴人以其所有系爭一一之四四九地號土地，屬非都市土地山坡地保育區丙種建築用地，與原屬第八十二地價區段之山坡地保育區林業用地，其編定用地類別及使用狀況．．．等均有顯著差異，經地價調查估計機關即參加人臺北縣樹林地政事務所於辦理八十七年公告土地現值調整作業時，依地價調查估計規則第二十一條第一項第一款規定檢討後，劃入該鎮第八十一地價區段，其公告現值由每平方公尺一、六○○元調整為一三、○○○元，並提經八十七年度地價評議委員會暨標準地價評議委員會通過。上訴人陳情調降本案土地公告現值，被上訴人以八十八年十一月十九日八八北府地二字第四三八○八一號函復略以：「．．．二、本案．．．經函請地價調查估計機關樹林地政事務所查明地價訂定情形，經該所查復本案土地經變更編定為山坡地保育區丙種建築用地，且經現場勘查為臨朝陽街一方整之建築基地，無論允許使用強度、地形、地勢等區位條件均與原所屬地價區段山坡地保育區林業用地（八十二區段）顯有差異，前者為平坦方整之可建築用地，後者為陡峭之山林地，故於辦理八十七年公告現值調整作業時，依平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則第二十一條第一項第一款相關規定，予以調整劃入土地使用管制相同地段相連之八十一地價區段，並提經本縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十七年第三次會議評議通過並報准臺灣省政府地政處同意備查公告在案。」之事實，為兩造所不爭執，復有上訴人之陳情書、被上訴人八十八年十一月十九日八八北府地二字第四三八○八一號函附於原處分卷可稽，自堪信為真實。（二）、本件系爭土地經變更編定為山坡地保育區丙種建築用地，且經現場勘查為臨朝陽街一方整之建築基地，無論允許使用強度、地形、地勢等區位條件均與原所屬地價區段山坡地保育區林業用地（八十二區段）顯有差異，前者為平坦方整之可建築用地，後者為陡峭之山林地，又經調查買賣實例，其土地交易價格確有不同，故於辦理八十七年公告現值調整作業時，被上訴人予以調整劃入土地使用管制相同、地段相連之八十一地價區段，並提經臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十七年第三次會議評議通過並報准臺灣省政府地政處同意備查公告在案，有系爭土地登記簿謄本、地價區段勘查表、區段地價估價報告表、影響地價區域因素分析明細表、臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十七年第三次會議會議紀錄附於原處分卷可稽，該地價區段之土地公告現值之調整，揆諸首揭規定，並無不合。（三）、經查鶯歌鎮八十三至八十六年地價區段圖上，系爭一一之四四九地號土地重複置於八十一、八十二區段上，經查結果，原位於八十一區段○○地段一一之四四九地號土地實為一一之四九九地號所誤載，然參加人辦理公告現值業務係以地籍正圖為準，而地籍正圖所載並無謬誤，業據樹林地政事務所供述明確。又查本件一一之四四九地號土地與同地段一一之四九九地號土地自七十六年起至八十六年止之地價區段編號分屬八十二與八十一地價區段，有樹林地政事務所提出之臺北縣鶯歌鎮自七十六年起至八十六年止之公告地價表、地價區段圖附卷可稽，並無上訴人所謂造成一一之四四九地號土地公告現值訂定錯誤之情事。且一一之四九九地號土地於七十年二月十四日非都市土地使用編定公告確定編定為鄉村區乙種建築用地，與八十一區段土地之情況相近，屬同一區段，而一一之四四九地號土地在七十八年十二月三十日補註用地別為山坡地保育區之林業用地，與八十二區段土地情況相近，屬同一區段，直至八十七年公告現值作業調整時，因其已變更編定為山坡地保育區之丙種建築用地，情況與原八十二區段已有顯著差異，而調整劃入八十一區段，實非因地價區段圖重複錯置二筆一一之四四九地號土地而調整公告現值，故無須在更正地價區段圖後再更正其公告現值。（四）、按地價調查估計規則第二十一條規定：「劃分地價區段時依左列規定辦理：一、由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段．．．」。參加人供稱本案土地及其附近地區每年度之地價區段均依循上述原則，在考量諸多影響地價因素予以劃分後，提經縣府地價評議委員會暨標準地價評議委員會通過，並報奉臺灣省政府地政處同意備查公告在案。如系爭一一之四四九地號土地毗鄰之一一之八四三地號土地，雖係於八十年九月二十七日自同地段一一之四四九地號分割而出，但經斟酌地價之差異、當地土地使用管制（使用編定為山坡地保育區林業用地）．．．發展趨勢及其他影響地價因素等觀之，均與八十一地價區段情況顯有差異，故其自分割時起即屬較低價位之八十二地價區段；而另一毗鄰之一一之四一六地號土地，於七十年二月十四日即經非都市土地使用編定公告確定編定為山坡地保育區之丙種建築用地，且土地現況早於六十八年即已建築使用，故依前揭相關規定，將該土地附近地價相近、情況相同、地段相連之土地劃為八十一地價區段。（五）、依民法第三百四十五條第二項規定：「當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立。」，故土地買賣契約乃因當事人雙方就標的物及其價金之意思表示一致而成立；又依土地稅法第四十九條規定：「土地所有權移轉或設定典權時，權利人及義務人應於訂定契約之日起三十日內，檢附契約影本及有關文件，共同向主管稽徵機關申報其土地移轉現值。．．．」，故土地所有權移轉時，權利人及義務人應於法定期限，檢附相關文件，共同向主管稽徵機關申報其土地移轉現值；而依首揭平均地權條例第四十六條之規定，可知公告土地現值僅作為申報土地移轉現值之參考。上述立法精神均係強調買賣雙方應依其實際移轉價格照實申報移轉現值，且此申報之移轉現值亦同時是買方下次移轉之前次移轉現值，即謂申報當時，買方即可即時主張其權利而以實際買賣交易價格申報，殊不能以僥倖心態依當時偏離市價之公告現值申報後，遇有爾後因現值調整而致漲價總數額提高，可能繳納高額土地增值稅，而謂現值調整為不當；另公告土地現值偏離市價許多已係眾所週知之事實，且地價政策亦是以逐步接近市價為努力目標，而今上訴人在資訊充足情形下，同意以低於市價之當年度公告現值申報，而不以實際移轉價格申報，則上訴人應自行負擔因地價政策改變致公告現值增漲之風險，而不得主張系爭土地調整公告現值一案顯然違法錯誤，不符合比例性原則、誠實、信賴原則。（六）、上訴人之主張均不足採，被上訴人就上訴人之陳情所為否准之處分，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，均無不合，上訴人徒執前詞，訴請撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，並判命被上訴人就臺北縣鶯歌鎮○○段大湖小段一一之四四九地號土地之八十七年度公告現值應為更正，均無理由等語為由，判決駁回上訴人在原審此部分之訴。

肆、本院查：（一）、行為時平均地權條例第四十六條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」；行為時地價調查估計規則第二十一條第一項第一款規定：「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。」。本件上訴人以其所有坐落臺北縣鶯歌鎮○○段大湖小段一一之四四九地號土地（以下簡稱系爭土地），屬非都市土地山坡地保育區丙種建築用地，與原屬第八十二地價區段之山坡地保育區林業用地，其編定用地類別及使用狀況．．．等均有顯著差異，經地價調查估計機關即臺北縣樹林地政事務所於辦理民國（以下同）八十七年公告土地現值調整作業時，依地價調查估計規則第二十一條第一項第一款規定檢討後，劃入該鎮第八十一地價區段，其公告現值由每平方公尺新台幣（以下同）一、六○○元調整為一三、○○○元，並提經八十七年度地價評議委員會暨標準地價評議委員會通過。上訴人陳情調降本案土地公告現值，被上訴人以八十八年十一月十九日八八北府地二字第四三八○八一號函否准。上訴人不服，提起一再訴願，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。原判決關於上訴人所主張其所有之系爭土地八十七年度公告現值遽然調漲八．一二五倍，致其土地移轉時，須負擔鉅額之土地增值稅，受有損害，而此乃肇因於地籍圖地號配置錯誤，八十六年度重複有兩處一一之四四九地號土地；地價區段圖配置錯誤，八十一年至八十六年度一一之四四九地號同時出現在八十一及八十二地價區段圖上；更正地籍圖、地價區段圖後，未同時更正公告現值之錯誤；土地使用種類編定後未同時更正公告現值之錯誤；就現行通過施行之行政程序法第七條、第八條規定，行政行為應符合比例性原則、誠實、信賴原則；然本件系爭土地調整公告現值一案顯然違法錯誤，不符合比例性原則、誠實、信賴原則等各節，均已詳予論述如前述。核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。（二）、上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再事爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　陳　盛　信