最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一○九三號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十三年度判字第一○九三號

上訴人

臺北市政府

代表人

乙○○

被上訴人

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代表人

甲○○

右當事人間因就業服務法事件，上訴人對於中華民國九十二年三月三十一日臺北高等

行政法院九十一年度簡字第七六六號判決，提起上訴。本院判決如左：

主文

理由

一、緣被上訴人係從事就業服務業務之私立就業服務機構，其接受訴外人即雇主蔡聰源之委任辦理引進外勞等之就業服務業務，於民國九十年五月二十三日以存證信函要求訴外人蔡聰源配合辦理居留證延長事宜，惟訴外人蔡聰源於九十年五月三十日向行政院勞工委員會職業訓練局申訴稱，被上訴人扣留訴外人蔡聰源所聘僱之印尼籍監護工SRI AMBARWATI(護照號碼：AB833050）之聘僱許可函等相關文件不還，經該局於九十年六月六日以九十職外字第○○五一一六一號函請上訴人所屬勞工局審查屬實，上訴人乃依違反私立就業服務機構許可及管理辦法第三十二條第六款及就業服務法第六十三條規定，於九十年十一月十四日以府勞二字第九○一六二五三三○○號處分書，處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）三千元，被上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、本件被上訴人於原審起訴主張：本件上訴人於九十年十一月十四日以府勞二字第九○一六二五三三○○號處分書之處分，與上訴人九十年八月九日府勞二字第九○○八六二七七○○號違反就業服務法罰鍰案件處分書之部分內容相同。按訴願法第九十五條規定訴願決定確定後，有拘束各機關之效力，上訴人再就同一事件為罰鍰處分，顯有違背該法條之意旨。又依司法院釋字第五二二號解釋意旨，本件所引用之就業服務法第六十三條規定即為授權有處罰行為，且內容不能預見須從行政機關所訂定之行政命令始能確知。依上開解釋應停止適用，而原處分仍適用該法條處被上訴人罰鍰，自屬違法等語，求為撤銷原處分及訴願決定。

三、上訴人則以：查被上訴人之業務經理曹啟明於九十年六月五日於上訴人所屬勞工局外勞諮詢中心所作之談話紀錄中顯示，其已獲知雇主不同意其辦理外勞居留證展延服務，卻未退還聘僱外勞許可函文件，而於九十年六月十五日始返還其所扣留之文件．又被上訴人於訴願書中坦承聘僱外勞許可函，係供外勞辦理展延，因此被上訴人違反雇主蔡聰原之意願，扣留其聘僱外勞許可函之違規事實洵堪認定。九十年八月九日府勞二字第九○○八六二七七○○號處分者係上訴人依訴願法第五十八條第二項規定自行撤銷原處分，並變更為九十年十一月十四日府勞二字第九○一六二五三三○○號處分書，並非訴願機關決定，故本件並無訴願法第九十五條之適用。又被上訴人稱依司法院釋字第五二二號解釋，本件就業服務法第六十三規定，不能適用云云。惟查就業服務法第三十五條已規定「私立就業服務機構須經主管機關之許可發給許可證，方得設立；其許可及管理辦法，由中央主管機關定之。」而私立就業服務機構許可辦法係由法律明文授權訂定。本件依私立就業服務機構許可及管理辦法及就業服務法第六十三條規定處被上訴人罰鍰係於法有據等語資為抗辯。

四、原審撤銷原處分及訴願決定，無非以：依司法院釋字第四○二號解釋與同院釋字第三一三號解釋之授權明確性原則，本件行為時就業服務法第六十三條規定其中「違反…依本法所發布之命令，除本法另有規定外，處新台幣二千元以上三萬元以下罰鍰，並得視其情節，定期停止其營業之全部或一部或撤銷其許可」部分，係對處罰之構成要件，處罰法律本身未予規定，而授權以命令定之，是所謂「空白處罰規定」。惟為免其淪為空泛而無確定範圍之授權，違反上述司法院解釋之意旨，其要件之構成，應作最嚴格之解釋，且參照其有「違反本法…」之規定，該規定以違反「依本法所發布之命令」作為受行政罰制裁之要件，應解為係對就業服務法所強制或禁止之行為，作補充說明之規定。如果就業服務法本身未強制或禁止之行為，不因違反其他依該法所發布強制或禁止行為之命令，而認為構成同法第六十三條規定之處罰要件。本件原處分是以被上訴人違反私立就業服務機構許可及管理辦法第三十二條第六款，按就業服務法第六十三條規定處罰為據。惟查就業服務法本身並未對營利就業服務機構或其從業人員在違反求才者意願下所為之行為，有何禁止性規定（第三十九條第三款對求職人部分則有規定），自不能認為私立就業服務機構許可及管理辦法第三十二條第六款所規定之營利就業服務機構或其從業人員辦理就業服務業務，不得違反求才者之意願，扣留許可文件或其他相關文件之規定，係對就業服務法所禁止之行為，作補充說明之規定，即不能以有該行為而認為構成就業服務法第六十三條之處罰要件。上訴人雖主張依同法第三十五條之規定暨私立就業服務機構許可及管理辦法係由法律明文授權訂定云云。然就業服務法第三十五條規定，依法律整體解釋，固可推知立法者有意授權主管機關，就私立就業服務機構許可之要件、私立就業服務機構及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範，至於對私立就業服務機構所為裁罰性之行政處分，雖與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰額度及構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨（參照司法院釋字第三九四號解釋意旨）。因此，亦不能以私立就業服務機構許可及管理辦法係由法律明文授權訂定，而認為得作為就業服務法第六十三條空白處罰規定之補充處罰構成要件，否則該規定即淪為空泛而無確定範圍之授權。從而，被上訴人即使有上訴人所指扣留聘僱許可函等相關文件不還之行為，亦不構成就業服務法第六十三條之處罰要件，原處分科處被上訴人罰鍰，於法有違資為依據。

五、本院按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第二百三十五條定有明文。所謂法律見解具有原則性者，諸如就行政命令是否牴觸法律所為之判斷，又如同類事件所表示之法律見解與其他高等行政法院所表示之見解互相牴觸者屬之。本件上訴意旨，係在爭執行政院勞工委員會頒佈之「私立就業服務機構管理及許可辦法」是否未經法律明確授權而失效，依前揭說明意旨，應屬法律見解具有原則性，應准予上訴，合先敍明。次按司法院釋字第四○二號解釋與釋字第三一三號解釋意旨略謂：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。」「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。．．．」依上開解釋意旨得知，涉及人民權利限制之事項，法律於授權命令補充規定時，就其授權目的、範圍及內容必須具體明確。本件上訴人係以被上訴人違反私立就業服務機構許可及管理辦法第三十二條第六款：「營利就業服務機構或其從業人員不得有下列行為．．．六、辦理就業服務業務，違反求才者之意願，扣留許可文件或其他相關文件者。」之規定，而依行為時就業服務法第六十三條：「私立就業服務機構違反本法或依本法所發布之命令，除本法另有規定外，處新臺幣三千元以上，三萬元以下罰鍰．．．」規定，科處罰鍰三千元。而同法第三十五條規定：「私立就業服務機構須經主管機關之許可及發給許可證，才得設立；其許可及管理辦法，由中央主管機關定之。」已就限制私立就業服務機構許可、管理辦法、授權中央主管機關定之，則其授權目的、範圍及內容堪稱具體明確；而就違背該法發布命令之處罰構成要件及數額，則由行為時就業服務法第六十三條規定。從而，上開辦法之訂定，並不牴觸上開司法院釋字第四○二號解釋及同院釋字第三一三號解釋意旨，即符合憲法第二十三條法律保留原則，自得作為審理本件之依據。原審認就業服務法第三十五條之授權，淪為空泛無確定範圍，不得據為本件科處罰鍰之法源，有適用法規不當之違誤。上訴論旨，雖未及此，惟其指摘原審判決違誤，求予廢棄，為有理由。因被上訴人有無上訴人所指違規事實，未經原審論斷，自應由本院將原審判決廢棄，發回原審法院審理，以符法制。

據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　莊　俊　亨