最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度判字第一七一二號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十三年度判字第一七一二號

上訴人

雙冠企業股份有限公司

代表人

乙○○

訴訟代理人

劉文崇 律師

被上訴人

交通部公路總局第一區養護工程處

代表人

甲○○

訴訟代理人

古嘉諄 律師

　　　　　　　　李元德　律師

右當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國九十一年十一月十五日臺北高等行

政法院九十年度訴字第六○四六號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人主張：（一）被上訴人於八十九年十二月二十七日以（八九）一工用字第八九二六二七四號函拒絕本件徵收補償申請，依訴願法第十三條規定，被上訴人以其名義拒絕上訴人之請求，自係原處分機關，然原判決認被上訴人僅係需用土地人，上訴人對之起訴被告適格有欠缺云云，曲解訴願法第十三條規定。本件被上訴人是否適格乙節，應依土地徵收條例第五十八條第二項或第十三條等規定定之，並非依同法第一條、第二條、第十四條及第十九條之規定，原判決誤用相關規定，有適用法規不當之違背法令。（二）系爭坐落臺北縣淡水鎮○○段第六四四地號土地係預定作為淡水鎮（竹圍地區）都市○○○道路用地，致上訴人不能為相當之使用。依土地徵收條例第五十八條第二項之規定，上訴人有權請求原判決所認定之需用土地人即被上訴人徵收之，此即上訴人原審之先位請求。倘原判決以依土地徵收條例第二條及第十四條規定認被上訴人無權作成徵收處分，則因系爭土地之需用土地人即被上訴人不得拒絕土地所有權人即上訴人之徵收請求，依土地徵收條例第十三條等之規定，理當應上訴人之請求，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關即內政部核准徵收，此即上訴人原審備位請求。詎原判決既不適用亦不類推適用土地徵收條例第五十八條第二項或第十三條之規定，徒以所謂國家始能擔任徵收權之主體，逕認上訴人無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權云云，亦有不適用法規之違背法令。再者，依憲法第十五條規定、司法院釋字第四○○號解釋及鈞院四十五年判字第八號判例意旨，對財產權之限制，苟逾越財產權社會義務性之範圍，對私有財產權人構成特別犧牲者，則應認係一種具有補償義務之徵收侵害。矧私有土地供公眾通行達數十年之久，主管行政機關既不予以徵收，亦不予以補償，衡諸常理，財產權人之忍受義務要難認非逾越財產權社會義務性之程度。系爭土地屬既成道路，不得違反公眾通行之目的，則所有權之行使必受相當大之限制，對上訴人之利益顯已構成特別犧牲，乃被上訴人既不予以徵收，亦未補償，上訴人殊無忍受此等逾越財產權社會義務性侵害之必要。復按司法院釋字第四○○號解釋文中所指依法律之規定辦理徵收、給予補償，當係賦予土地所有權人「請求徵收之權利」，而非謂維持既成道路之狀態，並由國家予以補償；且該號解釋已闡明徵收補償不得違反平等原則，系爭土地毗鄰之坐落同所第六六一之二、六六一之三地號土地，均由被上訴人報請臺灣省政府核准徵收補償在案，惟獨對系爭土地排除於依法徵收補償之外，顯違平等原則。準此，上訴人當得援引司法院釋字第四四○號解釋意旨，並類推適用民法第一百七十九條之規定，於政府依法徵收或價購前，就土地權利人因土地利用受有妨礙所生損失請求相當補償，即請求返還自七十六年八月十九日即上訴人取得系爭土地之日起至徵收日止相當於土地租金之不當得利。復按上訴人本件請求，除援引憲法第十五條及司法院釋字第四○○號及第四四○號解釋外，另依土地法第十四條第一項第五款、第二項及都市計畫法第四十二條第一項第一款、第四十八條暨土地徵收條例第五十八條第一項、第二項、第十三條等規定，尚非原判決所指僅以第四○○號解釋據為主張。則上訴人依法請求被上訴人徵收土地所有權，當無悖於法律保留原則。原判決弗論上訴人競合請求之數法律基礎，單以司法院釋字第四○○號解釋非法律為由，泛指上訴人無請求國家徵收土地之權利云云，顯有判決不適用法規之違背法令。末按上訴人請求臺灣省政府依法辦理徵收補償，臺灣省政府嗣將上訴人之申請案移轉予被上訴人，並由被上訴人以自己之名義作成原處分，足證被上訴人確認定其係本件需用土地人，否則何以自己之名義拒絕上訴人之申請。此外，訴願決定機關亦不否認被上訴人為原處分機關；原判決亦肯認被上訴人係需用土地人，從而率認被上訴人非原處分機關云云，實有判決理由矛盾之當然違背法令，為此先位聲明求為：（一）廢棄原判決，撤銷訴訟決定及原處分；（二）被上訴人應就上訴人所有坐落臺北縣淡水鎮○○段第六四四地號土地辦理徵收；

（三）被上訴人應返還上訴人自七十八年八月十九日起至徵收日止相當於前揭土地租金之不當得利。備位聲明求為：（一）廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分；（二）被上訴人應就上訴人所有坐落臺北縣淡水鎮○○段第六四四地號土地，擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由內政部核准徵收。

二、被上訴人則以：（一）關於先位上訴聲明部分：上訴人並無請求被上訴人徵收系爭土地之公法上請求權，則被上訴人八十九年十二月二十七日（八九）一工用字第八九二六二七四號函不直接發生法律上效果，使權利義務發生變動，非屬行政處分，上訴人主張其為行政處分，並無理由。且依土地徵收條例第三條、第十四條、土地法第二百二十條、第二百二十四條規定、司法院釋字第三三六號解釋意旨及實務見解，可知國家為徵收權之主體，本件上訴人既無請求徵收系爭土地之公法上權利，而被上訴人亦非徵收權之主體或法定之核准徵收機關，上訴人依行政訴訟法第五條規定請求被上訴人作成徵收處分，並無理由，此業經原判決詳盡論判，上訴人再上訴相爭，顯無足採。又上訴人主張基於平等原則，被上訴人應徵收系爭土地一節，惟與系爭土地相鄰之坐落同所第六八五地號土地，依其土地登記簿所載為有償撥用，與上訴人所稱之徵收，已有未符。又司法院釋字第四○○號解釋，係針對既成道路所為之解釋，與系爭土地為公共設施保留地並不相同，實無比附援引之基礎；且參原審法院八十九年度訴字第三十二號判決意旨，可知前揭解釋僅為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求給付之公法上原因，上訴人主張自無可採。上訴人雖又請求被上訴人返還其系爭土地自七十六年八月十九日起至徵收日止，相當於租金之不當得利，然上訴人並未舉證證明被上訴人有如何之公法上不當得利可言，上訴人就其主張不當得利之請求權成立基礎事實要件既未能證明，即率爾起訴請求被上訴人給付，已不足採。縱被上訴人有使用系爭土地之情形，然上訴人一方面主張系爭土地為公共設施保留地，另一方面又主張該土地為既成道路成立公用地役關係，則無論被上訴人之使用，係基於公共設施保留地或公用地役關係，均屬有法律上原因，實與公法上不當得利之要件有所不符，上訴人據此請求權所為之主張，自屬無理。（二）關於備位上訴聲明部分：上訴人一方面主張系爭土地之需用土地人為交通部公路總局，一方面又列本件被上訴人為被告，其當事人為不適格，且上訴人主張自相矛盾。再依都市計畫法第四十八條規定，取得都市計畫之公共設施保留地之方式，不限於徵收一途，則上訴人先位聲明第二項及備位聲明第二項，請求被上訴人依土地徵收條例第十三條作為，即無理由；縱依行政法院之勝訴判決，該勝訴判決無拘束土地徵收委員會效力，對上訴人並無實益，其法律上地位並不能改變，即無訴訟利益存在，則上訴人上訴備位聲明第二項，顯然欠缺訴訟利益。（三）上訴人上訴主張皆屬其於原審已主張之內容，且皆經原審詳為審酌，原判決並無任何違背法令之處等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）請求撤銷原處分及訴願決定部分：１、被上訴人函是否為行政處分部分：查上訴人於八十九年十一月十八日委由律師請求臺灣省政府徵收系爭土地並返還不當得利，經被上訴人以八十九年十二月二十七日（八九）一工用字第八九二六二七四號函予以否准。依土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條及訴願法第十三條規定，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，補償機關應為臺北縣政府，而被上訴人之法律地位毋寧係需用土地人而已，依上開訴願法規定，土地徵收之原處分機關要非被上訴人。次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之請求土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。從而，被上訴人既非徵收補償之主管機關，則其所為上開關於徵收部分之答覆，純係居於需用土地人之法律地位，針對上訴人之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收之法律效果，揆諸首揭規定及前行政法院四十四年判字第十八號判例意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。２、當事人適格欠缺部分：縱認被上訴人所為上開函復之性質，係屬行政處分，然依土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等規定，本件徵收核准機關為內政部，被上訴人並非徵收之主管機關，則上訴人逕以非徵收主管機關之本件被上訴人為被告，對之提起本件之訴，其當事人適格自有欠缺。（二）請求徵收土地部分：１、上訴人可否依行政訴訟法第五條規定，請求被上訴人作成徵收處分：上訴人所有系爭土地，目前之地目為「道」，屬作既成道路之私有土地，迄未辦理徵收及補償之事實，為兩造所不爭執。惟按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序（前行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。其次，關於司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則，係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。上訴人主張人民得依據該號解釋意旨，而享請求國家作成徵收處分之公法上請求權，自非有據。２、上訴人是否得依據平等原則，請求被上訴人就系爭土地辦理徵收：上訴人主張系爭土地鄰近之同所六六一之二、六六一之三地號等土地業於六十八年五月十七日由前臺灣省政府交通處辦理徵收補償完竣在案，被上訴人對上開土地辦理徵收，卻拒絕對系爭土地辦理徵收，顯違平等原則，為求合乎平等原則，應同樣辦理徵收補償云云。是本件所應審究者為依平等原則可否導出人民之主觀公權利，以及人民對國家是否享有徵收請求權。茲查，憲法第七條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字第二一一號、第四一二號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理。」國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。準此，平等原則僅係單純之消極的客觀法規範，而無主觀公權利之內涵，尚無從藉此導出人民即具有「得經由訴訟途徑請求獲得實現之法律地位」之主觀公權利。從而，國家公權力作用縱有違平等原則，不可即認為侵害人民之主觀公權利。另其權利性質亦僅係一種基礎性之基本權，自身並無意義，而須與其他基本權相結合，始能成為複數基本權，具備上開要件時，國家公權力作用違反平等原則而侵害平等權時，始發生侵害及於另一與平等權相結合之基本權的問題。又一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，已如前述，且司法院釋字第四○○號解釋僅係為國家立法及施政之措施，並非可作為人民得向國家請求土地徵收之法律基礎。本件上訴人對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則上訴人謂在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，而以平等原則為徵收請求權之依據，請求判命被上訴人應徵收系爭土地，自屬無理由。３、上訴人是否得依據財產權應予保障之憲法上原理，請求被上訴人就系爭土地辦理徵收：按財產權應予保障，固為憲法第十五條所明定，惟憲法保障財產權之目的，並不在於禁止對財產權之無補償的剝奪，而是在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，並用以過著自我責任之生活（即實現個人自由發展人格及維護尊嚴之意）。因此，財產權保障是一種「存續保障」，而非「價值保障」（司法院釋字第四○○號解釋亦宗之）。財產權之存續保障功能，為防禦性之權利，祇有在合於法律規定「徵收」之要件下，始由「價值保障」代替之，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，已如前述，則上訴人自無依據財產權之保障之原理，積極請求予以徵收之權利。４、上訴人是否得依據土地徵收條例第五十八條第二項之規定，請求徵收系爭土地：按土地徵收條例第五十八條第一項、第二項固對國家徵用私有土地為明文規範，然於土地利用法制上，徵收與徵用係迥然不同的兩種概念。前者係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），後者則是國家為了興辦臨時性之公共建設工程，而暫時限制人民對於私有土地之使用權利，俟該臨時性公共建設工程完成、徵用期間屆滿時，該土地仍將返還於土地所有人。是以徵收乃終局性、永久的剝奪人民土地所有權，徵用則是定有一定期間的限制人民財產權之利用或行使。可知何以土地徵收條例於五十八條第二項例外的賦予人民對國家之徵收請求權，蓋因徵用係對土地使用權利之暫時性限制，國家不應濫用徵用之手段，長期限制人民之財產權利，故如徵用期間已超過三年，則人民權利遭受的損害已超出基於土地所有權之社會義務所生之合理限制，而形同剝奪，亦不符合所有權人當初於國家徵用土地時之期待。是以此時國家即應徵收該筆土地，而非繼續以徵用之方法使用該筆土地，而國家如不予徵收，人民即得依據該規定請求徵收。本件並非國家對於私有土地之徵用，乃屬顯然，則上訴人自不得援引土地徵用體系中之徵收請求權，要求被上訴人徵收系爭二筆土地。（三）請求被上訴人返還相當於五年土地租金之不當得利部分：按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況為特徵。經查上訴人所有系爭土地，地目為道，供公眾通行多年，已具有公用地役關係之事實，為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本附卷可稽，則依前行政法院四十五年判字第八號判例及內政部八十五年十一月二十八日台內地字第八五一一三五三號函釋意旨，被上訴人使用系爭土地之行為，難謂無法律上之原因。矧系爭土地之所有權現仍屬上訴人所有，有土地登記謄本可證，於公用地役關係發生後，僅使用權之行使受有限制，其所有權之狀況並未發生得喪變更，抑且系爭土地實際供公眾通行多年，其受益者為通行之社會大眾，並非被上訴人甚明。從而上訴人本諸公法上不當得利返還請求權，訴請被上訴人應給付相當於租金之補償金，難謂為合。（四）請求被上訴人向內政部提出徵收申請部分（即備位聲明部分）：經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。需用土地人是指基於公共利益之需要，為興辦事業而須請求公用徵收之人，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動請求徵收之權利，一般人民向需用土地人之請求，應僅係促請需用土地人發動請求徵收權之意，與人民之權益並不生任何影響，其性質並非公法上之請求權，是以需用土地人發動徵收請求之裁量適當與否，不生違法之問題，自不得作為提起行政訴訟之權利及作為行政訴訟審查之對象。上訴人備位請求被上訴人檢具相關文件請求徵收，於法無據，因而駁回上訴人之訴。

四、本院查：（一）本件原審係以被上訴人八十九年十二月二十七日（八九）一工用字第八九二六二七四號函，並非行政處分，不得對之提起行政訴訟為理由，駁回上訴人於原審關於撤銷原處分及訴願決定之請求；另原判決就上訴人以被上訴人為被告提起本部分行政訴訟，認係當事人不適格，僅係備位之理由。本件上訴人就原審以前開先位理由駁回其此部分之訴，並未具體指明有何違背法令，自非合法之上訴理由，則就此部分訴訟，已無從為上訴人有利之判決，從而，不論此部分上訴意旨是否可採，均應認上訴人此部分上訴為無理由。（二）依土地法第十四條第一項、第二項規定，公共交通道路用地，不得私有，已成為私有者，得依法徵收之。另依都市計畫法第四十二條第一項、第二項、第四十八條規定，都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置道路、公園等公共設施用地：道路公共設施用地應儘先利用適當之公有土地，由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依徵收、區段徵收、市地重劃方式取得之。惟觀之前開規定，有關道路用地之取得方式，仍以依法徵收為原則（市地重劃方式之取得，與本件無關，於此不予論斷）。而土地徵收，只有國家才能發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，已據原判決詳予敘明其理由，上訴人援引上開法律規定，據以主張被上訴人應徵收系爭土地，或應向內政部申請徵收，均無可採。（三）上訴人請求臺灣省政府依法辦理徵收補償，臺灣省政府將上訴人之申請案移轉予被上訴人，由被上訴人以自己之名義作成八十九年十二月二十七日以（八九）一工用字第八九二六二七四號函，且被上訴人係本件土地需用土地人等情，固為經原審認定之事實。惟需用土地人以自己名義作成之公函，並非均屬行政處分，則根據前開事實認定，尚無從進而認定前開被上訴人函為行政處分，及被上訴人為原處分機關，且此項結論復不因訴願決定機關之見解而受影響。是上訴人主張原判決既認被上訴人係需用土地人，又認被上訴人非原處分機關，為理由矛盾云云，並不足採。（四）上訴人所述其他各節，均已據原審於理由欄內詳載其不可採之理由，而予駁回，上訴人復執陳詞指摘原判決有不適用法規或適用法規不當之違法，即非有據。從而，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮 桂 芬