最高行政法院(含改制前行政法院)九十三年度裁字第一二六二號

最　高　行　政　法　院　裁　定　　　　　　　　　九十三年度裁字第一二六二號

抗告人

臺北市士林區農會

代表人

乙○○

訴訟代理人

沈銀和律師

相對人

臺北市政府

代表人

甲○○

訴訟代理人

黃旭田律師

右抗告人因與相對人臺北市政府間農會法事件，對於中華民國九十一年十二月十二日

臺北高等行政法院九十一年度訴字第一六九八號裁定提起抗告，本院裁定如左︰

主文

理由

一、本件抗告民國九十年三月三十日召開第九屆第一次臨時理事會議，抗告人之理事莊光明等四人於簽到後提案質疑該次臨時理事會議召集人（理事長）乙○○召集會議之合法性後即離開會場，該次會議紀錄抗告人以九十年四月六日士農總字第二二○號函送相對人備查。案經相對人據抗告人前揭會議紀錄「五、出席及十一、結論２、３與懇請主管機關裁示之請求」部分，以九十年六月二十七日府建三字第九○○七一九三四○○號函核復抗告人，莊光明等四名理事尚難視同缺席該會第九屆第一次臨時理事會議。嗣後抗告人將該會羅秀一等四名理事，依行為時農會法施行細則第三十六條（九十一年十二月三十一日修正前條文，下同）及內政部七十三年四月九日台內社字第二一五九七七號函釋，以連續缺席二次理事會議，「視為辭職」，並將候補理事謝廷義遞補，以九十年七月六日士農總字第三八六號函報相對人備查。相對人於接獲上函後，依同細則第三十八條「農會各種法定會議紀錄，應於會後七日內，報主管機關備查．．．」規定，暨內政部七十三年九月十七日台內社字第二五五六六六號函及行政院農業委員會（下稱農委會）九十年七月二十六日（九○）農輔字第九○○一三六七八二號函示「．．．主管機關對於人民團體報請備查案件，應加審核．．．不同意者，即時函復指示處理。．．．經主管機關為指示者，人民團體亦負有行為或不行為之義務」，以九十年八月三日府建三字第九○○八七五九九○○號函復抗告人未予備查，並指示「．．．第九屆第三次理事會議，務請依照貴會章程第四十三條規定，通知應出席人（第九屆選任之九名理事）．．．」。另以九十年八月十五日府建三字第九○○八七六二五○○號函告知抗告人「貴會四名理事於九屆第一次臨時理事會議開會時離席壹事，本府業以九十年六月二十七日府建三字第九○○七一九三四○○號函復貴會在案，該次會議仍請依本府上揭號函辦理」。抗告人又於九十年八月十六日召開「第九屆第三次理事會」，因未依相對人前揭九十年八月三日函指示辦理，其會議紀錄，相對人未同意備查。嗣抗告人於九十年九月二十七日再度召開「第九屆第四次理事會議」，仍未依相對人九十年八月三日函指示辦理，故該次理事會議紀錄，相對人以九十年十月三十日府建三字第九○○八七八二八○○號函復無法同意備查。抗告人另於九十年九月二十八日以士農總字第五四五號函請相對人就其理事會議議決事項之有效性作明確核復，相對人則以九十年十月二十九日府建三字第九○○八七八二五○○號函復抗告人第九屆第三次理事會案會議紀錄無法同意備查，至會議決議效力亦請依前函辦理。抗告人不服相對人九十年十月二十九日府建三字第九○○八七八二五○○號及九十年十月三十日府建三字第九○○八七八二八○○號函提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分。

二、原法院以：按行政訴訟法第四條第一項規定人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。提起訴願，以有行政處分存在為前提要件。所謂行政處分，依訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項規定，係指中央或地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，亦即行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為。行政機關所為單純事實之陳述（或事實通知）或理由之說明，既不因該敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院四十四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號著有判例。又「備查之目的，在於知悉其事實經過，其原則上權責仍在陳報者，由此可知，主管機關就人民團體報請備查案應加以審核，同意者，逕為登記存查或函復予以備查；不同意者，應即函復指示令其改正，惟仍不影響備查已生之法律效力。如其抵觸相關函律，再依（行為時，下同）農會法第四十二條『農會之決議，有違反法令、妨害公益或逾越其宗旨、任務時，主管機關得令撤銷其決議』規定辦理。」業經農委會九十年十二月六日（九○）農輔字第九○○一六二○四號函指明。該函係農委會依職權所為釋示，無違農業法立法目的，應得適用。另「備查之目的，在於知悉事實經過為何，且原則上權責仍陳報者，尚非表示事前為請示之意。是由上開說明可知，主管機關就人民呈送之文件所為之備查，應僅就書面為形式之審核，並無由就文件內容真實與否作實質認定。」「備查係一種觀念通知，並未產生任何公法上法律效果，而主管機關亦無否准其備查之權限。」 (最高法院八十七年度台上字第四八五號刑事判決，最高行政法院八十九年度裁字第一三二五號裁定參照）。從而可知備查涵意係指下級機關或公私機構、團體，對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮或監督或主管之事項，知悉其事實之謂，僅係一種觀念通知，並未產生任何公法上法律效果。本件抗告人以該會莊光明等四名理事於出席該會第九屆第一次臨時理事會議，於簽到後，因質疑該會召集會議之合法性後隨即離席，經該會認莊光明等四名理事已因連續二次缺理事會議，而視同辭職，將侯補理事謝廷義遞補，並隨即將此連同歷次理事會議決議報請相對人備查。惟經相對人分別以九十年六月二十七日府建三字第九○○七一九三四○○號、九十年八月三日府建三字第九○○八七五九九○○號、九十年八月十五日府建三字第九○○八七六二五○○號函分別函復抗告人認莊光明等四名理事尚難視同辭職，並請抗告人依抗告人章程之規定，通知原第九屆九名理事出席理事會等語。惟抗告人未依此辦理，再於九十年九月二十七日召開第九屆第四次理事會議，故相對人始於九十年十月二十九日府建三字第九○○八七八二五○○號、同年月三十日府建三字第九○○八七二八○○號函復以仍請抗告人依前開函示辦理，並對該次會議未予備查。經核上開函示係屬備查性質業如前述，其既僅屬觀念通知，而非行政處分，自不得作為行政訴訟之標的而起訴。至抗告人另主張相對人於前開九十年十月三十日函內指示抗告人應於九十年十一月十一日前召集第九屆選任理事重新召開第三次理事會，依農委會九十年七月二十六日（九○）農輔字第九○○一三六七八二號函說明二援引內政部七十三年九月十七日臺內社字第二五五六六六號函釋「．．．主管機關對於人民團體報請備查案件，應加審核，同意者，可逕為登記存查，或為函復准予備查；不同意者，即時函復指示處理。案件經核准備查者，自應為主管機關所同意；經主管機關為指示者，人民團體亦負有行為或不行為之義務。」該指示，即應屬行政處分云云，惟依前述農委會九十年十二月六日（九○）農輔字第九○○一六二○四號函復指明「備查之目的，在於知悉其事實經過，其原則上權責仍在陳報者，由此可知，主管機關就人民團體報請備查案應加以審核，同意者，逕為登記存查或函復予以備查；不同意者，應即函復指示令其改正，惟仍不影響備查已生之法律效力。如其抵觸相關函律，再依農會法第四十二條『農會之決議，有違反法令、妨害公益或逾越其宗旨、任務時，主管機關得令撤銷其決議』規定辦理」。從而縱相對人指示抗告人令其改正，抗告人即便不予遵從，亦不影響其備查已發生之效力，因而相對人縱未予備查並予以指示抗告人應依其指示改正，亦僅屬觀念通知，而非為行政處分。此復可從相對人於抗告人未依其指示辦理時，另以九十一年三月十三日府建三字第○九一○九九八一四○○函正式發函表示撤銷抗告人理事會第九屆第三、四、五次會議及第二次臨時會議之各項決議，並教示可提起訴願可得知，抗告人應就該函始得提起行政救濟等由，而以其訴為不合法，裁定駁回。

三、原裁定經核無違誤。查農會法第四十二條規定：「農會之決議，有違反法令、妨害公益或逾越其宗旨、任務時，主管機關得撤銷其登記。」第四十六條規定：「農會理、監事及總幹事如有違反法令、章程、嚴重危害農會之情事，主管機關得報經上級主管機關之核准，或逕由上級主管機關予以停止職權或解除職務。」是相對人認抗告人之會議違反法令而未同意會議紀錄之備查，並指示應依何法令處理，否則將依上開農會法規定處置。該指示僅指出所應依循之法令，抗告人並非因其指示而負有行為或不行為之義務，其應行為或不行為義務，係原即存在，故相對人之指明抗告人應依循之法令，尚未因而發生新公法上之效力。其後，相對人縱依上開農會法規定予以處置，亦非因抗告人未遵守相對人之指示所致，而係以其行為本即違反法令而為，尚難以系爭函文相對人曾指示抗告人遵守何項法令，而認係行政處分。至備查之目的，在於知悉其事實經過，主管機關同意備查與否，既不另發生公法上之效力，而非行政處分，原裁定已闡述綦詳，則無論主管機關有無就備查事項文件為實質審查之權，均非可提起撤銷訴訟。又抗告人所引農會法施行細則第三十六條第二項規定：「農會各種法定會議紀錄，應於會後七日內，報主管機關備查；其屬於本法第三十七條各款之決議，並應專案報經主管機關核准，始得執行。」（係現行條號，此項行為時列於第三十八條第一項，規定相同）區分為備查事項與須經核准始得執行事項，益見僅需備查事項，縱未經主管機關同意備查，亦不妨害其已發生之效力或執行。本件抗告人係將會議紀錄報相對人備查，而非送請核准，自無抗告人所述無法執行報備事項情形，其執此主張相對人未同意報備為行政處分，顯無可採。至爭議之理事，是否視為辭職，係另案問題，與本件備查非行政處分無關。抗告人猶執詞抗告，非有理由，應予駁回。

三、依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱 彰 德