最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2169號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 100年度判字第2169號上訴人　冠德建設股份有限公司代　表　人　馬玉山訴訟代理人　徐克銘　律師被上訴人　臺北市政府捷運工程局代　表　人　陳椿亮訴訟代理人　柏有為　律師藍弘仁　律師上列當事人間有關大眾捷運系統事務事件，上訴人對於中華民國98年12月31日臺北高等行政法院98年度訴字第1238號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、緣上訴人所有坐落於改制前臺北縣三重市○○○段○○○○段98-32地號土地（下稱系爭土地），位於臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六開發案（下稱捷六開發案）用地範圍內，捷六開發案內其他土地均為臺北市所有，管理機關為被上訴人。上訴人於民國（下同）91年8月20日與臺北市政府簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約書（下稱聯合開發契約書），約定由上訴人提供系爭土地與臺北市政府興建聯合開發建築物，並同意由臺北市政府依照「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」（下稱聯開辦法）相關規定辦理徵求投資人及簽約興建等事宜。嗣被上訴人於96年9月29日與訴外人潤泰創新國際股份有限公司（下稱潤泰公司）簽訂捷六開發案市有地合作投資協議書，授權其依「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」（下稱甄選須知）規定申請地主優先投資權，並於同年10月8日函詢上訴人及捷六開發案內其他土地之所有權人（即臺北市）有關捷六開發案之土地所有人優先投資開發意願，並限於文到日起2 個月內備具相關文件申請，上訴人於同年12月7日函附願意投資答覆書，被上訴人於96年12月27日北市捷聯字第09633423300號函復其所送文件業經審查符合優先投資申請資格。其間，上訴人於96年12月5日以冠管字第259號函請臺北市政府應依「大眾捷運系統土地開發辦法」（下稱土開辦法）第14條規定甄選其為第一順位優先投資權人，臺北市政府於96年12月26日以府捷聯字第09608236100號函復略以，土開辦法第14條明確規定開發用地內之公、私地主皆具優先投資申請權利，上訴人並非本開發案唯一具有第一順位投資申請權利者。嗣被上訴人於97年10月29日召開「臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六基地聯合開發案投資申請人之開發建議書審查及投資申請案件評選順位會議」評選臺北市為第一順位投資申請人、上訴人為第二順位，被上訴人並於97年11月5日以北市捷聯字第09730324102號函知上訴人，上訴人不服，提起訴願，遭訴願決定不受理，上訴人不服，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。二、上訴人起訴主張：㈠本案「捷六用地」優先投資權人經被上訴人進行評選程序後，決定由臺北市為第一順位之優先投資權人，揆諸臺北高等行政法院94年度訴字第752號判決之見解，此一決定應屬公法上爭議而為行政處分。究其實，被上訴人通知上訴人本案「捷六用地」評選結果，使臺北市取得第一順位優先投資權之法律上效果，而得與臺北市政府簽立投資契約書，並對上訴人產生剝奪取得第一順位優先投資權之不利結果，故已對外發生法律上效果而屬行政處分，是以上訴人就此提起行政爭訟，當屬於法有據。㈡甄選須知牴觸「土開辦法」，依地方制度法第30條第2項之規定應屬無效。故被上訴人難執甄選須知稱臺北市得據此徵求潤泰公司為共同合作對象，使潤泰公司依土開辦法第14條之規定投資開發順位本落後上訴人，竟一躍前居上訴人，致侵害上訴人之開發投資權。從而本案臺北市尋得非地主身分之私人公司參與評選，且被上訴人評選由臺北市為第一順位優先投資權人，均屬違法而應予撤銷。㈢依據交通部79年2月5日交路發字第7902號函、行政院於78年8月18日對聯開辦法草案討論意見、交通部96年11月29日交路㈠字第0960011276號函，該辦法第14條所稱之「土地所有人」應專指私有土地所有人，私地主之第一順序投資權當非公地主或其他民間公司所可取代。是以被上訴人逕行解釋公地主亦屬第一順序投資人並甄求其他民間公司合作投資，其行為顯屬違法。從而臺北市既為公有土地所有人而非私有土地所有人，則依法臺北市自始即無成為「捷六用地」優先投資權人之可能，故被上訴人評選臺北市為「捷六用地」第一順位優先投資權人，係屬錯誤解釋、適用法令，違背土開辦法第14條之規定及行政程序法第4條之依法行政原則且將造成該條訂定私地主為第一順位優先投資權之意旨遭到架空而應予撤銷。㈣上訴人依據土開辦法第14條第1款規定，應屬第一順位優先投資人並以此法律上地位參與本案甄選程序。惟臺北市政府為土開辦法之主管機關，負責執行捷六用地開發案地主優先投資申請、審查及評選作業之被上訴人復為其下級機關，是以由其下級機關所組審查會議評選成為優先投資人，欠缺相當之監督機構，實難謂符合行政程序法第1條所稱之公正、公開之精神，不符正當法律程序之要求，顯不合法。尚且臺北市政府為捷六用地之開發主管機關，被上訴人又身為臺北市政府之下級機關，是本案係由臺北市公務員之被上訴人所屬承辦人員評選臺北市為優先順位投資開發人，恐違公職人員利益衝突迴避法與行政程序法第4條依法行政原則，形同臺北市政府評選臺北市為第一順位投資開發人，難維人民對公務員中立公正執行業務之信賴。㈤被上訴人於本案「捷六用地」任令臺北市以公地主身分提出優先投資之申請並參與捷運用地開發評選外，向來均未曾有任何國家或地方自治團體以土地所有人之身分參與評選，是上訴人方會合理相信公地主並非土開辦法第14條第1款所稱之「土地所有人」，且上訴人復基於公開之交通部79年2月5日交路發字第7902號函所附聯開辦法第12條草案對照理由表、行政院於78年8月18日對「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」草案討論意見，是以上訴人對於土開辦法第14條係專指私地主乙事，應具有信賴之基礎；並於91年8月20日向被上訴人表明依土開辦法第14條之規定行使優先投資權，並於本開發案之評選過程中持續積極參與及籌置相關資金人力，有信賴表現；且無信賴不值得保護之情況，應屬信賴保護之範疇。是以基於此等信賴，本案「捷六用地」既僅有上訴人為唯一之私有土地所有人，故應僅上訴人具有第一順位之優先投資權，而臺北市並非適格之優先投資申請人，從而被上訴人任令臺北市參加本案甄選，不符行政程序法第8條之信賴保護原則，其評選結果應予撤銷。而以上訴人為唯一第一順位之優先投資權人，並辦理甄選及後續相關程序等語，求為判決：㈠原處分即被上訴人97年11月5日函及臺北市政府98年5月13日府訴字第09770453100號訴願決定均撤銷。㈡被上訴人97年10月29日召開「臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六基地聯合開發案投資申請人之開發建議書審查及投資申請案件評選順位會議」，評選臺北市為第一順位投資申請人之評選結果撤銷。㈢被上訴人應評選上訴人為「臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六基地聯合開發案」之第一順位投資申請人。三、被上訴人則以：㈠被上訴人就本案申請（投資）人依甄選順序，針對優先投資意願、一般資格及能力資格、開發建議書等申請投資表件分階段進行審查及評選後，以97年11月5日函復上訴人有關本開發案之開發建議書審查及投資申請人評選結果，僅為作業階段之通知，屬甄選聯合開發投資人之作業程序，性質為臺北市政府核定本案土地聯合開發計畫及投資人終局實體決定前之準備行為，依行政程序法第174條規定及本院93年度裁字第1262號裁定意旨，上訴人不服該行政程序中所為決定或處置，僅得於臺北市政府作成實體終局核定本案投資人之行政處分時，一併聲明不服，不得單獨為之。本件上訴人對之提起行政爭訟程序，自非法之所許。又被上訴人提出臺北市政府97年12月18日府捷聯字第09733471600號函之目的僅在證明主管機關臺北市政府確實就被上訴人關於本件聯合開發案之審查意見進行核定，並未主張此函文即為行政處分，上訴人主張已屬誤導，另上訴人雖援引土開辦法第14條為據，提起本件課予義務訴訟，但不論係該條文或是相關甄選程序之規定，均無請求被上訴人作為該項授益處分之法律上依據，其就此提起課予義務訴訟，依行政訴訟法規定，顯屬起訴要件不備，應以裁定駁回之。㈡本件關於土開辦法第14條已明文規定，且經法規主管機關交通部確認「並無私地主優於公地主具有優先申請投資開發權」在案，且交通部79年2月5日交路發字第7902號函所附聯開辦法第12條草案對照理由表、行政院於78年8月18日對聯開辦法草案討論意見，內含多處以手謄寫或修改，而由其名稱為「草案對照理由表」及「草案討論意見」，顯然均屬未定案之草稿文件並無任何法規效力，再由土開辦法第3章「土地取得程序、開發方式及投資人甄選程序」間各條文之關係綜合觀察，顯無法得出所謂第14條規定限於開發用地全部為私地主之結論，且相關須知及作業要點規定，不論公、私地主，若不具資金及開發能力，本可與至多三法人合作，上訴人主張顯屬無據。㈢土開辦法第14條僅在規定投資人甄選順序，甄選須知雖允許土地所有人對外徵求捷運用地之合作投資人，惟投資人仍為土地所有人，亦依該條規定之甄選順序辦理，並無架空土地所有人優先投資權之可言，更未牴觸土開辦法。㈣上訴人提出內含多處以手謄寫或修改之「草案對照理由表」及「草案討論意見」乃未定案之文件，上訴人據以主張信賴保護，顯意圖混淆，毫無足取。至交通部第0960011276號函乃於96年11月29日作成，時間在上訴人主張之信賴行為（即91年8月20日向被上訴人表明依土開辦法第14條之規定行使優先投資權）之後，論理上根本不可能成為其信賴基礎，上訴人將作成時間在後之函文作為其信賴基礎，顯屬誤解，亦無足取，末按上訴人91年8月20日係與臺北市政府簽訂聯合開發契約書，並無任何行使優先投資權之表明，上訴人意圖混淆，已無足取。退步言之，行使優先投資權之表明亦尚非屬運用財產之信賴行為，上訴人據以主張存在信賴行為，請求保護信賴利益，並無理由。而上訴人尚未獲得投資權，亦無可能為尚未定案之投資案籌置資金、人力。㈤本件評選會議即依審查及評選作業要點遴聘具有相關土地開發專門學識經驗之專家學者4名，並增列包含臺北縣政府住宅及城鄉發展局、工務局建管課等所屬人員之3名委員，已超過委員總數13名之半數，而該等學者專家雖由被上訴人敦聘，但均學有專精，（改制前）臺北縣政府所屬委員更係依審查及評選作業要點列入，與其他臺北市政府相關單位所派之委員，均與被上訴人無隸屬關係，對於行政程序之正當公正，並無任何欠缺。至於上訴人主張評選項目均非得客觀量化為具體數據乙節，更屬無稽，蓋此等項目均得客觀評價，如上訴人主張可採，則不論評定者為誰，豈非此等評選均可能產生弊端而不符正當法律程序等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠原處分即被上訴人97年11月5日北市捷聯字第09730324102號函為被上訴人作出本案捷六用地之評選結果，通知上訴人本案「捷六用地」評選結果，使臺北市取得第一順位優先投資權之法律上效果，而得與臺北市政府簽立投資契約書，並對上訴人產生剝奪取得第一順位優先投資權之不利結果，故已對外發生法律上效果而屬行政處分，此一決定應屬公法上爭議，係行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定之行政處分，上訴人自得對原處分聲明不服。㈡本件關於土開辦法第14條已明文規定，且經法規主管機關交通部確認「並無私地主優於公地主具有優先申請投資開發權」在案。至上訴人所提交通部79年2月5日交路發字第7902號函所附聯開辦法第12條草案對照理由表、行政院於78年8月18日對聯開辦法草案討論意見，內含多處以手謄寫或修改，且由其名稱為「草案對照理由表」及「草案討論意見」，顯然均屬未定案之草稿文件並無任何法規效力，上訴人據以主張被上訴人關於土開辦法第14條之解釋錯誤，即屬無據。㈢市○○○○區段徵收有一定之法定要件及具一定規模以上始得辦理，故規定由主管機關決定開發方式，而除此之外，非屬該等經排除之情形（或非開發用地全部為公有時），即有第14條之適用，而由土開辦法第3章「土地取得程序、開發方式及投資人甄選程序」間各條文之關係綜合觀察，顯無法得出所謂第14條規定限於開發用地全部為私地主之結論。㈣對照內政部及交通部於79年2月15日會同發布之台內營字第752142號、交路發字第7902號函所附聯開辦法條文暨條文說明對照表所載聯開辦法第12條之立法說明，即知上訴人主張乃其片面臆測，並無依據，自不足採。且依95年8月11日臺北市政府修正公告之甄選須知及審查及評選作業要點規定，不論公、私地主，若不具資金及開發能力，本可與至多三法人合作，故臺北市既屬捷六開發案用地之公地主，其以潤泰公司為合作人參與本件甄選，乃屬合法。㈤土開辦法第14條僅在規定投資人甄選順序，甄選須知雖允許土地所有人對外徵求捷運用地之合作投資人，惟投資人仍為土地所有人，亦依該條規定之甄選順序辦理，此並無架空土地所有人優先投資權之可言，更未牴觸土開辦法。㈥交通部第0960011276號函乃於96年11月29日作成，時間在上訴人主張之信賴行為（即91年8月20日向被上訴人表明依土開辦法第14條之規定行使優先投資權）之後，論理上根本不可能成為其信賴基礎，上訴人將作成時間在後之函文作為其信賴基礎，顯屬誤解，且上訴人91年8月20日係與被上訴人（按應為臺北市政府-下同）簽訂聯合開發契約書，並無任何行使優先投資權之表明，況行使優先投資權之表明亦非運用財產之信賴行為，蓋上訴人尚未獲得投資權，自無可能為尚未定案之投資案籌置資金、人力，故上訴人並無信賴保護原則之適用。復查上訴人主張「向來均未有任何國家或地方自治團體以土地所有人之身分參與評選」，顯非本院93年度判字第1677號判決所揭櫫之「一個足以引起當事人信賴之國家行為」，更與臺北市對於另案南港線南港機場開發用地之投資申請是否公開與人民知悉更不相涉，上訴人據以主張信賴利益保護，核屬無據。㈦本件評選會議，被上訴人係依審查及評選作業要點遴聘具有相關土地開發專門學識經驗之專家學者4名，並增列包含（改制前）臺北縣政府住宅及城鄉發展局、工務局建管課等所屬人員之3名委員，已超過委員總數13名之半數，而該等學者專家雖由被上訴人敦聘，但均學有專精，臺北縣政府所屬委員更係依審查及評選作業要點列入，與其他臺北市政府相關單位所派之委員，均與被上訴人無隸屬關係，此據被上訴人陳明在卷，經核並無不合，難認被上訴人就本件評選程序，對於行政程序之正當公正，有何欠缺可言。至上訴人主張評選項目均非得客觀量化為具體數據云云，惟此等項目均得客觀評價，且上訴人就此部分是否有何違法之處，並未具體舉證以實其說，亦難認其主張為可採。又依上訴人上揭主張，核與公職人員利益衝突迴避法所規定公職人員應自行迴避之情形，顯不相符，故其此項主張亦不足採等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略以：㈠原審判決就上訴人所提交通部79年2月5日交路發字第7902號函所附聯開辦法第12條草案對照表、行政院78年8月18日對聯開辦法第12條草案討論意見，為何僅因其上多處塗改或繕寫及未定稿，即當然認為無法規效力，未見敘明理由，縱其未具法規效力，惟為何當排除其成為系爭土開辦法第14條之解釋依據，亦未見原審就此提出說理依據。此外，原審判決指摘上訴人對土開辦法第14條解讀錯誤之段落，未就交通部96年11月29日交路㈠字第0960011276號函，有利於上訴人之證據捨棄不採之心證理由詳為說明，甚至對該證據隻字未提，其判決不備理由，違背本院96年度判字第2100號判決意旨甚明。㈡原審判決未敘明前釋示即交通部96年11月29日交路㈠字第0960011276號函未加採信為證據之理由，竟逕依交通部於被上訴人作成系爭處分嗣後97年11月11日所為交路字第0970010365號函為解釋系爭土開辦法第14條之基礎，有違本院96年度判字第150號判決及司法院釋字第287號解釋，顯係判決不適用法規或適用不當。㈢原審判決以上訴人所引交通部79年2月5日交路發字第7902號函所附聯開辦法第12條草案對照表、行政院78年8月18日對聯開辦法第12條草案討論意見，僅為未定案之法規草案為由，當然排除此一足以引起人民信賴之國家行為於信賴基礎之外，顯係不當適用屬憲法位階之信賴保護原則。原審判決復依作成於原處分後之97年11月11日所為交路字第0970010365號函釋認定系爭交通部79年2月5日交路發字第7902號函所附聯開辦法第12條草案對照表、行政院78年8月18日對聯開辦法第12 條草案討論意見非信賴基礎，其不當適用信賴保護原則之處甚明。另原審驟然認定交通部96年11月29日交路㈠字第0960011276號函始係上訴人信賴基礎，進而駁斥上訴人論理根本不可能以此為信賴基礎，顯係誤認本案上訴人之信賴基礎，對具憲法位階之信賴保護原則適用不當。㈣上訴人與被上訴人簽訂聯合開發契約前準備之前置作業，既係信賴交通部79年2月5日交路發字第7902號函所附聯開辦法第12條草案對照表、行政院78年8月18日對聯開辦法第12條草案討論意見將保障私地主所有人即上訴人成為第一優先投資權人，則難謂該簽訂開發契約前所為之前置作業，非信賴表現。原審判決遽論上訴人簽訂開發契約及表明行使投資權尚非信賴表現，應係對信賴表現之涵義有所誤解，有不當適用信賴保護原則之違背法令。又原審判決僅泛稱上訴人因尚未獲得投資權，自無可能為尚未定案之投資案籌置資金人力等語，卻始終未見原審判決就此具體提出調查結果以實其說，顯有不適用行政訴訟職權調查主義法則之違背法令，亦有判決不備理由之違背法令。㈤評選委員會議近半數係由被上訴人等（改制前）臺北縣政府所屬下級機關組成之評選委員，斷無可能就臺北市為不利之評選結果，原審驟然論斷評選程序委員會已有4名專家學者及3名臺北縣政府所屬委員組成，已逾該委員會之半數，無欠缺公平正當之處；又原審判決僅以評選結果非因評選委員組成之來源使然，進而認定決策過程實際上恐失偏頗之委員會組成無違正當法律程序，即當屬判決不適用正當法律程序原則或適用不當之違背法令，且原審判決未詳細敘明其所以就上訴人指摘之主張予以捨棄之具體理由及依據，顯有判決不備理由之違背法令。㈥原審判決未詳盡敘明其所以認定上訴人主張與利益衝突迴避法顯不相符之原因，亦未見其就上訴人此項主張所以捨棄不採之具體理由及論證過程，原審判決不備理由之處甚明。㈦原審判決未敘明其為何捨棄上訴人就土開辦法第14○○○區○○市○○○○區段徵收、全部公有」及「其他用地如部分公有、部分私有」作為申請順位之原因，僅泛稱「市○○○○區段徵收有一定之法定要件及具一定規模以上始得辦理，故規定由主管機關決定開發方式，而除此之外，非屬該等排除之情形（或非開發用地全部為公有時），即有第14條之適用」等語，已有判決不備理由之違背法令。抑有進者，原審判決之該段理由係直接摘自被上訴人於原審所提行政訴訟答辯狀，其判決不備理由之處甚明。㈧原審判決認土開辦法第14條僅在規定投資人甄選順序，甄選須知雖允許土地所有人對外徵求捷運用地之合作投資人，惟投資人仍為土地所有人，亦依該條規定之甄選順序辦理，此並無架空土地所有人優先投資權，更無牴觸土開辦法等語，顯係曲解前開「須具土地所有人要件始得依該順序甄選」之解釋原則，故原審判決應有判決不適用法規一般解釋原則或適用不當之違背法令。六、本院查：（一）按「訴訟當事人謂原告、被告及依第四十一條與第四十二條參加訴訟之人。」「訴訟標的對於共同訴訟之各人，必須合一確定者，適用下列各款之規定：共同訴訟人中一人之行為有利益於共同訴訟人者，其效力及於全體；不利益者，對於全體不生效力。他造對於共同訴訟人中一人之行為，其效力及於全體。共同訴訟人中之一人，生有訴訟當然停止或裁定停止之原因者，其當然停止或裁定停止之效力及於全體。」「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟。」「第四十一條之參加訴訟，準用第三十九條之規定。」「判決對於經行政法院依第四十一條及第四十二條規定，裁定命其參加或許其參加而未為參加者，亦有效力。」行政訴訟法第23條、第39條、第41條、第46條定有明文。又「行政訴訟法第41條情形，應裁定命第三人參加訴訟；同法第42條情形，認有必要時，應裁定命第三人參加訴訟。」本院89年7月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。前開所稱「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定」，指原告主張之實體法上法律關係，對於第三人及當事人一造間訴訟標的之法律關係具有同一性，須合一確定；如行政法院對當事人所為之判決，超越當事人間之法律關係之外，對第三人亦有直接之法律效果-亦即該第三人之權利直接受到該判決之形成或確認效果之影響者而言。此時，該第三人得請求參加訴訟，行政法院亦有義務依職權命該第三人參加訴訟（必要共同訴訟之獨立參加），並準用前開第39條之規定。倘行政法院未依該第三人之聲請參加訴訟，亦未依職權裁定命其參加訴訟，所為訴訟程序即有欠缺。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」司法院釋字第423號解釋闡明在案。（二）次按：１、大眾捷運法第2條、第4條第1項規定：「大眾捷運系統之規劃、建設、營運、監督及安全，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條、第7條規定：「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」「（第1項）為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。（第2項）有下列情形之一者，為前項所稱之毗鄰地區土地：與捷運設施用地相連接。與捷運設施用地在同一街廓內，且能與捷運設施用地連成同一建築基地。與捷運設施用地相鄰之街廓，而以地下道或陸橋相連通。（第3 項）第一項開發用地，主管機關得協調內政部或直轄巿政府調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。（第4項）大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之；其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。（第5項）主管機關得會商都巿計畫、地政等有關機關，於路線、場、站及其毗鄰地區劃定開發用地範圍，經區段徵收中央主管機關核定後，先行依○○○區段○○○○○區段徵收公告期滿後一年內，發布實施都巿計畫進行開發，不受都巿計畫法第五十二條規定之限制。（第6 項）以區段徵收方式取得開發用地者，應將大眾捷運系統路線、場、站及相關附屬設施用地，於區段徵收計畫書載明無償登記為主管機關所有。（第7項）第一項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。（第8項）主管機關辦理開發之公有土地及因開發所取得之不動產，其處分、設定負擔、租賃或收益，不受土地法第二十五條、國有財產法第二十八條及地方政府公產管理法令之限制。」前開第7條第8項所指土地法第25條規定：「直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃。」國有財產法第28條規定：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」２、依據大眾捷運法第7條第7項授權訂定之行為時（99年1月 15日修正前條文）「大眾捷運系統土地開發辦法」【原名稱「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」，89年10月2日交通部（89）交路發字第8940號令、內政部（89）台內營字第8984416號令會銜修正發布名稱及全文32條；並自發布日起施行】第3條、第4條規定：「本辦法用語定義如下：開發用地：係指大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地，經主管機關核定為土地開發之土地。自行開發：係指主管機關自行開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。聯合開發：係指主管機關與私人或團體合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。」「（第1項）大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關或交通部指定之地方主管機關；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。（第2項）前項主管機關辦理本法所規定之土地開發事宜，必要時得委任或委託執行機構為之。」第10條至第15條依序規定：「大眾捷運系統開發用地屬公有者，主管機關得依本法第七條第四項規定辦理有償撥用。」「大眾捷運系統開發所需用地屬私有而由主管機關依本法第七條第四項規定以協議價購方式辦理者，經執行機構召開會議依優惠辦法協議不成時，得由主管機關依法報請徵收。」「以市地重劃方式取得開發用地時，由主管機關擬定市地重劃計畫書，送請該管市地重劃主管機關依平均地權條例有關規定辦理。」「以區段徵收方式取得土地開發用地時，由主管機關擬定區段徵收計畫及徵收土地計畫書，送請該管區段徵收主管機關依本法第七條第五項、第六項規定辦理。」「以前二條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選順序如下：土地所有人。公告徵求其他私人、團體。」「（第1項）前條第一款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起二個月內明確答覆，並於四個月內提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。（第2項）開發用地為共有者，土地所有人為前項之答覆時，應一併檢附共有人持有面積合計逾三分之二；或共有人過半數及其持有面積合計過半數之同意書，未檢附或檢附不齊者，視為放棄優先投資。（第3項）前條有二以上土地所有人申請投資時，除斟酌各申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關、土地所有人獲益成數較高者為優先考慮因素。（第4項）土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第一項提出申請書件時程。（第5項）前條第二款公告徵求其他私人團體者準用第一項、第三項。」３、綜合上開規定可知，大眾捷運系統土地之開發有主管機關自行開發及主管機關與私人或團體合作開發之聯合開發二種；其中主管機關以有償撥用、協議價購、市○○○○區段徵收方式取得開發用地者，因開發用地全為公有，且以市○○○○區段徵收方式取得開發用地者應依計畫實施，興辦事業，其開發方式即應由主管機關自行決定。倘聯合開發用地為部分公有、部分私有或全部為私有，開發用地之投資人甄選順序應為：土地所有人；公告徵求其他私人、團體。上開所稱「土地所有人」，條文並未限制僅「私人」為開發用地之所有人者，該私人始有第一順序之優先投資權，且由前揭大眾捷運法及大眾捷運系統土地開發辦法規定整體觀察，該條文規定之「土地所有人」於土地為部分公有、部分私有之情形，該公、私之土地所有人，均平等擁有第一順序之優先投資權甚明。而如二以上土地所有人（含部分公有、部分私有或全部私有之二以上土地所有人）申請投資時，除斟酌各申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關、土地所有人獲益成數較高者為優先考慮因素。（三）本件上訴人所有坐落於改制前臺北縣三重市○○○段○○○○段98-32地號之系爭土地，位於臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六開發案（下稱捷六開發案）用地範圍內，該開發案內其他土地均為「臺北市」所有，管理機關為「被上訴人」。上訴人於91年8月20日與「臺北市政府」簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約書，約定由上訴人提供其所有前開土地與臺北市政府興建聯合開發建築物，並同意由臺北市政府依照「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」（89年10月2日修正名稱為「大眾捷運系統土地開發辦法」）相關規定辦理徵求投資人及簽約興建等事宜。嗣被上訴人於96年9月29日與訴外人潤泰公司簽訂捷六開發案市有地合作投資協議書，授權其依「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」規定申請地主優先投資權，並於同年10月8日函詢上訴人及捷六開發案內其他土地之所有人（即臺北市）有關捷六開發案之土地所有人優先投資開發意願，並限於文到日起2個月內備具相關文件申請，上訴人於同年12月7日函附願意投資答覆書，被上訴人於96年12月27日北市捷聯字第09633423300號函復其所送文件業經審查符合優先投資申請資格。其間，上訴人於96年12月5日以冠管字第259號函請臺北市政府應依大眾捷運系統土地開發辦法第14條規定甄選其為第一順位優先投資權人，臺北市政府於96年12月26日以府捷聯字第09608236100號函復略以，土開辦法第14條明確規定開發用地內之公、私地主皆具優先投資申請權利，上訴人並非本開發案唯一具有第一順位投資申請權利者。嗣被上訴人於97年10月29日經「臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六基地聯合開發案投資申請人之開發建議書審查及投資申請案件評選順位會議」評選臺北市為第一順位投資申請人、上訴人為第二順位，並於97年11月5日以北市捷聯字第09730324102號函知上訴人及臺北市政府與潤泰公司稱：「主旨：關於本局97年10月29日召開『臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六開發案投資申請人之開發建議書審查及投資申請案評選順位會議』評選結果，請查照。說明：旨揭基地開發案之開發建議書審查及投資申請人評選結果，投資申請人第一順位為土地所有人臺北市（代表機關：臺北市政府），合作人兼被授權人：潤泰創新國際股份有限公司，第二順位為土地所有人冠德建設股份有限公司」等語，上訴人不服，循序提起行政訴訟，請求判決：㈠原處分（被上訴人97年11月5日北市捷聯字第09730324102號函）、訴願決定均撤銷。㈡被上訴人 97年10月29日召開「臺北都會區大眾捷運系統新莊縣三重站捷六基地聯合開發案投資申請人之開發建議書審查及投資申請案件評選順位會議」，評選臺北市為第一順位投資申請人之評選結果撤銷。㈢被上訴人應評選上訴人為「臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六基地聯合開發案」之第一順位投資申請人。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認大眾捷運系統土地開發辦法第14條規定之「土地所有人」，並未指明僅為私地主而言，該開發用地之土地所有人不論公有或私有皆具有優先甄選之次序；又上開被上訴人97年11月5日北市捷聯字第09730324102號函，已使臺北市取得第一順位優先投資權之法律上效果，而得與臺北市政府簽立投資契約書，並對上訴人產生剝奪取得第一順位優先投資權之不利結果，核屬對外發生法律上效果之行政處分性質，揆諸行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項及司法院釋字第423號解釋意旨，固無違誤。惟查，上訴人於原審主張其對於上開捷六開發案依法有第一順位優先投資權，請求原審將被上訴人評選同為系爭捷六開發案開發用地之土地所有人臺北市（代表機關：臺北市政府；管理機關：被上訴人）第一順位投資申請人之處分撤銷；並請原審判命被上訴人應評選上訴人為系爭捷六開發案之第一順位投資申請人，其所為主張與業經被上訴人評選為第一順位投資申請人之第三人即臺北市（代表機關：臺北市政府；管理機關：被上訴人）間具有同一性，而須合一確定；臺北市將因行政法院對本件當事人之判決，就其已被評選為系爭捷六開發案之第一順位投資申請人之地位直接受到該判決之形成或確認效果之影響，徵諸上開行政訴訟法規定及說明，原審即應依職權裁定命臺北市參加訴訟，其訴訟程序始無欠缺，原審未依法裁定命臺北市參加訴訟，已有未合。又被上訴人原處分（97年11月5日北市捷聯字第09730324102號函）何以作成臺北市（代表機關：臺北市政府）為第一順位投資申請人，並未於處分書內詳實記載其所憑之法令依據及理由；原審亦未就被上訴人評選臺北市為第一順位投資申請人是否符合前開大眾捷運系統土地開發辦法第15條第3項「斟酌各申請人之開發能力及開發建議書外，以其開發內容對於都市發展之貢獻程度及其提供主管機關、土地所有人獲益成數較高者為優先考慮因素」規定，予以調查審認；且上訴人請求撤銷之被上訴人「97年10月29日召開『臺北都會區大眾捷運系統新莊線三重站捷六基地聯合開發案投資申請人之開發建議書審查及投資申請案件評選順位會議』，評選臺北市為第一順位投資申請人之評選結果」是否屬行政處分性質，未予究明，其判決理由亦嫌不備。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，應予准許。爰將原判決廢棄，發回原審法院依前開發回意旨，重為審理後，另為適法判決，以符法制，並昭折服。七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　12　　月　　15　　日最高行政法院第四庭審判長法官　藍　獻　林法官　廖　宏　明法官　林　文　舟法官　胡　國　棟法官　林　玫　君以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　100　年　　12　　月　　15　　日書記官　阮　思　瑩

最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2169號

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