最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00542號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00542號

上訴人

行政院公平交易委員會

代表人

甲○○

被上訴人

福客多商店股份有限公司

代表人

乙○○

訴訟代理人

李傑儀律師

上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國92年10月7日臺北高等行政法院91年度訴字第2485號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、第三人九光生物科技股份有限公司（下稱檢舉人）向上訴人檢舉被上訴人利用市場優勢地位，向供貨廠商強制收取附加費用，且與檢舉人簽訂交易協議書暨供銷契約書載有不明確之產品下架標準及重複收取附加費用等情事，涉有違反公平交易法之情事。案經上訴人調查結果，以被上訴人於新開店數滿百整數時，除收取「感恩（週年）慶贊助費」之附加費用外，並重複收取「新開店協贊費」附加費用，為足以影響市場交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以民國90年7月20日（90）公處字第087號處分書命被上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處以罰鍰新台幣（下同）60萬元。被上訴人不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件訴訟。

二、被上訴人於原審起訴主張略以：以檢舉人88年度之營業總額5,100萬餘元為計算基準，系爭本草卷燒之營業額占其年營業額80％左右。實際上，檢舉人之本草卷燒於88年度在被上訴人門市僅販售10個月（88年1月至同年10月間），此期間該商品於福客多商店的銷售量僅占該商品同期總銷售量的0.46％而已，可見被上訴人顯非檢舉人之主要零售通路，亦即檢舉人對被上訴人交易上之依賴程度極低，上訴人未附理由即認定被上訴人為檢舉人重要之交易相對人，原處分顯有未附理由之違法。另附加費用與銷售總額之比例之所以偏高，其實是因為檢舉人之商品在被上訴人門市之銷貨量不高才會導致此計算結果，上訴人及訴願機關將原應歸責於檢舉人的事由，轉而歸諸於檢舉人無可避免需付出之開拓銷售通路必要費用，無異是把檢舉人系爭商品銷售不佳的不利益轉嫁給被上訴人。檢舉人所給付之新開店協贊費是被上訴人開新店舖拓展營運據點，增加檢舉人商品行銷及銷售通路之對價，且此費用並非一次給付，締約時檢舉人尚無法預測其應給付多少附加費用，因此，訴願決定認為檢舉人訂約時願意接受銷貨金額54％之附加費用，是屈從於被上訴人有相對之優勢地位，如此推斷似嫌草率。再者，被上訴人門市內所販售之商品諸如飲料、餅乾、糖果、報紙乃至本件所涉之香煙商品等，於便利商店以外的零售管道均可輕易購得，其商品替代性非常大，即為檢舉人該商品0.46％以外之銷售量99.54％所依賴之其他末端通路。因此，若將市場範圍涵蓋上述通路，則被上訴人之市場占有率更小，何有市場力量？上訴人認為被上訴人之經營規模日益擴大，推論被上訴人有優越之市場地位，惟以90年1月底之市場狀況而言，如以「店數」為標準，被上訴人在便利商店連鎖系統之市場占有率僅為4.2％，雖居第7位，但被上訴人店數263家與前3名相較，被上訴人實不足以挾市場力量迫使檢舉人交易。縱使檢舉人放棄被上訴人通路，亦因檢舉人之該利基商品在被上訴人門市的銷售量只占該商品銷售量的0.46％弱，對檢舉人營業利益之影響非常小，從而，被上訴人對檢舉人實無影響市場之相對優勢地位。被上訴人與檢舉人間之交易即係本諸自由意志，在自由及平等的基礎上合理磋商，作成系爭之「交易協議書」，被上訴人從未以不公平的手段或條件脅迫相對人與之為交易，亦從未濫用市場地位阻礙交易相對人之自由競爭，否則於被上訴人與檢舉人87年8月間至88年10月的超過1年的合作關係中，為何檢舉人不曾對於交易的條件再請求重新磋商？因此本件純屬契約自由問題，當依循「私法救濟途徑及契約自由原則」處理，上訴人及訴願機關已過度介入私法活動且造成被上訴人權益受損。關於新開店協贊費、週年慶協贊費、感恩慶協贊費及年度獎勵金之收取，並非由「被上訴人片面決定」，上開各種費用乃供貨商與被上訴人間依據「個別交易之獲利情況、進貨數量以及進貨成本的調整」而定，絕非被上訴人以「定型化契約」要求各供貨商統一提出「一定」數額之協贊費或獎勵金，因此並無不公平妨礙競爭，完全依雙方協商的結果而定。另外，該等協贊費之約定為一般流通事業普遍之交易習慣所運用，在收取上亦有合理合法之依據，絕無違反上訴人「關於流通事業收取附加費用案件處理原則」第7點相關之規定。況且，縱使收取百店慶贊助費行為有不妥，被上訴人對檢舉人僅收取過1次百店慶贊助費，其行為可責性極輕微，上訴人依公平交易法第41條之規定，除命被上訴人停止此行為外，並另處罰鍰60萬元，難謂係選擇對人民權益損害最少之方法作成該處分，更有所造成之損害與欲達成目的之利益顯失均衡，有違比例原則。依檢舉人公司經理簡新添於90年1月4日至上訴人陳述意見紀錄內容可知，本件檢舉人系爭產品行銷通路甚為廣泛多元，除透過連鎖便利超市系統外，尚有「自行舖貨」及「經銷系統」，此攸關「市場地位」認定及判斷交易兩造依賴程度，上訴人本應職權發現真相詳加調查，命檢舉人提出其他交易廠商舖貨資料以詳加查明。綜上可知，原處分理由認定上訴人具市場優勢地位乙節與卷內證據資料矛盾違反證據法則且有應調查未調查、理由不備之違誤，爰請將訴願決定及原處分均撤銷等語。

三、上訴人則略以：被上訴人自87年起即以單方制定定型化之年度供貨合約，向供貨廠商收取各項附加費用，且本件檢舉人售予被上訴人系爭商品之金額，總計僅183萬元，然被上訴人所收取之各項附加費用總額竟高達銷售金額17％，如依被上訴人所稱檢舉人銷售金額僅57萬餘元計算，前項附加費用占銷售金額比率更高達54％，詳究其由，被上訴人於市場上所具之相對優勢地位，無非係檢舉人願意接受此交易條件之重要因素。是以，在被上訴人擁有相對優勢，且僅提供單方制訂之定型化供貨合約之情形下檢舉人被迫接受，被上訴人訴稱雙方係基於締約自由，核無可採。被上訴人收取「新開店促銷推廣分攤費」或「百店慶贊助費」之附加費用，對供貨廠商而言，均因零售據點增加，而為促銷費用之贊助，然對供貨廠商言，該新增零售據點係屬流通事業之第10家店或第100家店，均僅增加1個零售點之銷售量，故被上訴人在新開店滿百時，另立名目重複收取相同關聯性之附加費用，核屬公平交易法第24條之顯失公平行為。再者，因消費習慣之改變，愈來愈多消費者希望「一店到底」，大型流通業者成為最能滿足此種需求之供給者，且由於資訊科技日益發達，流通業界之規模較製造業者更具有資訊優勢地位，是流通業之產業結構已逐漸從中小企業者轉變成連鎖加盟店或大型賣場躍居主流，對於大多數製造業者而言，沒有此類大型流通業者，其商品市場將無法順利迅速拓展。上訴人自83年起針對大型流通業收取附加費用乙事進行了解，並辦理多場公聽會以聽取學者專家、流通業界及供貨廠商之意見，會中並建立共識，復於84年1月25日第173次委員會議依前開公聽會共識訂定「大型流通業經營行為導正內容與期限」，明訂大型流通業向供貨廠商收取附加費用之行為，上訴人辦理行業導正迄今已逾6年，其間亦曾舉辦公聽會，邀請學者專家及相關業者與會，加強宣導上訴人機關之執法立場，流通事業對於上訴人認定收取附加費用之適法性自有一定程度之瞭解，由上可知，上訴人針對流通業收取附加費用之執法立場一貫，即流通業者倘濫用市場優勢地位，重複收取附加費用，核有違反公平交易法第24條規定之虞。另被上訴人是否濫用其較相對人優勢之市場地位，並非僅以檢舉人於被上訴人之銷售金額為判斷，尚須審酌事業之市場地位、營業規模、供貨廠商對其依賴程度及供貨廠商變更商品販售通路之可能性等因素綜合判斷，本件檢舉人係經營香煙商品為主之供貨廠商，依據國內香煙商品之消費習慣，多為消費者親至香煙零售點選購，致香煙供貨商對末端通路之依賴度甚深。又被上訴人市場占有率雖僅有4.1％，然其全國總店鋪數自87年底即有206家，截至89年底更達261家，亦即供貨廠商之商品一經被上訴人同意銷售，全國立即有200餘個零售點同時將該商品上架陳列，此通路特性正符合香煙供貨業者所需，故在掌握末端通路等同掌握零售市場之經濟現況下，被上訴人顯為檢舉人重要之交易相對人。且就本件檢舉人與連鎖便利商店之締約情形以觀，其原有之連鎖便利商店經銷通路係包括統一超商、全家便利商店、萊爾富、富群及福客多等5大便利商店系統，惟最後卻僅剩中日超商1家，益證本件檢舉人原本欲藉由廣設鋪貨據點，提昇商品品牌知名度及銷售量，卻因銷售狀況不如預期或未明理由，而遭前揭連鎖便利商店下架停止銷售，足見連鎖便利商店相對於新參進品牌之供貨廠商握有締約主導權。本件檢舉人透過被上訴人銷售之金額不高，自無法作為判斷被上訴人是否不當收取附加費用之惟一標準，且被上訴人收取附加費用之標準倘有過高，對於欲新進此通路之製造業者亦將形成障礙，況由本件檢舉人商品知名度觀之，其倘欲變更與其交易之連鎖便利商店，除非檢舉人所銷售之商品為利基商品，否則能否以較佳之交易條件與其他連鎖便利商店締約之決定，似非檢舉人所得掌控。綜上說明，被上訴人相對於檢舉人顯具有相對之市場優勢地位，上訴人據此所為之認定應無不當等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：本件爭執在於被上訴人於新開店滿200時，向檢舉人收取15,000元之感恩慶協贊費及1,000元之新開店協贊費兩項附加費用，是否即屬足以影響交易秩序之顯失公平行為。上訴人以違反公平交易法第24條規定據以處罰事業時，須證明該事業有以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，且交易秩序有受影響之虞。按所謂以顯失公平之方法，依上揭原則所示，應表現在以不符合社會倫理手段或濫用市場相對優勢地位方面，亦即對於交易相對人有為不當壓抑，妨礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款之行為。原處分認被上訴人有對交易相對人濫用優勢地位之行為，無非以就流通事業相對於供貨廠商之營業規模及市場占有率、供貨廠商對事業於交易上之依賴程度、供貨廠商變更商品販售通路之可能性等因素觀之，被處分人相對於檢舉人具有相對之市場優勢地位。惟所謂相對優勢地位者，既言「相對」，則非以事業居市場之「絕對」勢力衡量，而應以供給與需求雙方於特定交易關係中是否生「相對」經濟依賴關係，而為評斷，簡言之，須達於依賴者面對被依賴者，主客觀處於無足夠及合理之途徑以解決其供給或需求之困境始屬之。此觀諸上訴人於作成原處分前之89年11月30日即發布有「關於流通事業收取附加費用案件處理原則」，其中第4條亦規定有「流通事業是否具有市場優勢地位之認定，應審酌流通事業對於供貨廠商之營業規模及市場占有率，供貨廠商對事業於交易上之依賴程度、供貨廠商變更商品販賣通路之可能性、以及該特定商品之供需關係等因素，予以綜合判斷。」益明。本件檢舉人88年度營業金額為5,100萬餘元，系爭產品約占總營業額80％左右，經銷通路有連鎖便利超市及自行舖貨等，87年間透過物流業者彬泰公司售貨予被上訴人之營業額超過130萬元，88年1月間售貨予被上訴人者為10餘萬元，此均有檢舉人之職員簡新添、趙月桃陳述紀錄、請款紀錄及與往來銷貨一覽表可參，縱認檢舉人提出之上開金額均屬實在，檢舉人對於被上訴人於交易上之依賴程度仍屬有限；且依被上訴人之營業規模及上揭市場占有率以觀，檢舉人非無變更商品販賣通路之可能性，是被上訴人之於檢舉人是否果居於優勢地位，已屬可疑，況本件上訴人全未舉證證明被上訴人收取系爭附加費用係如何濫用其市場優勢地位。況依風險轉嫁的合理性而言，流通業者設計項目繁多之附加費用，有益其與供貨廠商議價之條件爭取，但對供貨廠商言，其關心者為總負擔之多寡，不在意名目為何。故於附加費用之收取，除應考慮名目及其直接功能性外，更應深入評估流通業者是否過度將其風險轉嫁予供貨廠商致生不當。本件依原處分之主文及上訴人之抗辯，似認被上訴人收取附加費用之不當在於重複收取新開店協贊費及百店協贊費，而不在於否認其個別附加費用與促進商品眅售之直接關連性，依此而論，是否被上訴人如將該2項目整併，如新開店協贊費仍為1,000元，遇有新開百店時不收取，另收取百店協贊費16,000元，或不再收取百店協贊費，而將新開店協贊費調高至1,150元以上，即不致構成上訴人指摘重複收取之不當？為何相同金額之附加費用，上訴人認前者足以影響市場秩序，後者則不然？綜上所述，原處分於法有違，訴願決定遞予維持，亦有未洽，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許，併予撤銷。

五、本院經核原判決固非無見。惟查「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰。」公平交易法第24條、第41條前段分別定有明文。而本件被上訴人所屬李建和、林正能於90年4月12日上訴人調查陳述紀錄中自承與供貨商簽訂之交易推廣協議書格式相同、項目一樣，則被上訴人是否係以單方制定之定型化年度供貨合約，強制向供貨廠商收取「新開店協贊費」或「百店慶贊助費」二項附加費用，事涉被上訴人與其供貨廠商間之整體性問題。茲因多數相對經濟力量薄弱之中小企業廠商，縱使對本身將造成顯著不利益之情形下，亦不得不同意負擔該等附加費用，然對供貨廠商而言，新增零售據點僅增加1個零售點之銷售量，被上訴人卻在新開店滿百時，另立名目重複已收取過1次百店慶贊助費之附加費用，則被上訴人是否以其具有優勢交易地位侵害競爭秩序所欲實現資源分配之效率性及競爭行為賴以存立之健全交易社會，而違反公平交易法第24條之規定，並非無再探求之餘地。原判決以進貨金額不高，檢舉人對於被上訴人於交易上之依賴程度仍屬有限，且檢舉人非無變更商品販賣通路之可能性，認被上訴人之於檢舉人是否果居於優勢地位，不無可疑，已嫌速斷。次查原判決僅論以本件依原處分之主文及上訴人之抗辯，似認被上訴人收取附加費用之不當在於重複收取新開店協贊費及百店協贊費，而不在於否認其個別附加費用與促進商品眅售之直接關連性，依此而論，是否被上訴人如將該2項目整併，如新開店協贊費仍為1,000元，遇有新開百店時不收取，另收取百店慶協贊費16,000元，或不再收取百店慶協贊費，而將新開店協贊費調高至1,150元以上，即不致構成上訴人指摘重複收取之不當？為何相同金額之附加費用，上訴人認前者足以影響市場秩序，後者則不然？即認原處分於法有違，將原處分及訴願決定均撤銷。則尚難謂與經驗法則及證據法則無背，亦不無理由不備之違法。上訴意旨指摘原判決不當，為有理由，應將原判決廢棄，由原法院詳為調查審理後，另為適法之裁判。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

第四庭審判長法 官　徐　樹　海

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異