最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00146號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00146號

上訴人

甲○○○○○○○○○

被上訴人

雲林縣政府

代表人

張清良

上列當事人間因空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國92年7月31日高雄高等行政法院92年度訴字第338號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人於雲林縣四湖鄉○○段870地號農牧用地飼養鵝隻產生惡臭，遭民眾陳情，被上訴人所屬環境保護局派員於民國（下同）91年7月19日上午11時5分赴現場稽查，查驗結果認為上訴人未裝置惡臭收集及處理設備，致產生明顯惡臭，認違章成立，乃以上訴人違反空氣污染防制法第31條第1項第3款，並依同法第60條規定裁處上訴人罰鍰新台幣（下同）10萬元，並限期於91年11月29日前完成改善。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、本件上訴人在原審起訴主張：㈠按行政程序法第102條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。行政院環境保護署91年10月17日環署空字第0910069261號函覆高雄縣政府91年10月3日高縣環2字第0910600413號函所明示。本件被上訴人對上訴人作成原處分時並未給予上訴人陳述意見之機會，顯然違反該法條規定。㈡又依據空氣污染防制法第20條第2項所訂之固定污染源空氣污染物排放標準，惡臭或厭惡性異味，工業區及農業區臭氣濃度為「50」，工業區及農業區以外地區臭氣濃度是「10」，而非沒有味道之「0」，被上訴人僅以「產生明顯惡臭」作為違反之依據，而無確實之數據指出上訴人究竟是違反農業區之「50」亦或是非農業區之「10」，就重罰上訴人10萬元，實有未洽。㈢被上訴人為何未使用對上訴人有利之「三點比較式嗅袋法」採樣測定，雖依據空氣污染行為管制執行準則第2條規定用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制，惟該「三點比較式嗅袋法」對上訴人比較有利，被上訴人明顯違反行政程序法第9條有關當事人有利不利一律注意之原則性規定。㈣本件鵝隻之飼養人為案外人蔡英明而非上訴人，依據畜牧法第4條第1項公告，應申請畜牧場登記者需有家禽3千隻以上，而水污染防治法關於事業之認定，養鵝要1萬隻以上才屬於事業認定範疇。上訴人飼養之鵝隻並未超過2千隻，被上訴人竟謂上訴人合於畜牧法第4條規定應申請牧場登記之家禽業云云，可知被上訴人行為草率含糊。被上訴人認定謂明確屬於空氣污染防制法第60條第1項後段規定工商廠、場性質，亦無表明認定工商廠、場之條件，是被上訴人認定上訴人屬於工商廠、場，並無依據等情，求為撤銷原處分及訴願決定之判決。

三、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為．．．置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作，致產生惡臭或有毒氣體。．．．」、「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或勒令歇業。」空氣污染防制法第31條第1項第3款及第60條分別定有明文。再按「本法第29條第1項第3款至第5款所稱惡臭（本院按：相當於前揭第31條第1項第3款至第5款），指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。」亦為行為時同法施行細則第28條所規定。㈡經查，雲林縣業經行政院環境保護署88年9月18日88環署空字第0063144號公告劃定為空氣污染防制區。上訴人於空氣污染防制區之雲林縣四湖鄉○○段870地號農牧用地飼養鵝隻產生惡臭，遭民眾陳情，被上訴人所屬環境保護局派員於91年7月19日上午11時5分赴現場稽查，查驗結果認為上訴人未裝置惡臭收集及處理設備，致產生明顯惡臭，認違章成立，乃以上訴人違反空氣污染防制法第31條第1項第3款，並依同法第60條規定裁處上訴人罰鍰10萬元之事實，有雲林縣環境保護局環保報案中心陳情案件處理電腦管制單、雲林縣環境保護局陳情稽查紀錄工作單、稽查現場照片6幀、畜牧場登記證、被上訴人91年8月23日91府環2字第9136021053號處分書附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，足堪信實。㈢至上訴人主張被上訴人於作成原處分時並未給予陳述意見之機會，違反行政程序法第102條之規定云云。惟按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第102條、第103條所規定。本件上訴人於雲林縣四湖鄉○○段870地號農牧用地飼養鵝隻，未裝有任何空氣污染防制設備，又不注重環境衛生，任意棄置鵝毛及糞便，致生明顯惡臭，自88年7月28日起已多次經民眾陳情、檢舉，同地點亦已經違反多次且遭被上訴人告誡、處分在案，均未改善，有雲林縣環保局環保報案中心陳情案件處理電腦管制單、陳情稽查紀錄工作單、處分書附於原處分卷可證，亦為上訴人所自認在卷，上訴人違章之事實明確，符合行政程序法第103條第1項第5款之規定，是被上訴人未依據行政程序法第102條之規定予陳述意見之機會，所為裁罰處分，於法亦無不合。㈣又上訴人為雲林縣政府依畜牧法登記有案之畜牧場，登記字號為農畜牧登字第108529號，依其登記事項：「飼養種類及規模為肉鵝3,630隻。」有畜牧場登記證在卷可佐，亦為上訴人所不爭執，是依行政院環境保護署86年10月9日環署空字第42007號函示：「．．．有關空氣污染防制法中所稱之公私場所包括工商廠、場及非工商廠、場。工商廠、場係指從事營利、工商活動或需經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，如公司、工廠、場及商業場所等．．．」意旨，上訴人飼養量合於畜牧法第4條規定應申請畜牧場登記之家禽業，亦屬於空氣污染防制法第60條第1項後段規定之工商廠、場，被上訴人依法處以10萬元罰鍰，亦無不當。再者，上訴人主張實際飼養人為案外人蔡英明云云，然上訴人於89年5月向被上訴人申辦牧場登記並發給登記證，登記證書內容表明上訴人確實為登記之負責人，是被上訴人以上訴人為處罰對象，並無不當。㈤又依空氣污染防制法規定，空氣污染行為管制與排放標準，並不相同，不同法條有不同管制目的、要件及方法，因此如何適用，係由主管機關依稽查事實、違反情節及現場狀況作專業性判斷。本件被上訴人於現場稽查時，於鵝場周界即該場下風處稽查判定，上訴人飼養場並未裝置惡臭收集及處理設備，致產生明顯之惡臭（濃厚刺鼻之酸、腥臭味及糞便發酵之酸臭味），已確定上訴人違反空氣污染防制法第31條第1項第3款規定之情形，被上訴人自無須再依同法第20條第1項規定採樣進行官能測定。至於上訴人指稱採用官能測定較為有利云云，蓋依據空氣污染防制法第60條規定：「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」同法第56條規定：「公私場所違反第20條第1項．．．者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」兩者處罰額度不同；又以適用排放標準之處分罰鍰額度較重。復依據「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」，有關未符合排放標準之案件，將依排放濃度超過排放標準限值之程度作倍數之裁罰，因此上訴人主張以官能測定適用排放標準較為有利云云，容有誤解。從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，為無理由。

四、本件上訴人之上訴意旨略謂：按行政訴訟法第133條及第134條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；撤銷訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要證據。本件原審固得採信被上訴人所提、上訴人爭執或予以自認之行為判定之臭味感覺，惟以農業區臭氣濃度為「50」之管制標準，若以「三點比較式嗅袋法」採樣測定其結果可符合該區管制標準，自無處罰額度問題，當然對上訴人有利。另空氣污染防制法第5條規定，空氣污染防制區是中央主管機關應視土地用途對於空氣品質之需求或品質狀況劃定，故合法土地使用應該受尊重。被上訴人認本件係因鵝毛、鵝糞未妥善處理所致，惟核廢棄物清理法第2條規定，鵝「糞」應屬廢棄物，由廢棄物所衍生之問題，自是「廢棄物清理法」所規範，廢棄物清理法第27條第9款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：飼養禽、畜有礙附近環境衛生。」是依違反空氣污染防制法論處，違反比例原則。另行為法處罰對象，可參改制前行政法院87年判字第1640號判決。綜上所述，原審判決存有未依職權調查其他必要證據之違法等語，請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。

五、本院查：空氣污染防制法第31條係規定各級防制區及總量管制區內未經排放管道排放之空氣污染行為管制，同法第20條係規定公私場所固定污染源排放空氣污染物之排放標準，兩者有不同管制目的、要件及方法，違反者之處罰效果亦不同。同法第60條規定：「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰」，同法第56條規定：「公私場所違反第20條第1項．．．者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰」，兩者處罰額度不同，以違反排放標準之處分罰鍰額度較重。本件上訴人於空氣污染防制區之雲林縣四湖鄉○○段870地號農牧用地飼養鵝隻產生惡臭，遭民眾陳情，被上訴人所屬環境保護局派員於91年7月19日上午11時5分赴現場稽查，查驗結果發現上訴人未裝置惡臭收集及處理設備，致產生明顯惡臭，已確定上訴人有違反空氣污染防制法第31條第1項第3款規定之情形，自得依同法第60條規定裁罰，被上訴人未再採樣進行官能測定，追究上訴人有無另違反同法第20條第1項之規定，對上訴人自屬有利。蓋縱使上訴人之場所無固定污染源，亦未違反依同法第20條第2項授權制定之排放標準，亦不影響其已違反同法第31條第1項第3款規定之事實，被上訴人仍應依同法第60條規定裁罰，其適用法律並無違誤。至於上訴人是否另違反廢棄物清理法第27條第9款規定，亦不影響其違反空氣污染防制法第31條第1項第3款規定之事實，被上訴人依違反空氣污染防制法論處，自無違反比例原則可言。且被上訴人既未依廢棄物清理法裁罰，原審自不能於訴訟範圍外調查上訴人是否有另違反廢棄物清理法第27條第9款之情事，上訴意旨執此謂原審未盡依職權調查證據之義務，顯係對法理之誤解。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異