最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01543號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第01543號

再審原告

行政院環境保護署

代表人

乙○○

再審被告

甲○○

上列當事人間因廢棄物清理法事件，再審原告對於中華民國92年12月18日本院92年度判字第01803號判決，提起再審之訴。本院判決如下：

主文

理由

一、再審被告原領有再審原告核發之（八七）環署訓證字第ＨＡ０００一八六號甲級廢棄物處理技術員合格證書，並由昌冠企業有限公司（下稱昌冠公司）申經高雄縣政府核准設置為該公司之廢棄物處理技術員。本件再審原告以再審被告為昌冠公司廢棄物處理技術員期間，該公司違法營運，污染環境，情節重大，顯未克盡專任技術員管理之責為由，依行為時公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（下稱輔導辦法）第三十一條第一款規定，以民國（下同）八十九年十一月十五日（八十九）環署訓字第００六八一四三號函撤銷再審被告之甲級廢棄物處理技術員合格證書。再審被告不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，仍經台北高等行政法院以九十年訴字第六三二八號判決駁回後，提起上訴，由本院以九十二年判字第一八０三號判決（下稱原確定判決）廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分在案。

二、本院原確定判決理由略以：㈠按：「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」行為時廢棄物清理法第二十一條定有明文。中央主管機關即本件再審原告即依此授權，訂定行為時管理輔導辦法，其第三十一條規定：「清除、處理技術員有下列情形之一者，主管機關應撤銷其合格證書：「一、因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者。二、清除、處理技術員使清除、處理機構借用其名義登記為技術員者。三、同一時間受聘僱於不同場所為清除、處理技術員者。四、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。」此項清除處理技術員合格證書之撤銷（應為廢止）之處分，已對人民工作權加以限制，乃人民違反行政法上義務之行為裁罰性之行政處分，依司法院釋字第四○二號解釋所揭示「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令。」之意旨，廢棄物清理法就此之授權應具體明確始可。惟觀之行為時廢棄物清理法第二十一條規定，就清除、處理技術員資格撤銷（或廢止）事項之授權目的、範圍及內容，有欠明確，已難謂無違於憲法第二十三條所揭示之法律保留原則。又管理輔導辦法第三十一條第一款係規定：清除、處理技術員因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者，主管機關應撤銷其合格證書。基此規定，縱清除、處理技術員未有任何違法或不當行為，其仍將因所受僱之清除、處理機構之違法或不當營運行為而受罰，對清除、處理技術員之權利顯有重大侵害，難認此規定合乎廢棄物清理法之立法目的，從而本院就管理輔導辦法第三十一條第一款之規定，自得不予適用。本院九十一年判字第二六三號判決雖未謂可拒絕適用管理輔導辦法規定，惟該判決係針對管理輔導辦法第三十條規定而為論述，與同辦法第三十一條規定無涉；況前開判決亦未論及未為違法或不當行為之清除、處理技術員將因他人之違法或不當行為而受罰之情形，是本件自不受前開判決見解之拘束。又行政程序法第一百七十四條之一雖規定「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」惟此之命令可認為繼續有效者，係以不違反憲法所定法律保留原則者為限，苟命令違反法律保留原則，原即應認為無效之命令，不因前開行政程序法之規定使其繼續有效。管理輔導辦法第三十一條第一款規定違反法律保留原則，已如前述，自不因行政程序法之規定而成為可以適用之命令。㈡經查：依原判決事實欄所載，本件再審原告於原審係主張：「原告（即再審被告）依『管理輔導辦法』取得合格證書後，於從事處理廢棄物專責人員業務時，經高雄縣政府環境保護局於八十九年七月二十五日上網確認昌冠公司申報狀況，顯示自八十九年一月至八十九年七月僅有四筆聯單資料，共計有三十一及七十三噸廢棄物未申報處理完成，已明顯申報不實，該等聲請人將不實之處理結果上網申報，並於昌冠公司營運月報表上為虛偽登記並簽名蓋章，足生損害於環保主管機關對於廢棄物管理之正確性，更有違被告核發合格證書之目的，為免其繼續侵害公益、公眾生存環境及被告核發合格證書之目的，爰依『管理輔導辦法』據以撤銷該等原告之合格證書。」核與原判決事實欄事實概要部分所載：「被告以原告為昌冠公司廢棄物處理技術員期間，該公司違法營運，污染環境，情節重大，顯未克盡專任技術員管理之責，乃依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第三十一條第一款規定，以八十九年十一月十五日（八十九）環署訓字第○○六八一四三號函撤銷原告之甲級廢棄物處理技術員證書。」等語不符，亦與理由欄所載意旨不符，原審反於再審原告於訴訟程序中所為主張，認定再審原告原處分作成之原因，難謂有據。苟再審原告撤銷再審被告之合格證書係如再審原告所主張之事由，則行為時廢棄物清理有關法令並無得以此項事由撤銷該合格證書之規定，應認原處分違法。又苟再審原告確係因昌冠公司違法營運污染環境情節重大，而依管理輔導辦法第三十一條第一款規定撤銷再審被告之技術員合格證書，基前所述，管理輔導辦法第三十一條不應予適用，自亦難認原處分係屬合法，從而原判決就原處分及訴願決定悉予維持，非無違誤，再審被告上訴意旨求予廢棄，為有理由，應由本院將原判決予以廢棄，又因本件事實已臻明確，本院並自為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、再審原告起訴意旨略謂：㈠本件再審原告依據「管理輔導辦法」第三十一條第一款之規定撤銷再審被告之廢棄物處理技術員合格證書，均合乎廢棄物清理法之目的，且未違反「法律保留原則」及司法院釋字第四０二號、第四四三號、第五七０號解釋意旨，原確定判決未究明前揭法律原則及大法官會議解釋之意旨，逕自做成前述判決，顯有適用法規錯誤情事：⒈依行為時之「廢棄物清理法」第二十條「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應明列專業技術人員．．．，向地方主管機關申請許可證。．．．」及第二十一條：「前條公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之」，再審原告爰依上開法律授權訂定「管理輔導辦法」於法並非無據。⒉按本院九十一年度判字第二六三號判決略以：「公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應明列專業技術人員及申請核發許可，為「廢棄物清理法」第二十條所明訂。其『管理輔導辦法』係依同法第二十一條授權予中央主管機關訂定之，故於管理輔導辦法內訂定清除處理機構核發許可之要件、撤銷許可要件、廢棄物清除處理技術員之設置及合格證書之取得、撤銷要件與相關管理規定。其第三十條有關撤銷其許可證或核備文件之規定，即係「廢棄物清理法」第二十條明列核發許可之文件，取得許可證之業者，如未能遵守廢棄物清理法相關規定而有違反該辦法第三十條第一項各款情事之一時，其符合「廢棄物清理法」第二十條發給許可之合法情形已屬消失，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法取銷其原核可事項」等語；另本院九十二年度判字第一六一六號判決意旨略以：然查「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。」、「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」為行為時廢棄物清理法第二十條前段及第二十一條所明定。另「清除、處理技術員從事清除、處理業務，應負責其所受僱之清除、處理機構之正常營運及解決廢棄物清除、處理技術問題，並應審查有關許可證申請書、定期監測報告、契約書、遞送聯單及營運紀錄，確定內容無訛後，簽名蓋章。」、「清除、處理技術員有下列情形之一者，主管機關應撤銷其合格證書：一、因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者。」公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第十四條第二項及第三十一條第一款亦定有明文。次查課以人民義務之法律，於適用時，該法律所訂事項若權利義務相關連者，本於法律適用整體性及權利義務平衡性，當不得任意割裂適用。亦經司法院釋字第三八五號解釋在案。本件對於行為時之廢棄物清理法第二十條及第二十一條之適用，應予以合併觀察適用，始建構成完整的法律規範體系。而公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應明列專業技術人員及申請核發許可，為廢棄物清理法第二十條所明訂。其『管理輔導辦法』係依同法第二十一條授權予中央主管機關訂定之，故於管理輔導辦法內訂定清除處理機構核發許可之要件、撤銷許可要件、廢棄物清除處理技術員之設置及合格證書之取得、撤銷要件與相關管理規定。其第三十條有關撤銷其許可證或核備文件之規定，即係廢棄物清理法第二十條明列核發許可之文件。廢棄物清除處理技術員之設置，亦為廢棄物清理法第二十條所明訂核發許可要件之一，該技術員如有違反管理輔導辦法第三十一條各款情事之一者，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法撤銷技術員之合格證書；否則管理輔導辦法之相關規定即形同具文，主管機關亦無從對廢棄物清除、處理機構之營運、廢棄物之流向及清除、處理技術員等為有效之監督管理，對保障人民生命財產安全顯有疏漏。即國家對人民自由權利之限制，固應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。再審被告原有合格證書之取得，係源自行為時廢棄物清理法第二十一條授權主管機關所訂定之「管理輔導辦法」，基於權利義務同源，「管理輔導辦法」自得就合格證書之撤銷予以規定，以貫徹有效監督管理之授權意旨，「管理輔導辦法」第三十一條並無逾越法律授權，亦未違反法律保留原則等語。依之，再審原告本於法律授權及符合立法者意旨針對廢棄物清除處理技術員之資格、職掌、合格證書之取得及使用與廢止（撤銷）皆有明確規定並訂定於「管理輔導辦法」內，依法有據，於理亦合，更為行政管制所必要之措施，且完全符合司法院釋字第三八五號解釋即查課以人民義務之法律，於適用時，該法律所訂事項若權利義務相關連者，本於法律適用整體性及權利義務平衡性，當不得任意割裂適用意旨。㈡原確定判決認再審原告之前審主張與前審判決事實欄事實所載不符等語。再審原告於原處分卷中係依「管理輔導辦法」第三十一條第一款「因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者」之規定撤銷再審被告之證書，其事實及理由皆詳臚列於原處分卷影本，再審被告明顯違反「管理輔導辦法」第十四條第二項「清除、處理技術員從事清除、處理業務，應負責其所受僱之清除、處理機構之正常營運及解決廢棄物清除、處理技術問題，並應審查有關許可證申請書、定期監測報告、契約書、遞送聯單及營運紀錄，確定內容無訛後，簽名蓋章。」之規定，致使昌冠公司污染環境，情節重大，再審原告爰依管理輔導辦法第三十一條第一款之規定撤銷再審被告之證書，並無違誤。惟原確定判決竟誤認與原判決事實欄事實概要部分所載不符，顯係誤認事實。

四、再審被告答辯意旨略謂：按行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序聲請大法官解釋，司法院審理案件法第五條第二項定有明文。本件之爭議在於再審原告所據以為裁罰之法令，即行為時管理輔導辦法第三十一條第一款規定，有無違反憲法上之「法律保留原則」及「不當聯結禁止原則」，業經本院原確定判決明確認定該款規定違憲在案。事實上，依再審原告於本案行為後所制定之有關規範技術人員資格法令，亦將該款之規定予以刪除，另為制定，實已足證該條款確如本院原確定判決所認有違憲之情形。為求明確並杜爭議，請依法向司法院大法官提出違憲之聲請解釋。

五、本院查：

㈠行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。至於事實之認定或法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。

㈡再審原告雖主張行為時之廢棄物清理法第二十條及第二十一條之適用，應予以合併觀察適用，始建構成完整的法律規範體系。原確定判決誤認本署撤銷再審被告合格證書之處分所依據行為時之「管理輔導辦法」第三十一條第一款之規定，有違反「法律保留原則」而拒絕適用，顯有行政訴訟法第二七三條第一項第一款所訂適用法規顯有錯誤之情事；且原確定判決認再審原告之前審主張與前審判決事實欄事實所載不符等語係誤認事實云云，惟本院原確定判決意旨係謂行為時管理輔導辦法第三十一條規定，已對人民工作權加以限制，乃人民違反行政法上義務之行為裁罰性之行政處分，依司法院釋字第四○二號解釋意旨，廢棄物清理法就此之授權應具體明確始可。惟觀之行為時廢棄物清理法第二十一條規定，就清除、處理技術員資格撤銷（或廢止）事項之授權目的、範圍及內容，有欠明確，已難謂無違於憲法第二十三條所揭示之法律保留原則。又依管理輔導辦法第三十一條第一款規定，縱清除、處理技術員未有任何違法或不當行為，其仍將因所受僱之清除、處理機構之違法或不當營運行為而受罰，對清除、處理技術員之權利顯有重大侵害，難認此規定合乎廢棄物清理法之立法目的，從而本院就管理輔導辦法第三十一條第一款之規定，自得不予適用等語。亦即認定：縱使再審原告確係以昌冠公司違法營運污染環境情節重大，而依管理輔導辦法第三十一條第一款規定撤銷再審被告之技術員合格證書，因管理輔導辦法第三十一條不應予適用，自難認原處分係屬合法。核其見解乃貫徹憲法第二十三條所揭示之法律保留原則，符合司法院釋字第四○二號解釋所揭示「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令」之意旨，並無應適用法規而不適用之違誤，亦未與本院判例有所牴觸。且行為時廢棄物清理法第二十條僅規定：「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關申請核發許可證。但從事有害事業廢棄物之貯存、清除或處理者，地方主管機關應先報請中央主管機關核准，始得發給許可證」，故縱使將行為時之廢棄物清理法第二十條及第二十一條合併觀察適用，亦無法看出其就就清除、處理技術員資格撤銷（或廢止）事項，已有明確之授權。再審意旨無非以其主觀歧異之見解，就本院認事用法之職權行使，指摘為不當，揆諸前開說明，自非屬適用法規顯有錯誤之範疇。再審意旨仍執前詞，請求廢棄原確定判決，難認有再審理由，應予駁回。

據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第278條第2項、第98條第3項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異