最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第一八○三號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十二年度判字第一八○三號

上訴人

甲○○

被上訴人

行政院環境保護署

代表人

張祖恩

右當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國九十一年八月二十九日臺北高

等行政法院九十年度訴字第六三二八號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、本件上訴人主張：（一）依我國目前之環保法規中，對於空氣、水及地面（即土壤）如何情形始認係污染環境，均有其一定之判斷標準及依據，必須污染源之污染值超過各該法律之規定，始有所謂「污染環境」之情事，不容任何人任憑推測。查本件固有物質流出地面，惟該物質究係何物，並無檢測資料，亦無任何土壤、水及空氣受污染之監測值，如何判定有「污染環境」。是原判決之認定完全違反土壤及地下水污染整治法之規定甚明，其判決實有行政訴訟法第二百四十三條第一項違背法令、同條第二項第六款判決不備理由之違法情事。（二）被上訴人所屬南區稽查隊稽查記錄提到其所採集集塵灰，總鋅41．9mg/L及總鉛6．42mg/L。惟因該批是貯存之集塵灰，所以超過標準15mg/L（鋅）及5mg/L （鉛），然當時採樣係至貯存區採取，而該區位於廠房內，除有廠房遮蔽外，尚有混凝土地面，因此應無污染之虞；且該廠區之污水系統係納入大發工業區之聯合污水處理廠，所以污水並不會因雨水沖刷而流出廠區外。況且，溶出毒性試驗中「鋅」之標準於民國（以下同）九十年三月七日已修訂不列入認定標準。另外，因溶出試驗乃是利用酸性液體PH值2.88去萃取出來。縱使該灰渣流出，那有PH值2.88的雨水可以將鉛溶出影響環境。何況，目前環境中土壤的背景濃度已經遠超過灰渣所測的6.44mg/L。因此假如這些灰渣不考慮擴散機制，其濃度尚比背景濃度低，豈有環境污染。又該灰渣如係土壤，尚被列為第三級，而第三級仍屬於正常範圍。縱如被上訴人所述其檢測之鋅及鉛含量超過標準值，係屬有害事業廢棄物，然此並無足奇。蓋上訴人所屬之昌冠企業有限公司（下稱昌冠公司）就是在處理此種超過標準值之有害事業廢棄物。至於有害事業廢棄物之貯存、處理，與有害事業廢棄物有無污染環境，係屬二事。有無污染環境，必須有污染值之檢測始能判斷，並非可憑空推斷。被上訴人未有檢測之污染值，是其執行職務之過失，原判決不令其提出污染檢測值，反而將其未檢測污染值之不利結果歸由人民承擔，即有違誤。再者，原判決對於前述上訴人所提前開主張，何以不足採，未有任何說明，則其判決顯有違行政訴訟法第二百零九條第三項及第二百四十三條第二項第六款之判決不備理由之違法。（三）按依九十年十月二十四日修正公布前之廢棄物清理法第二十一條之規定，主管機關固得依此訂定法規命令，對公、民營清除、處理機構之專業技術人員之資格為必要之規範，惟此之資格，應係指資格之取得，而不包括裁罰性之撤銷技術人員之資格。蓋裁罰性處罰之行政處分，涉及人民權利之限制，其構成要件與法律效果應由法律定之，法律雖授權以命令為補充規定，惟授權之目的範圍及內容必須具體明確，然後據此發布命令，始符合憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款之規定。修正前廢棄物清理法並未就上述公、民營清除、處理機構之專業技術人員違反義務，應予處罰（撤銷許可證）之構成要件及法律效果為具體明確之授權，是主管機關於未有法律授權下，擅自依據上開法條規定發布之公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（下稱管理輔導辦法）第三十一條，對清除處理技術員違反義務之行為，訂定得予裁罰性之行政處分，顯與憲法保障人民權利之意旨不符，違反法律保留原則。本件被上訴人依據前開違反法律保留原則所訂定之管理輔導辦法而為之處分，自屬違法。另觀之九十年十月二十四日修正公布之廢棄物清理法第四十四條，新增列「第二十八條第二項至第五項、第四十二條專業技術人員之資格，合格證書取得、訓練、廢止及其應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂之。」而其立法理由則明載「配合行政程序法之規定，有關限制人民之權利或課以人民義務或規定其他重要事項者，需有法律明文授權，且其授權之目的、內容及範圍應具體明確，爰增訂廢棄物清除處理技術人員管理之法源依據」，益見被上訴人在未有法律授權依據下，以管理輔導辦法第三十條第一項之規定，撤銷上訴人之技術員資格，已違反法律保留原則之要求。又原判決引用鈞院九十一年判字第二六三號判決為判決，而該判決違反司法院釋字第五一○號及第五一四號解釋，是原判決有行政訴訟法第二百四十二條判決違背法令之情事。（四）廢棄物清理專業技術人員管理輔導辦法第十六條第一款規定，因執行業務違法或不當，致污染環境或危害人體健康情節重大者，得廢止其合格證書，亦即必須可歸責於技術人員個人因「執行業務違法或不當．．．情節重大者」始得「廢止」其合格證書。然系爭行為時未經法律授權之管理輔導辦法第三十一條第一款係規定「因其所受僱之清除、處理機構違法或不當．．．污染．．．情節重大者」，係以「僱主」違法或不當，卻予以技術人員裁罰。此一將僱主本身之違法或不當所生之情節，卻須由其技術人員承擔「資格遭撤銷」之危險，顯有「不當之聯結」，違反憲法保障人民之工作權，亦違反「刑止一身」之原則。原判決對管理輔導辦法第三十一條第一款規定之違法情事，恝置不問，其判決實屬違法，為此求為廢棄原判決並撤銷訴願決定及原處分。

二、被上訴人則以：（一）廢棄物清除、處理技術員，核與專門職業人員之技師、律師、會計師等有間，清除、處理技術員乃依附於廢棄物清除、處理機構中，須經該廢棄物清除、處理機構，檢具廢棄物清除、處理技術員合格證書向地方環境保護主管機關申請設置後，應專任於設置場所，擔任與環境保護主管機關之窗口，審查有關清除處理機構許可證申請書、定期監測報告、遞送聯單、營運紀錄等，確認內容無訛後簽名蓋章。況廢棄物清除、處理技術員合格證書被撤銷者，仍然可於清除處理機構從事廢棄物清除處理工作，僅不得再擔任與環境保護主管機關窗口之角色，及不得再於清除處理機構許可證申請書、定期監測報告、遞送聯單、營運紀錄等審查簽章，雖因而對清除、處理技術員產生不便或輕微影響，尚非法所不許，更無涉其工作權、生存權之保障。且上訴人取得技術員合格證書前，早已受僱於昌冠公司多年。是以，合格證書之有無，尚無涉其工作權及生存權之保障問題，換言之，上訴人並未因其技術員合格證書被撤銷，致喪失其工作權。上訴人主張原判決違背法令或判決不備理由，與事實不符，且亦與其於本件聲請停止執行時訴訟上之自白相互矛盾。（二）空氣污染防制法、水污染防治法及土壤及地下水污染整治法等環境法令所訂之空氣品質標準、水質標準或土壤污染監測基準，均有其規制目的，且與本件無涉。上訴人以本件並無任何土壤、水及空氣之監測值，故認為無污染環境之情事，尚非有據。上訴人所屬昌冠公司雖為甲級廢棄物處理場，得從事有害事業廢棄物之處理，惟依高雄縣政府核發昌冠公司處理場（廠）操作許可證及清除許可證，均已載明其營業項目如附表–許可處理、清除廢棄物之種類以附表為準–附表不得與許可證分開使用，故依該附表廢棄物種類欄中記載，昌冠公司對於污泥之清除及處理僅限於無害性者。惟被上訴人八十九年七月二十日及八十九年七月二十四日稽查時查獲「昌冠公司」準備投入焚化爐焚化之污泥，經檢測結果，總銅含量高達 348mg/L（標準值為不得超過15mg/L），總鋅檢測數據為 41.9mg/L（標準值為不得超過25 mg/L）及總鉛檢測數據為6.42mg/L（標準值為不得超過5 mg/L），三者均已超過有害事業廢棄物認定標準之規定，係屬於有害事業廢棄物，故其顯然違反處理及清除許可規定之範圍。上訴人主張被上訴人以「污染環境」為由撤銷許可證，無任何科學或醫學上之依據可憑，且未有客觀鑑定之依據一節，核與上述事實不符。另依八十九年八月十一日高雄縣政府環境保護局稽查工作紀錄表記載「．．．昌冠公司位於田單四街三號非法貯存場．．．廢溶劑桶子破損致使流出污染地面．．．」，顯示昌冠公司對於上述之有害事業廢棄物之貯存，違反事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第十條有害事業廢棄物之貯存方法，及第十四條有害事業廢棄物之貯存設施之規定。由於該公司違規情節嚴重，案經高雄縣政府以違反行為時之廢棄物清理法第二十一條及管理輔導辦法第三十條第一項第三款、第四款暨第六款規定，於八十九年八月十九日及八十九年九月二十一日分別以八九府環四字第ＷＢ○○三五四三號及八九府環四字第ＷＢ○○三九五八號函撤銷該公司第一類甲級廢棄物清除、處理許可證，並命立即停工，案經臺灣高雄地方法院檢察署檢察官以違反廢棄物清理法予以提起公訴在案。查上訴人所屬昌冠公司不但違反許可證之營業項目，從事含有總銅、總鋅及總鉛之有害事業廢棄物（污泥）處理，除違反有害事業廢棄物認定標準外，復未經主管機關許可，擅自非法租用貯存場，且貯存之有害事業廢棄物，復因貯存桶子破損致廢溶劑流出污染地面，亦違反事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第十條有害事業廢棄物之貯存方法及第十四條有害事業廢棄物之貯存設施之規定，其致污染環境，情節重大者，洵堪認定。揆諸司法院釋字第二七五號解釋，上訴人既不能舉證其所屬之昌冠公司之違法行為無污染環境，則被上訴人之原處分，當然無違誤。（三）查依行為時之廢棄物清理法第二十條及第二十一條規定，被上訴人依上開法律授權訂定管理輔導辦法，於法並非無據。復按貴院九十一年度判字第二六三號判決意旨，被上訴人本於法律授權及符合立法者意旨針對廢棄物清除處理技術員之資格、職掌、合格證書之取得及使用與廢止（撤銷）皆有明確規定，並訂定於管理輔導辦法內，依法有據，更為行政管制所必要之措施。況依立法院九十年十二月二十八日修正通過之行政程序法第一百七十四條之一規定，「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效．．．」，則本件管理輔導辦法第三十一條，既經增訂之行政程序法第一百七十四條之一規定，在該法施行後二年內，仍為有效，則該辦法尚不生違反法律保留原則。又依司法院釋字第三八五號解釋，法律所訂事項若權利義務相關連者，本於法律適用整體性及權利義務平衡性，當不得任意割裂適用。本件對於行為時之廢棄物清理法第二十條及第二十一條之適用，應予以合併觀察始能窺其法意規範之全貌，由該二法條結合始建構成完整的法律規範體系。查上訴人原有合格證書之取得，係源自行為時廢棄物清理法第二十一條授權主管機關所訂定之管理輔導辦法，基於權利義務同源，管理輔導辦法自得就合格證書之撤銷予以規定，以貫徹有效監督管理之授權意旨，管理輔導辦法第三十一條並無逾越法律授權，亦未違反法律保留原則，且完全符合司法院釋字第三八五號解釋意旨等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人係於八十八年十二月二十八日設置為昌冠公司之甲級廢棄物處理技術員，設置期間被上訴人稽查人員於八十九年七月十八日赴昌冠公司廢棄物待處理暫存場稽查結果，發現部分有害廢棄物散落於地，另有不明廢棄物，現場專責人員並無法說明其來源，且該公司於網路申報處理長興化學工業股份有限公司（以下簡稱長興公司）廢棄物六批，尚未處理完畢，然查核時僅庫存四批，廠方雖稱其中二批業已處理，惟未有上網申報紀錄；昌冠公司經核准焚化處理之廢棄物，僅限於無害之一般事業廢棄物，惟被上訴人所屬稽查人員於八十九年七月二十日稽查時，經就其準備入爐焚化之汙泥採樣檢測結果，總銅含量高達348 mg/L（標準值為15mg/L），已屬有害事業廢棄物；被上訴人同年月二十四日赴該公司未經許可之廢棄物儲存場高雄縣大寮鄉○○○街三號稽查結果，其內堆置大量之廢印刷電路板粉末、廢觸媒及廢溶劑等，且該廢溶劑已有部分滲漏情形，經採樣檢測結果，其總鋅及總鉛檢測數據分別為41.9mg/L及6.42mg/L，均超過標準值25mg/L及5.0 mg/L；另高雄縣政府環境保護局派員於八十九年八月十一日赴昌冠公司前述非法貯存場稽查結果，現場非法堆置長興公司委託處理之印刷電路板粉末約三百噸、不明廢溶劑三十餘桶等，而該局於八十九年七月二十五日上網確認昌冠公司申報情形，顯示自八十九年一月至七月僅有四筆聯單資料，計有三十一噸及七十三噸廢棄物未處理，顯係申報不實，業經高雄縣政府依管理輔導辦法第三十條第一項第三款、第四款及第六款規定，以八十九年八月十九日八九府環四字第ＷＢ○○三五四三號函撤銷昌冠公司第一類甲級廢棄物清除許可證及廢棄物處理場（廠）操作許可證，凡此有被上訴人八十九年七月二十日及二十四日稽查紀錄、被上訴人所屬稽查督察大隊南區隊檢測報告二紙、圖片檔案資料、高雄縣政府環境保護局八十九年八月十一日事業廢棄物稽查工作紀錄表及高雄縣政府前述函等影本附被上訴人卷可稽，復為上訴人所不否認，則被上訴人以昌冠公司違法營運，致污染環境，情節重大，認定上訴人未克盡專任技術員管理之責，依管理輔導辦法第三十一條第一款規定，撤銷其甲級廢棄物處理技術員合格證書。（二）上訴人所屬昌冠公司雖為甲級廢棄物處理場，可從事有害事業廢棄物之處理，惟依高雄縣政府核發昌冠公司處理場操作許可證及清除許可證，均已載明其營業項目如附表（許可處理、清除廢棄物之種類以附表為準）（附表不得與許可證分開使用），故依該附表廢棄物種類欄中記載，昌冠公司對於廢棄物之處理，僅限於無害性，上訴人聲稱其亦能處理有害性之廢棄物云云，核無足採。（三）行為時廢棄物清理法第二十條、第二十一條明定公民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應明列專業技術人員及申請核發許可，而公民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。故管理輔導辦法係依廢棄物清理法第二十一條授權予中央主管機關訂定，就清除處理機構核發許可之要件、撤銷許可要件、廢棄物清除處理技術員之設置及合格證書之取得、撤銷要件與相關管理為規定。其第三十條有關撤銷其許可證或核備文件之規定，即係廢棄物清理法第二十條明列核發許可之文件，取得許可證之業者，如未能遵守廢棄物清理法相關規定而有違反該辦法第三十條第一項各款情事之一時，其符合廢棄物清理法第二十條發給許可之情形已消失，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法取銷其原核可事項；同理，廢棄物清除處理技術員之設置，亦為廢棄物清理法第二十條所明訂核發許可要件之一，該技術員如有違反管理輔導辦法第三十一條各款情事之一者，主管機關自得以權責主管機關立場依該辦法撤銷技術員之合格證書；否則管理輔導辦法之相關規定即形同具文，主管機關亦無從對廢棄物清除、處理機構之營運、廢棄物之流向及清除、處理技術員等為有效之監督管理，對保障人民生命財產安全顯有疏漏。又國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第二十三條固有明文，但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，自屬當然。況上訴人原專業技術人員之資格及合格證書之取得，係源自行為時廢棄物處理法第二十一條之授權與被上訴人所訂之管理輔導辦法，基於權利義務同源，輔導辦法自得就合格證書之撤銷為規定，以貫徹有效監督管理之授權意旨，足徵輔導辦法第三十一條並無逾越法律授權，亦未違反法律保留原則。（四）被上訴人稽查人員於八十九年七月二十日、二十四日至昌冠公司稽查時，分別就其汙泥、灰渣採樣檢測結果，前者總銅含量高達34mg/L（標準值為15mg/L），屬有害事業廢棄物，後者總鋅及總鉛檢測數據分別為41.9mg/L及6.42mg/L，均超過標準值25mg/L及及5.O mg/L；又依昌冠公司在場之職員簽名之稽查紀錄顯示，八十九年七月二十日昌冠公司之操作條件每日紀錄有記載不實之情形，其冷卻廢水污濁且高溫排放，廠內無地磅，廢棄物焚化前未經過磅，廠內空氣污染自動檢測設施堆置故障，無法自動記錄及顯示污染值；另昌冠公司未經申報主管機關許可在高雄縣大寮鄉○○○街三號設置廢棄物貯存場，八十九年七月二十四日稽查時，其內堆置大量之廢印刷電路板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集塵灰、廢液晶面板及混拌之汙泥、灰渣等，且該廢溶劑已有部分滲漏情形；八十九年八月十一日高雄縣政府環境保護局至昌冠公司前述非法貯存場稽查時，現場非法堆置長興公司委託處理之印刷電路板粉末約三百噸、不明廢溶劑三十餘桶等，且廢溶劑桶破損致流出污染地面，足認昌冠公司不僅在其申報許可之廠內未確實依規定清除處理廢棄物，其汙泥、灰渣屬有害事業廢棄物，另非法未經申報設置貯存廢棄物之場所，任意堆置廢電路板粉末、廢觸媒、廢溶劑、集塵灰、廢液晶面板及混拌之汙泥、灰渣等，並有廢溶劑桶破損溢流污染地面之情形，自屬污染環境且情節重大。上訴人所訴本件無客觀鑑定依據且情節亦非重大云云，與事實不符，因而駁回上訴人之訴。

四、本院按：「前條公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。」行為時廢棄物清理法第二十一條定有明文。中央主管機關即本件被上訴人即依此授權，訂定行為時管理輔導辦法，其第三十一條規定：「清除、處理技術員有下列情形之一者，主管機關應撤銷其合格證書：「

一、因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者。二、清除、處理技術員使清除、處理機構借用其名義登記為技術員者。三、同一時間受聘僱於不同場所為清除、處理技術員者。四、其他違反本辦法規定，經主管機關認定情節重大者。」此項清除處理技術員合格證書之撤銷（應為廢止）之處分，已對人民工作權加以限制，乃人民違反行政法上義務之行為裁罰性之行政處分，依司法院釋字第四○二號解釋所揭示「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令。」之意旨，廢棄物清理法就此之授權應具體明確始可。惟觀之行為時廢棄物清理法第二十一條規定，就清除、處理技術員資格撤銷（或廢止）事項之授權目的、範圍及內容，有欠明確，已難謂無違於憲法第二十三條所揭示之法律保留原則。又管理輔導辦法第三十一條第一款係規定：清除、處理技術員因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者，主管機關應撤銷其合格證書。基此規定，縱清除、處理技術員未有任何違法或不當行為，其仍將因所受僱之清除、處理機構之違法或不當營運行為而受罰，對清除、處理技術員之權利顯有重大侵害，難認此規合乎廢棄物清理法之立法目的，從而本院就管理輔導辦法第三十一條第一款之規定，自得不予適用。本院九十一年判字第二六三號判決雖未謂可拒絕適用管理輔導辦法規定，惟該判決係針對管理輔導辦法第三十條規定而為論述，與同辦法第三十一條規定無涉；況前開判決亦未論及未為違法或不當行為之清除、處理技術員將因他人之違法或不當行為而受罰之情形，是本件自不受前開判決見解之拘束。又行政程序法第一百七十四條之一雖規定「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」惟此之命令可認為繼續有效者，係以不違反憲法所定法律保留原則者為限，苟命令違反法律保留原則，原即應認為無效之命令，不因前開行政程序法之規定使其繼續有效。管理輔導辦法第三十一條第一款規定違反法律保留原則，已如前述，自不因行政程序法之規定而成為可以適用之命令。經查：依原判決事實欄所載，本件被上訴人於原審係主張：「原告（即本件上訴人）依『管理輔導辦法』取得合格證書後，於從事處理廢棄物專責人員業務時，經高雄縣政府環境保護局於八十九年七月二十五日上網確認昌冠公司申報狀況，顯示自八十九年一月至八十九年七月僅有四筆聯單資料，共計有三十一及七十三噸廢棄物未申報處理完成，已明顯申報不實，該等聲請人將不實之處理結果上網申報，並於昌冠公司營運月報表上為虛偽登記並簽名蓋章，足生損害於環保主管機關對於廢棄物管理之正確性，更有違被告（即本件被上訴人）核發合格證書之目的，為免其繼續侵害公益、公眾生存環境及被告核發合格證書之目的，爰依『管理輔導辦法』據以撤銷該等原告之合格證書。」核與原判決事實欄事實概要部分所載：「被告以原告為昌冠公司廢棄物處理技術員期間，該公司違法營運，污染環境，情節重大，顯未克盡專任技術員管理之責，乃依公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第三十一條第一款規定，以八十九年十一月十五日（八十九）環署訓字第○○六八一四三號函撤銷原告之甲級廢棄物處理技術員證書。」等語不符，亦與理由欄所載意旨不符，原審反於被上訴人於訴訟程序中所為主張，認定被上訴人原處分作成之原因，難謂有據。苟被上訴人撤銷上訴人之合格證書係如被上訴人所主張之事由，則行為時廢棄物清理有關法令並無得以此項事由撤銷該合格證書之規定，應認原處分違法。又苟被上訴人確係因昌冠公司違法營運污染環境情節重大，而依管理輔導辦法第三十一條第一款規定撤銷上訴人之技術員合格證書，基前所述，管理輔導辦法第三十一條不應予適用，自亦難認原處分係屬合法，從而原判決就原處分及訴願決定悉予維持，非無違誤，上訴人上訴意旨求予廢棄，為有理由，應由本院將原判決予以廢棄，又因本件事實已臻明確，本院並自為判決撤銷訴願決定及原處分。

據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十九條第一款，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮 桂 芬