最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00209號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00209號

上訴人

國防部聯合後勤司令部

代表人

戴伯特 通訊處同上

訴訟代理人

丙○○ 通訊處同上

訴訟代理人

乙○○ 通訊處同上

被上訴人

甲○○

通訊處臺北市南港郵政90497號信箱

上列當事人間因撫卹事件，上訴人不服中華民國92年9月10日臺北高等行政法院92年度訴字第2133號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人係已故空軍少校姜福榮之遺族，姜福榮於民國（下同）61年3月14日參加作戰演習飛機失事，經國防部以61年3月20日（61）效憑字第004981號令核定視同作戰死亡，並經前聯合勤務總司令部（現改制為國防部聯合後勤司令部，下稱上訴人）所屬留守業務署（下稱留守業務署）以61年3月20日（61）效恤署字第005025號函核定給卹20年。嗣於81年間撫卹期滿，被上訴人以其為無子之寡妻，應可終身撫卹，乃於81年4月22日向留守業務署提出申請，案經該署以81年8月4日（81）蕙綬字第008577號簡便行文表答復被上訴人略以：被上訴人與朱亨濤育有1子（朱利夫），所請終身撫卹與規定不合等語。其後，被上訴人於90年9月2日再次請求終身撫卹，經留守業務署以91年3月18日（91）躍妙字第00642號書函答復略以：依屏東市戶政事務所90年10月24日開立之戶籍謄本記載，被上訴人於75年6月5日生育1子朱利夫，朱利夫雖非已故姜福榮之直系血親卑親屬，惟仍不得認定被上訴人為無子之寡妻，故不合辦理終身撫卹等語。被上訴人不服，訴經國防部91年6月20日91年鎔鉑訴字第074號訴願決定，將原處分撤銷，責由上訴人於收受訴願決定書之次日起2個月內，另為適法之處分。留守業務署先以91年8月28日（91）躍妙字第06990號書函及91年10月21日躍妙字第0910008949號書函答復被上訴人，俟法務部釋覆後再依規定辦理。法務部另於91年9月18日以法律字第0910034552號函表示意見，國防部並以91年12月9日鍊銪字第0910008746號令，即日起停止適用該部人力司74年8月13日（74）慮悅字第3459號函釋。留守業務署乃以91年12月19日躍妙字第0910011253號書函答復被上訴人略以：所請前經上訴人以81年8月4日（81）蕙綬字第008577號簡便行文表否准在案；本案奉國防部91年12月9日鍊銪字第0910008746號令核定，國防部人力司90年10月15日（90）鍊銪字第001613號及74年8月13日（74）慮悅字第3459號函釋意旨與軍人撫卹條例及民法之規定牴觸，應予停止適用，被上訴人所請終身撫卹乙節，因育有1子，與軍人撫卹條例所訂終身撫卹規定不合，無憑辦理等語。被上訴人仍然不服，提起訴願，經國防部91年3月19日92年決字第030號訴願決定，以被上訴人於90年9月2日向上訴人陳情之信函，自承81年間申請遭退件時，因環境悲慘身體衰弱，所以一直沒有申訴，則原處分已告確定；被上訴人所不服之留守業務署91年12月19日躍妙字第0910011253號書函，係重申前確定否准處分之意旨，屬單純事實之敍述或理由說明，並非行政處分，爰作成訴願不受理之決定。被上訴人猶未甘服，遂提起行政訴訟。

二、被上訴人於原審起訴主張：被上訴人就留守業務署91年3月18日（91）躍妙字第00642號書函向國防部提起訴願，經訴願決定予以撤銷，顯見訴願決定接受該書函係屬行政處分，並要求上訴人2個月內為適法之處分，再依留守業務署91年3月18日（91）躍妙字第00642號及91年12月19日躍妙字第0910011253號書函，可知上訴人非以有行政處分存在為由，拒絕被上訴人所請，乃就被上訴人所請事項，重新為實體上之審查並有所處置，其所製作之公文書應屬第二次裁決，則被上訴人據以向國防部提起訴願，並未違反訴願法第14條第1項規定。另按國防部以91年12月9日鍊銪字第0910008746號令意旨，顯見國防部於91年12月9日起，方停止適用原認定「無子」係指死者與其配偶在婚姻關係存續中無子之見解，且該解釋性之行政規則見解有所變更時，基於信賴保護原則，應以有利於當事人為準，不應溯及既往，詎留守業務署逕據以作成91年12月19日躍妙字第0910011253號書函否准被上訴人所請，有違中央法規標準法第18條規定為此，求為判決撤銷國防部92年3月19日92年決字第030號訴願決定、留守業務署91年12月19日躍妙字第0910011253號書函之處分，並命上訴人核定被上訴人終身撫卹，並自81年4月起補發被上訴人撫卹金等語。

三、上訴人則以：按56年修正公布之軍人撫卹條例施行細則第36條第1項第2款規定，留守業務署依國防部傷亡通報令核給已故姜福榮撫卹金，被上訴人亦無異議，嗣於81年撫卹期滿，被上訴人申請延長終身撫卹，案經留守業務署依職權審查其條件不符，遂以81年8月4日（81）蕙綬字第008577號簡便行文表否准，並無不當。被上訴人未於法定救濟期間提出變更申請，均逾法定救濟期間。嗣被上訴人多次陳情，經上訴人認其有子之事實，不合辦理終身撫卹，係重申前確定否准處分之意旨，屬單純事實之敍述或理由說明，並非行政處分。且本件與行政程序法第128條所定要件亦不相符合，故被上訴人主張以該規定作為本件行政處分廢止之依據云云，尚待斟酌。其次，上訴人執行軍人撫卹，實務作業方式係採人工計算，基於遺族身分審查之需要，俟撫卹期滿後再行審查是否合於延長終身撫卹之要件，惟具備該項規定要件而是否給與終身年撫金，應屬主管機關於作成核定給卹處分時之裁量權，查被上訴人於75年6月5日生育1子朱利夫，與軍人撫卹條例所定無子之寡妻之條件不符，並經上訴人以91年12月19日躍妙字第0910011253號書函答復被上訴人，重申不合辦理終身撫卹，並無不當等語，作為抗辯。

四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按留守業務署就被上訴人之給卹終身之申請，先以81年8月4日（81）蕙綬字第008577號簡便行文表答復被上訴人所請終身撫卹與規定不合，被上訴人雖未於法定期限內就上開處分提出行政救濟，惟嗣後留守業務署就被上訴人於90年9月2日再次提出之給卹終身之申請，所為之91年3月18日（91）躍妙字第00642號書函答復，並非以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，而係重新為實體上審查並有所處置，嗣被上訴人對留守業務署該91年函提出行政救濟而為上級機關國防部為實體上審查，並且撤銷原處分，責由上訴人於收受訴願決定書之次日起2個月內另為適法之處分時，留守業務署於更為處置時，亦非以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，而係向法務部請求解釋，並於國防部以91年12月9日鍊銪字第0910008746號令，即日起停止適用該部人力司74年8月13日（74）慮悅字第3459號函釋後，乃以系爭91年12月19日躍妙字第0910011253號書函答復被上訴人所請與終身撫卹規定不合，無憑辦理。該函雖未變更第1次裁決處分之事實及結論，惟已屬對第一次裁決重新再為實體上審查並有所處置，即係「第二次裁決處分」，應容許被上訴人以之為行政處分，提起行政救濟。本件被上訴人所不服之留守業務署91年12月19日躍妙字第0910011253號書函之第二次裁決，既為訴願法及行政訴訟法上之行政處分，則訴願決定以之非屬行政處分性質，遽予決定不受理，即有可議，被上訴人執以指摘，非全無理由，乃將國防部92年3月19日92年決字第030號訴願決定予以撤銷，由受理訴願機關就原行政處分之適法性及妥當性詳予研酌，另為適法之處理。本案既尚待受理訴願機關即國防部加以審查，程序未行，結論未定，則被上訴人聲明求為判決撤銷原處分及命上訴人核定被上訴人終身撫卹，並自81年4月起補發被上訴人撫卹金之請求，無法逕為准許，被上訴人此部分之請求，為無理由等由，乃駁回上訴人在原審其餘之訴。

五、上訴意旨略謂：按被上訴人於90年9月2日向原處分機關陳情之信函，自承「81年間申請遭退件時，因環境悲慘身體衰弱，所以一直沒有申訴云云」則原處分已告確定無誤。被上訴人對61年及81年之2次撫卹行政處分均未依訴願法第9條規定，於30日內提起訴願，則其救濟期間及重新進行行政程序之期間，均已經過。國防部之訴願決定並無不當。另查被上訴人既已被明確告知81年原確定之行政處分，其後多次之函覆內容亦未違背原處分，僅為單純事實之敘述及理由說明，實屬重申前確定否准處分意旨之重覆處分。依訴願法第1條第1項規定，人民不得對之提起訴願，本院44年判字第18號、62年裁字第41號判例可資參照，故原審違背判解，自有可議。查撫卹法令主管機關國防部人力司（74）慮悅字第3459號函釋內容，因與民法規定有關非婚生子女與其生母法律上之權利義務關係相違，故特函請國防部人力司轉請法務部解釋上開案例適用與否，其屬法令主管機關與執行單位之內部協調，並就往後通案之法令適用問題統一見解，既未作實體之審查，自無「第二次裁決」之謂，原審擴張解釋當然違背法令等語。

六、本院按行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬典型之行政處分外，因有無法效性，尚有所謂「觀念通知」、「重複處分」與「第二次裁決」等型態。所謂「觀念通知」係指行政機關對外所為公法上之單方行為，純屬單純之意思通知，對於當事人申請事項並無准駁之表示，亦不生法律上之任何效果，自不得為行政訴訟之標的（本院61年裁字第75號判例參照）。而「第二次裁決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的。本件被上訴人於81年4月22日向留守業務署申請終身撫卹，雖經該署答復：所請終身撫卹與規定不合等語。其後被上訴人於90年9月2日再次請求終身撫卹，經留守業務署以91年3月18日（91）躍妙字第00642號書函答復略以：被上訴人於75年6月5日生育1子朱利夫，不得認定被上訴人為無子之寡妻，故不合辦理終身撫卹等語。被上訴人不服，訴經國防部91年鎔鉑訴字第074號訴願決定，將原處分撤銷，責由上訴人於收受訴願決定書之次日起2個月內，另為適法之處分。留守業務署先以91年8月28日（91）躍妙字第06990號書函及91年10月21日躍妙字第0910008949號書函答復被上訴人，俟法務部釋覆後再依規定辦理。法務部另於91年9月18日以法律字第0910034552號函表示意見，國防部並以91年12月9日鍊銪字第0910008746號令，即日起停止適用該部人力司74年8月13日（74）慮悅字第345號函釋。留守業務署乃以91年12月19日躍妙字第0910011253號書函答復被上訴人略以：所請前經上訴人以81年8月4日（81）蕙綬字第008577號簡便行文表否准在案；本案奉國防部91年12月9日鍊銪字第0910008746號令核定，國防部人力司90年10月15日（90）鍊銪字第001613號及74年8月13日（74）慮悅字第3459號函釋意旨與軍人撫卹條例及民法之規定牴觸，應予停止適用，被上訴人所請終身撫卹乙節，因育有1子，與軍人撫卹條例所訂終身撫卹規定不合，無憑辦理等語。準此，上訴人91年3月18日書函，業經國防部訴願審議委員會認屬行政處分，決定予以撤銷發回，上訴人為此歷經數月之審查，期間並函請法務部、國防部人力司釋示，且數次函知被上訴人該案正在審查中，靜待審查結果，之後再就被上訴人所請之事項，予以認定事實、適用法律，明確於91年12月19日書函中否准被上訴人所請，顯見非屬敍述單純事實及理由，原審認定該函係「第二次裁決處分」，應許被上訴人提起行政救濟，洵無違誤。至於上訴人所引本院44年判字第18號及62年裁字第41號判例，係就行政機關所為單純的事實之敍述或理由之說明所為銓釋，與本件上訴人所為第二次裁決之情形有間，尚無適用之餘地。綜上所述，上訴論旨猶執前詞指摘原判決違法，非有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　林　清　祥

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異