最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00394號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00394號

上訴人

甲○○

上訴人

丙○○

被上訴人

彰化縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間因區域計畫法事件，上訴人對於中華民國92年9月19日臺中高等行政法院92年度訴字第470號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人甲○○主張：按區域計畫法第21條第1項授權予行政機關得就違反同法第15條第1項之管制使用土地者，處新臺幣(下同)6萬元以上30萬元以下罰鍰之裁量權，其目的係由行政機關審酌違反區域計畫法第21條第1項規定之情節，依據比例原則，決定罰鍰之高低。是以，行為人違規使用土地面積之若干，事涉行為造成危害結果大小與行為人違反之責任程度，此參諸被上訴人於原審自陳：「罰鍰金額係依據面積、規模，如是小規模違規建物，處罰6萬元，本件堆積眾多砂石，我們視為重大案件，所以處罰20萬元，如有挖土石的情形，情節最重，則是處罰30萬元。」可證，故如行政機關誤認該等事實而作成行政處分，自有違反行政程序法第10條規定之違誤。本件上訴人甲○○所有之土地為坐落彰化縣員林鎮○○○段1451、1453地號 (面積為0.271445公頃、0.172113公頃)，面積總計為0.443558公頃；至於同段1452地號土地 (面積為0.112796公頃)，則為上訴人丙○○所有。上訴人甲○○與丙○○係各別與訴外人徐添發成立使用土地之法律關係，該二法律關係係各自獨立，彼此間並未有任何牽連，上訴人甲○○與丙○○間並未有共同違反區域計畫法之關係存在，自不應互負違規行為之責任。惟原判決及原處分皆未查明該等事實，遽論「被告 (即本件被上訴人)鑒於系爭3筆農牧用地面積廣大，共計5563.54平方公尺，3筆土地之東西兩側均緊鄰排水溝，以其廣大土地面積堆置土石」云云，原判決顯然係將上訴人丙○○所有土地面積亦計入上訴人甲○○之面積內，並以此認定原處分並未逾越裁量權，自屬判決違法之誤。(二)原判決係認定上訴人甲○○於90年9月下旬提供本件1451、1453地號土地予訴外人徐添發使用，而上訴人丙○○則另於90年1月1日起提供同段1452地號土地予訴外人徐添發使用，該3筆土地縱同為訴外人徐添發所使用，但兩者法律關係不同，提供使用之時間有異，且提供使用土地之面積及對價亦不一致，所生危害顯然有所不同，就可責難性亦有高低之差異，而上訴人丙○○另行提供面積為0.112796公頃予訴外人徐添發使用之違規行為，顯與上訴人甲○○無涉，原判決及原處分將上訴人丙○○之違規行為同列為上訴人甲○○違規事由並據以科處20萬元高額罰鍰，已有違誤。再者，訴外人徐添發係前後分別向上訴人甲○○及丙○○借用土地，訴外人徐添發全部使用0.556354公頃所生危害及可責難性皆高於上訴人，原處分及原判決同將上訴人等與徐添發課以20萬元罰緩，顯然逾越區域計畫法之授權目的及範圍，原判決未查明原處分此等違誤，徒以「足徵徐添發之違規堆置沙石行為，顯為原告等 (即本件上訴人)所授意，自非可對土地遭受破壞袖手旁觀，竟為換取每年6萬元之租金或為求訴外人徐添發為其改良土質及填土整地升高地勢之對價，同意徐添發為沙石之堆置行為致變更原始地形地貌，原告就其所有土地違反使用管制規定明知並有意使其發生，自係出於故意，原告辯稱其非行為人，亦無故意過失，不能對其處罰云云，洵非可採。」一節，此自有判決不適用法規之違誤。(三)依行政程序法第6條規定，行政處分應秉持公平原則，不得無故為差別待遇。經查，被上訴人對於違反區域計畫法之行為科處罰鍰可謂毫無規則、毫無章法可言，此參諸被上訴人對於訴外人徐添發另案所作成之罰鍰僅有8萬元 (按該違規使用之土地面積亦超過0.5公頃以上)，而該案與本件之客觀情形相同，原處分科處罰鍰之數額與該另案金額相差懸殊，是以上訴人甲○○於原審主張原處分有違反行政程序法第6條規定，尚非無據，原判決未說明任何不可採之理由，自有判決不備理由之違誤。(四)本件確實係由上訴人甲○○委請訴外人徐添發施作農地改良，此有工作合約及統一發票可參，而訴外人徐添發於施作農地改良過程擅自堆放土石，非上訴人可事先阻止。原判決認定：「足徵徐添發之違規堆置沙石行為，顯為原告等所授意，自非可對土地遭受破壞袖手旁觀，竟為換取每年6萬元之租金或為求訴外人徐添發為其改良土質及填土整地升高地勢之對價，同意徐添發為沙石之堆置行為致變更原始地形地貌，原告就其所有土地違反使用管制規定明知並有意使其發生，自係出於故意，原告辯稱其非行為人，亦無故意過失，不能對其處罰云云，洵非可採。」自有違誤。綜上所述，原判決顯屬違誤，為此求為廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。

二、上訴人丙○○之上訴意旨與上訴人甲○○同。

三、被上訴人於本審未提出答辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)本件上訴人甲○○所有坐落彰化縣員林鎮○○○段1451、1453地號土地及上訴人丙○○所有同段1452地號土地，其土地使用分區編定為特定農業區農牧用地。彰化縣員林鎮公所於91年7月24日查報前揭土地上有違法堆置沙石等情，乃以91年7月31日員鎮民字第0910019586號函送非都市土地違規使用案件處理查報表及現場照片予被上訴人，經被上訴人依行政程序法第102條規定，以91年9月12日府地用字第09101662310號函請上訴人於91年10月5日前提出陳述意見，嗣上訴人於期限內檢附租賃契約書並提出陳述意見，謂該地出租予訴外人徐添發作為儲存沙石場使用。前揭各該事實有土地登記謄本影本、彰化縣員林鎮公所91年7月31日員鎮民字第0910019586號函送之非都市土地違規使用案件處理查報表及現場照片、彰化縣政府91年9月12日府地用字第09101662310號函、甲○○保證切結書、丙○○土地租賃契約書等資料影本附於訴願卷及本院卷內可供參憑。(二)按土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律 (司法院釋字第444號解釋理由書參照)。區域計畫法之立法意旨，既係透過非都市土地之分區使用管制，以促進土地及天然資源之有效利用，具有生態環境保育之公共政策目的，故區域計畫法就土地所為之分區管制，乃課予人民應依其編定使用土地之社會義務，而土地所有人對土地的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，故土地所有人實為區域計畫法所規範負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任。再者，依區域計畫法第21條第1項及第2項之規定對照觀之，第1項雖未規定科處罰鍰之對象，惟第2項業已規定應負擔恢復原狀費用之主體為土地或地上物之所有人、使用人或管理人，雖謂應負擔恢復原狀費用者，未必為應科處罰鍰之對象，惟同一法律條文之適用對象，除有特殊之考量外，儘可能求其前後一貫，以免造成法律之割裂適用，區域計畫法第21條第2項既已明文規定應負擔恢復原狀費用者為土地或地上物之所有人、使用人或管理人，則該第1項科處罰鍰之對象應無將土地所有人或管理人排除在外之理，是如土地所有權人雖非實際著手實施違法行為使用人，惟其有參與違反管制使用土地之行為或授意為該項行為者，亦應予處罰 (最高行政法院91年度判字第1750號判決意旨參照)。本件上訴人為系爭土地之所有權人，本負有維護系爭土地符合分區編定使用之注意義務，乃違規將其土地交付予訴外人徐添發堆置土石，其中上訴人甲○○所有土地依其自承係於90年9月下旬即提供徐添發堆置土石，另依其於91年7月25日所具之保證切結書載明：「茲因乙方向甲方承租坐落員林鎮○○○段1450、1451、1453等3筆土地。在承租使用期間如有觸犯政府等機關、有關法令或侵害鄰地時，乙方 (即承租人徐添發)應無條件幫助甲方出面協助處理法律、罰款等等之問題，．．．」。上訴人丙○○所有土地，依租賃契約書所載：「第2條：租賃期限．．．自民國91年1月1日起至民國94年12月31日止。．．．第19條：農地暫時租賃為儲沙石場使用，若有不符合農地使用，應由乙方 (即承租人徐添發)設法改善﹔有關沙石場使用，若有違反規定肇致環保罰款及妨害鄰地事件均由乙方負責．．．。」有上訴人等簽名其上之保證切結書、租賃契約書影本附於本院卷內可稽，且其違規狀態迨至彰化縣非都市土地使用管制聯合稽查取締小組於92年2月18日再次赴現場會勘時仍然繼續，有查報單、現場照片可稽，並經甲○○、丙○○、徐添發3人於92年3月20日赴彰化縣警察局員林分局製作之偵訊筆錄中陳明在卷。足徵徐添發之違規堆置沙石行為，顯為上訴人等所授意，自非可對土地遭受破壞袖手旁觀。其為換取每年6萬元之租金或為求訴外人徐添發為其改良土質及填土整地升高地勢之對價，同意徐添發為沙石之堆置行為致變更原始地形地貌，上訴人就其所有土地違反使用管制規定明知並有意使其發生，自係出於故意，上訴人稱其非行為人，亦無故意過失，不能對其處罰云云，洵非可採。另查，本件上訴人甲○○於本院92年8月5日行準備程序時稱：「我所有員林鎮○○○段1451、1453地號土地本來是種植番石榴樹，因地勢太低，兩旁都是排水溝，雨水倒灌，將番石榴樹淹死，故請徐添發改良土地。我是以口頭請求徐添發利用沙石填高土地，並約定給付3萬元，直接以現金給付。保證切結書係在本件被查獲後始立具，我實際上並未出租土地給徐添發。．．．」云云 (參見本院92年8月5日準備程序筆錄)。惟對照上訴人甲○○前於彰化縣警察局員林分局偵訊筆錄所述，上訴人丙○○於偵訊筆錄及於本院陳詞，對照訴外人徐添發於警訊之陳述，俱稱系爭土地係上訴人甲○○出租予訴外人徐添發堆置沙石使用，嗣於本院調查時所言，前後不一，自難信其係為改良土地，徐添發違規使用系爭土地，確為上訴人等所授意，上訴人等違規事實，至為明確。(三)系爭使用管制之土地遭受破壞，係肇因於各土地所有人違反維護義務，不論該違反行為係積極作為或消極不作為，依法即應受裁處行政罰並排除危害之法律效果，則被上訴人鑑於系爭3筆農牧用地面積廣大，共計5,563.54平方公尺，3筆土地之東西兩側均緊鄰排水溝，以其廣大土地面積堆置土石，又無任何水土保持設施，在平時已妨礙緊鄰之灌溉排水，在雨季來臨時驟雨沖刷土石淤積排水系統產生水患威脅對人民生命財產造成危害，又因密集之重型卡車載運土石出入農路及聯外道路造成塵土飛揚空氣污染，造成危害情節嚴重，乃依查獲情節，審酌其行政目的，並衡量系爭土地遭堆置開採致原始地形地貌之變更所形成之影響，暨上訴人之責任程度等，而在法定界限範圍內對上訴人裁處各20萬元之罰鍰並限期於10日內恢復原狀，尚無違反比例原則亦無裁量逾越或濫用之情形，上訴人指摘原處分不當，非屬有據，因而駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：本件上訴人甲○○所有系爭1451、1453地號土地及上訴人丙○○所有系爭1452地號土地，其土地使用分區編定為特定農業區農牧用地。於91年7月24日彰化縣員林鎮公所向被上訴人查報，因而查得上訴人分別提供系爭土地與訴外人徐添發，供其違法堆置沙石等情，為原審依法認定之事實。被上訴人進而以上訴人係預知徐添發將利用系爭土地作違法使用，仍提供土地與之，認定上訴人有共同利益，為一同違反區域計畫法第15條第1項規定，原審就此亦予採取。則被上訴人於依同法第21條第1項規定處罰上訴人時，自應就上訴人之共同違反行為之整體為觀察、審酌。上訴人以其二人係分別與徐添發就系爭土地成立法律關係，該二法律關係係各自獨立，彼此間並未有任何關連云云，並不足取。從而，原審於對上訴人裁罰時，審酌「被告鑒於系爭3筆農牧用地面積廣大，共計5563.54平方公尺，3筆土地之東西兩側均緊鄰排水溝，以其廣大土地面積堆置土石」等情，並未有逾越裁量權之違法。次按區域計畫法第21條第1項規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣(市)政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」主管機關為裁處罰鍰時，苟於法定之範圍內 (新臺幣6萬元以上30萬元以下)為之，且無裁量濫用或怠惰之情形，即不生違反立法目的之問題，而非行政法院所得置喙。查本件被上訴人分別科處上訴人20萬元，並未逾越法定範圍，且上訴人又未能指明被上訴人有裁量濫用或怠惰之情形，原審予以維持，亦無不合。再者，被上訴人對訴外人徐添發另案所作成之罰鍰8萬元之事件，與本件是否情形相同，上訴人並未予具體說明，其僅謂「該違規使用之土地面積亦超過0.5公頃以上」，尚難認本件與該前開事件係屬相同，而應為相同之處理。本件上訴人以原處分科處罰鍰之數額與該另案金額相差懸殊，即謂本件原處分違反行政程序法第6條規定之平等原則，並非有據。基上所述，上訴人上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　葉　振　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異