最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第00789號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第00789號

上訴人

臺中縣龍井鄉公所

代表人

甲○○

被上訴人

永隆五金鑄造廠股份有限公司

代表人

乙○○

上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國92年12月31日臺中高等行政法院92年度訴更一字第26號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人所屬職員陳棋水於民國88年4月26日駕駛被上訴人所有車號ＳＣ─542號貨車，載運被上訴人事業廢棄物，傾倒於臺中縣龍井鄉○○段1694、1694─1、1694─2、1694─3地號等土地上，為臺中縣環境保護局（下稱臺中縣環保局）會同臺中縣警察局烏日分局龍津派出所員警查獲，經臺中縣環保局告發被上訴人違反廢棄物清理法第15條之規定，上訴人乃於88年5月14日以88龍鄉清字第7730號函依同法第24條規定處被上訴人新台幣（下同）6千元罰鍰。嗣上訴人再於88年9月18日以88龍鄉清字第15842號函，限期被上訴人於文到一個月內（即88年10月24日前）清除完畢，屆時若未清除，按日連續處罰。因被上訴人仍未清除，上訴人乃依同法第24條規定，自88年10月25日起，按日連續處罰。被上訴人對上訴人所函送之按日連續處罰處分通知單不服，經被上訴人分別提起訴願，均遭駁回，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院以89年度訴字第386號判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，提起上訴，由本院將原審判決廢棄發回原審法院審理。

二、本件被上訴人於原審起訴主張：本件被上訴人員工陳棋水當初之傾倒廢棄物於系爭土地上，確係經地主林裕義、周憲民等人之同意，始傾倒於系爭土地上，則陳棋水之傾倒行為在主觀上，當無「故意」或「過失」情事，有臺灣臺中地方法院檢察署88年偵字第14395號案件訊問筆錄影本可參。且地主當時會同意陳棋水傾倒廢棄物，無非在環保局人員之授意下，為取得證據，遂教陳棋水傾倒系爭廢棄物，則此情事，亦符合所謂的「陷害教唆」之情事，則對此所生之行政上之效果，實亦不應由被上訴人承擔。系爭廢棄物之清運，因地主之設置路障，且不願意被上訴人清運當初陳棋水所傾倒僅一車數量，強要被上訴人全數清運。上訴人應斟酌被上訴人清運之能力及條件而為處分，倘地主一再堅拒被上訴人派員清運之下，仍受連續處罰之行政處分之責任，此行政機關於裁量時自應斟酌。被上訴人所傾倒者係鑄造廢棄砂，其色澤為深黑色，且堆置為小丘形狀，此與上訴人事後連續處罰所附之證明照片截然不同。上訴人於本件初始所為之科處罰鍰，固有88年4月26日查獲當時之照片為準，惟至被上訴人派員加以清運（雖嗣遭地主阻擋），甚至系爭廢棄物（即爐渣）為訴外人朱蔡絲派人整平清理部分後，依現存證據無從發見上開廢棄物之存在。蓋廢棄物清理法之立法意旨，係以妥適處理廢棄物為主，則各項處罰條文，俱在實現此點，本件上訴人已無從證明仍留存在原傾倒位置，事後更有人出面主張曾派員清理，姑不論該人與被上訴人間是否有受任之關係，系爭廢棄物已不復存在，則上訴人竟仍連續科罰，有違上開法律授權之範疇，自屬不法。日後系爭土地另為他人所傾倒致堆置有其他種類廢棄物，既非被上訴人所為，且被上訴人就此亦無任何故意或過失可言，參照司法院釋字第275號解釋意旨，被上訴人當無違法責任可言。上訴人所指之被上訴人職員陳棋水傾倒廢棄物之行為與其他同於系爭土地傾倒廢棄物者所為之行為，為共同侵權行為，故引用民法第185條第1項之規定，認被上訴人應與皇昇交通股份有限公司等人連帶負損害賠償責任及廢棄物之清除責任。惟查，關於民法上侵權行為規定，學說上認可將民法上侵權行為之規定適用於行政法關係，需以「財產價值」為內容者，倘其關係非以財產價值為內容者，則具有濃厚之公法特性，多不能適用民法之規定。而查上訴人科處罰鍰依據之廢棄物清理法第24條，依前述學說，並非以「財產價值」為其內容，而其立法意旨，揆諸該法第1條所示，足徵其行政法關係為具備特定目的之公益色彩，並無所謂之「財產價值」之性質，上訴人答辯竟引用財產價值性質之民法侵權行為關於共同侵權行為之規定，為令被上訴人清除其他違法者所傾倒廢棄物之依據，於法理均難謂合。廢棄物清理法上既無連帶清除之規定，則上訴人命被上訴人尚須就其他人所傾倒部分負起清除責任，顯逾越法律授權之範圍。縱有「共同侵權行為」規定之適用，則陳棋水之傾倒爐渣行為，僅得與其他傾倒行為相區隔之行為，且彼此間有實施「傾倒廢棄物行為」者，即已違反廢棄物清理法之規定，應即受罰，毋需其他傾倒者之介入，則有何謂「行為之共同」？是上訴人所執「共同行為」之陳述，亦非合於所謂的「共同侵權行為」之規定。上訴人所為之行政處分，因有部分係在90年1月1日行政程序法施行後，則其程序自需遵守。惟上訴人於處分前，似無依職權調查證據（同法第36條以下），即便處分時檢附照片，惟僅有數紙，且其日期已距案發時許久。另攝像位置是否同一或被拍攝之物體是否確為本件系爭廢棄物等等，俱有疑義。處分前有否依同法第102條以下，給予陳述意見之機會或有得不予陳述意見機會之例外，此亦不見處分內陳明之。依最高行政法院89年度判字第2573號及第3415號判決，已揭示主管機關於施予按日連續處罰之前，除應踐行「告戒」程序外，尚須盡「輔導、督促」受處分人改善的職責。就本件而言，上訴人除應適時提供法令規範或提供合法清理機構名單、可行方法外，另應就清運之進度酌予排定，督促被上訴人履行。惟上訴人捨此不為，當有所謂「裁量怠惰」或「裁量濫用」之情事。上訴人僅有行政處分之送達，甚至係一次送達數週之連續科罰，亦屬違法等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、上訴人則以：被上訴人所有車輛由陳棋水於88年4月26日載運被上訴人事業廢棄物（爐渣）傾倒於朱修真承租土地上是為事實，不因日久或經承租人整平位移而不存在，若被上訴人要前往清運應知會臺中縣環保局及上訴人會同處理，但至今未有清除跡象，上訴人按日連續處罰即無不合。被上訴人稱陳棋水傾倒廢棄物，係經地主林裕義、周憲民之同意，無民法上所指之故意或過失情事。惟被上訴人營運所產生之事業廢棄物，理應妥善處理，其貪圖一時之便，擅自隨意傾倒，即有主觀上之故意行為。本件係依88年4月26日人民陳情事件，臺中縣環保局會同警員到達現場查獲，被上訴人以臺灣臺中地方法院檢察署偵訊筆錄中林裕義之證詞，認被上訴人係經授意而為，推卸予執法者，實不合常理。蓋林裕義之說詞非謂環保局人員指示陳棋水傾倒廢棄物，也未證稱環保局何人所言？實乃卸責之詞。關於系爭棄置地點入口之路障，位於私有土地上，應由被上訴人自行與該地權利人協調進入清運。又系爭棄置地點，因有另案傾倒廢棄物，經過累月混雜其中已難分辨，非如被上訴人所稱該廢棄物已不存在，被上訴人之辯實不足採。有關系爭事業廢棄物由被上訴人自行清理，有無事實上之困難部分，本件被上訴人遭罰鍰處分後，上訴人於88年9月18日以88龍鄉清字第15842號函告被上訴人限期文到一個月內（即88年10月24日前）清除完成，被上訴人任其清除時間延滯，而未予適當清除處理，其拖延至今已逾3年，且事業廢棄物是被上訴人所產生，應可自行分辨，如被上訴人有心清理，早可清除，又何須拖延時日，此責任應由被上訴人承擔，上訴人依行政裁量對被上訴人裁罰，督促改善，否則按日處罰，直接迅速處理，孰料被上訴人不予理會，捨棄改善途逕，任其遭受處罰，反而提起訴願、行政訴訟救濟，依被上訴人擅自非法傾倒事業廢棄物之事實，應予適當之處罰等語資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查行為時廢棄物處理法第24條連續處罰之規定，其目的在督促行為人排除因其違規行為所造成污染環境之現狀，以實現已履行義務之合法狀態，類似強制執行之一種手段，具有行政執行罰之性質；而為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，同法第34條第1項並規定主管機關對於事業機構、受託清除處理廢棄物、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，命限期清除處理，逾期不為清除處理時，得代為清除處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用，此規定亦為強制命履行義務之方法之一，惟主管機關是否採代為清除處理之方式，有裁量權限。是主管機關對不依規定清除處理之廢棄物，採用何種方式督促違規人清除處理，始能有效維護環境免於被污染，雖有裁量決定之權。然行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。就中所稱比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則。亦即比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。採取一項措施以達成一項目的時，該方法必須合適、必要及合比例。「合適」之方法係指可以達成目的之方法；「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，該方法本身之不利益為最小；「合比例」之方法，係指該方法之不利益，與達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係。換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。90年1月1日施行之行政程序法第7條及第10條之規定即明示行政機關就其裁量權不得恣意為之，必須依義務以完成裁量，而行政機關之義務不外於確實執行法律，從而裁量之方向應該以法律所授予之範圍並考量立法之目的與個案情形，作出最妥適之決定，否則，即屬濫用權力之違法（行政訴訟法第4條第2項參照）。本件被上訴人員工陳棋水傾倒系爭廢棄物後，該土地上不斷有他人傾倒他種廢棄物，堆置壓在被上訴人傾倒之鑄造廢砂事業廢棄物上，所有之廢棄物已混雜無法分辨，亦據上訴人訴訟代理人於準備程序時陳述屬實，並有相片102紙附卷可稽。此時上訴人如命被上訴人改善清除系爭一車之鑄造廢砂事業廢棄物，被上訴人已甚難清楚分辨何者係其所傾倒之廢棄物。縱能分辨清除，則除需投入甚多之人力、物力外，於撬開堆置其上之營造業廢棄物時，勢必塵土飛揚，對環境衛生造成更大的危害。另被上訴人於收受上訴人令被上訴人限一個月內清除之處分後，已向上訴人陳報因該處已設置路障，請上訴人相關單位排除路障以便前往處理，此有被上訴人致上訴人之存證信函暨收件回執附卷足稽。被上訴人亦曾向臺灣臺中地方法院聲請相對人林裕義、周憲民於其所有座落臺中縣龍井鄉○○段1694、1694之1及之2等地號土地上，不得設置圍欄等設施，並不得有妨礙被上訴人派員清運所傾倒之爐渣廢棄物之行為，此亦有被上訴人所提民事聲請狀可憑。證人林裕義於原審法院前審訊問時亦陳述前述土地有圍起之事實，足證被上訴人於執行清除其所傾倒之爐渣廢棄物時，確遭地主之阻撓，惟上訴人於行使裁量權時，未審酌上情，執意由被上訴人清除，並一再開立按日處罰通知單，處以每日6千元之罰鍰計492張，金額為2,952,000元，其所為行政處分顯不合適、不必要、且不合比例，揆諸上開說明，上訴人所欲達成之行政目的，有違比例原則。上訴人為系爭處分時，復未考量立法目的，審究其亦為清除、處理廢棄物之執行機關，針對本案之情形，其既有行為時廢棄物清理法第34條第2項得不經土地所有人同意，強制進入進行清除或處理之權限，且本件被上訴人所傾倒之廢棄物已混雜無從分辨，自應由上訴人依同條第1項規定代為清除處理，較能有效達成維護環境免於被污染之目的，惟其仍執意令被上訴人清除，並一味的開單按日處罰無法單獨有效清除所傾倒廢棄物之被上訴人，其所為處分，亦有權力濫用之違法等語為由，判決將原處分及訴願決定均予撤銷。

五、上訴人上訴意旨略謂：被上訴人處理事業廢棄物之方法及設施不合廢棄物清理法第15條之規定，上訴人依同法第24條規定所為處分並無不當，而原審判決則認為上訴人應依同法第34條規定為之，然上訴人為行政裁量機關，當然有權依同法第15條及第24條規定科處被上訴人罰鍰，故原處分並無不當。次查，被上訴人於88年4月26日違反廢棄物之清除或處理之方法及設施，將所產生之事業廢棄物隨意傾倒之行為，已違反廢棄物清理法第15條及第34條之規定，上訴人以被上訴人未依廢棄物清理法第15條規定將事業廢棄物之清除或處理之方法及設施，按中央主管機關訂定之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」處理，而依同法第24條規定通知限期改善，仍未遵守，按日連續處罰，上訴人之處分，並不違法，原審認上訴人只要求被上訴人將傾倒之一車鑄造廢砂應予清除而未清除即為處分並按日處罰，然上訴人尚可依同法第15條及第24條命被上訴人限期改善其清除或處理事業廢棄物之方法及設施，其目的乃防範將來被上訴人再行到處傾倒鑄造廢砂。而原審認為上訴人不適用廢棄物清理法第34條第1項之規定代為清除、處理廢棄物，而逕依廢棄物清理法第24條規定為連續處罰，並非最妥適之方式而違反比例原則云云，然行政裁量權乃行政機關本於法律規定所為，亦本於行政權作用而來，而本件適用廢棄物清理法第24條或第34條規定，為行政機關之職權，依憲法權力分立原則，司法權自不應侵害行政權，且被上訴人於受通知清除當時，並無不能清除之情，而被上訴人竟不予清除，上訴人乃按日處罰，目的即在於督促其依法清除，以免造成環境更不利之污染，惟被上訴人置之不理，致日後他人再於其上倒置廢棄物，再辯稱無法清除，以此指稱上訴人之處罰違反比例原則為不當，殊不可採，故原審判決認上訴人應依廢棄物清理法第34條處理，有不適用法規或適用不當之違法等語，爰請判決廢棄原審判決。

六、本院按廢棄物清理法第15條規定「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定」，同法第24條規定「貯存、清除或處理一般事業廢棄物違反第15條規定者，處1千元以上1萬元以下罰鍰，經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處理。」同法第34條「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關得命事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，逾期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。逾期未清償者，移送法院強制執行；主管機關得免提供擔保局向法院聲請假扣押、假處分（第1項）。主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、使用人或管理人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理相關措施（第2項）」，上開規定就本件被上訴人違章情節，上訴人為主管機關，自得據為處分之依據。上訴人雖有行政裁量權，惟其裁量之行政處分是否逾越權限或濫用權力，依憲法五權分立原則，應受司法審查，合先敍明。次按行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則，亦即比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。採取一項措施以達成一項目的時，該方法必須合適、必要及合比例。「合適」之方法係指可以達成目的之方法；「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，該方法本身之不利益為最小；「合比例」之方法，係指該方法之不利益，與達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係。換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。上開廢棄物清理法第24條連續處罰之規定，其目的在督促行為人排除因其違規行為所造成污染環境之現狀，以實現已履行義務之合法狀態，類似強制執行之一種手段，具有行政執行罰之性質；而為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，同法第34條第1項並規定主管機關對於事業機構、受託清除處理廢棄物、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，命限期清除處理，逾期不為清除處理時，得代為清除處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用，此規定亦為強制命履行義務之方法之一，惟主管機關是否採代為清除處理之方式，有裁量權限。本件被上訴人員工陳棋水傾倒系爭廢棄物後，該系爭土地上不斷有他人傾倒他種廢棄物，堆置壓在被上訴人傾倒之鑄造廢砂事業廢棄物上，所有之廢棄物已混雜無法分辨。此時上訴人如命被上訴人改善清除系爭一車之鑄造廢砂事業廢棄物，被上訴人已甚難清楚分辨何者係其所傾倒之廢棄物。縱能分辨清除，則除需投入甚多之人力、物力外，於撬開堆置其上之營造業廢棄物時，勢必塵土飛揚，對環境衛生造成更大的危害。另被上訴人於收受上訴人令被上訴人限一個月內清除之處分後，已向上訴人陳報「本公司前往清除棄置之廢棄物時，因該處已設置路障，致本公司車輛無法進入，請貴所相關單位排除路障以便前往處理」。被上訴人亦曾向臺灣臺中地方法院聲請案外人林裕義、周憲民於其所有座落臺中縣龍井鄉○○段1694、1694之1及之2等地號系爭土地上，不得設置圍欄等設施，並不得有妨礙被上訴人派員清運所傾倒之爐渣廢棄物之行為。證人林裕義於原審法院前審訊問時亦陳述前述土地有圍起之事實，足證被上訴人於執行清除其所傾倒之爐渣廢棄物時，確遭地主之阻撓等情，業經原審審認無誤。從而，上訴人為處分時，自應考量立法目的，審究其亦為清除、處理廢棄物之執行機關，針對本案之情形，其既有行為時廢棄物清理法第34條第2項得不經土地所有人同意，強制進入進行清除或處理之權限，且本件被上訴人所傾倒之廢棄物已混雜無從分辨，自應由上訴人依同條第1項規定代為清除處理，較能有效達成維護環境免於被污染之目的。惟本件上訴人於行使裁量權時，未審酌上情，執意由被上訴人清除，於其無法進入系爭土地從事清除工作，竟一再開立按日處罰通知單，處以每日6千元之罰鍰計492張，金額為2,952,000元，原審認其所為行政處分顯不合適、不必要、且不合比例，即上訴人所欲達成之行政目的，有違前述比例原則，訴願決定未予糾正，亦有不合為由，均予以撤銷，核無違誤，上訴人猶執前詞，聲明廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　廖　政　雄

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異