最高行政法院(含改制前行政法院)94年度裁字第01569號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　94年度裁字第01569號

聲請人

乙○○

聲請人

甲 ○

聲請人

丙○○

相對人

臺南縣政府

代表人

丁○○

上列聲請人因都市計畫事件，對於中華民國93年3月18日本院93年度裁字第00302號裁定，聲請再審。本院裁定如下：

主文

理由

一、按當事人對於本院所為裁定聲請再審，必須原裁定具有行政訴訟法第273條第1項、第2項所列情形之一者，始得為之。而該條第1項第1款所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指原裁定所適用之法規與現行法律有所牴觸或有效之判例解釋有所違反者而言，至於法律上見解之歧異，不得謂為適用法規顯有錯誤。

二、原裁定係以：按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。是提起撤銷訴訟，應以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，此觀訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項之規定自明。次按司法院釋字第156號解釋係謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。．．．」其解釋理由書中並說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依該號解釋意旨，依都市計畫法第26條規定所為之5年定期通盤檢討所作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。由於都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計25年內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參都市計畫法第3條、第4條）。因此都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉。亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃。故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前述司法院釋字第156號解釋意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質。是都市計畫之對象實質上雖亦為可得確定，亦不能自此觀點認其為屬具體事件之行政處分，而許其就具法規性質之都市計畫尋求行政救濟程序。都市計畫性質上既為一「法規」，故而依據都市計畫法第26條規定之5年定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，而非行政處分，人民即不得對之以提起行政爭訟方式尋求救濟。從而原審裁定依上開規定及說明，尚無違背法令等由，據以駁回抗告人在原程序之抗告。經核原裁定所適用之法規與現行法律並無牴觸，與有效之判例解釋亦無違反，尚難認原裁定有適用法規顯有錯誤之再審事由。

三、聲請再審意旨略謂：行政程序法施行後，行政行為是否構成行政處分應以行政程序法第92條規定之要件定之，司法院釋字第156號解釋以行政行為是否限制人民權利或增加其負擔作為行政處分之要件，與現行之行政程序法第92條規定不符，不宜再予援用。且該號解釋並未指稱通盤檢討之行政處分為法規性質，原裁定仍適用過時之解釋，並逾越該解釋意旨而謂都市計畫之通盤檢討變更為抽象性質之法規，顯有實用法規錯誤之情事。又都市計畫法第26、27條，皆屬都市計畫之變更，卻有能否提起行政救濟之別，有侵害憲法所保障之訴訟權及平等權之虞。鈞院82年判字第190號及同年判字第2413號判決，暨大部分學者均認為都市計畫無論為通盤檢討或個案變更，皆屬行政處分。本件都市計畫變更內容明確影響3百多位地主之權益，顯屬一般處分，如認該變更計畫非屬行政處分將屬受害人民無私法救濟之管道，原裁定之見解，顯逾越都市計畫法第26條之立法意旨，適用法規亦顯有錯誤等語。

四、本院查：行政處分乃係行政機關就公法上具體事件，所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為；而上開定義，以對公法上之具體事件所為之決定為其要件，此要件為行政程序法施行前與施行後均同。司法院釋字第156號解釋以都市計畫個案變更與通案檢討變更不同，關於5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者。是依該號解釋意旨，依都市計畫法第26條規定之變更尚未達具體損害之階段，而認非屬行政處分，經核與現行行政程序法所規定之行政處分之定義，並無不合。且司法院大法官解釋有拘束所有機關或個人之效力，在大法官未為變更解釋前，本院自應均受其拘束。聲請意旨謂該號解釋意旨與現行之行政程序法第92條規定不符，不宜再予援用，似有誤解。次查法規命令係行政機關對多數不特定之人民就一般事項所做抽象之對外發生法律效果之規定，其與行政處分之區別固在於是否對具體事件或係就一般抽象事項而為。然原裁定對本案是否屬於行政處分已詳加論述如下：由於都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計25年內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參都市計畫法第3條、第4條），因此都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉。亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，尚難指為直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前述司法院釋字第156號解釋意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質，是都市計畫之對象實質上雖亦為可得確定，亦不能自此觀點認其為屬具體事件之行政處分等情。足見原處分已論及行政處分與法規命令之分際，並闡釋司法院釋字第156號解釋之意旨，核屬法院適用司法院解釋所表示之意見，聲請意旨復以原裁定未說明本案何以與法規命令之要件相符，並逾越該號解釋意旨逕認本案為法規命令之性質，顯有適用法規不當之違誤云云，無非係其一己之法律見解，揆諸首揭說明，僅屬法律見解歧異，尚難謂原裁定有適用法規錯誤之再審事由。又查都市計畫之定期通案檢討與公布後之個案變更，二者目的不同，前者係在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計長期之發展情形，作有計畫之發展；而後者僅對特殊事由而必須作具體範圍之使用變更，前述解釋予以區分而作不同認定，亦難謂有侵害憲法所保障之訴訟權及平等權之虞。至本院82年判字第190號及同年判字第2413號判決，並未採為判例，僅為個案之見解，尚無拘束本案之效力。又學者之見解因與前述有效之司法院解釋不符，亦難採為依據。綜上，本件再審之聲請為顯無再審理由，應予駁回。

五、依行政訴訟法第283條、第278條第2項、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

第一庭審判長法 官　黃　綠　星

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異