最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第01696號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第01696號

上訴人

乙○○

訴訟代理人

溫瑞鳳律師

被上訴人

國防部聯合後勤司令部

代表人

甲○○

上列當事人間因眷舍事件，上訴人對於中華民國94年4月21日臺北高等行政法院93年度訴更一字第74號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人於39年2月10日奉准進住臺北市○○○路74巷17號由被上訴人列管之眷舍（下稱系爭眷舍），70年7月遷往美國致成空置。眷舍管理單位聯勤總部兵工生產署第202廠於74年3月4日函請上訴人於同年5月31日前進住，惟無法送達上訴人，被上訴人乃向臺灣臺北地方法院(下稱台北地院)民事庭聲請公示送達，並刊登青年日報77年4月29日第10版，上訴人於法定期限內並未聲明異議，被上訴人遂於77年6月2日令註銷上訴人原眷戶之居住權。嗣因該眷舍已倒塌，被上訴人乃於78年1月5日將土地點還土地所有權人臺灣省農工企業股份有限公司（下稱省農企公司）。嗣上訴人於90年1月18日委託桂齊恆律師主張渠應仍符合國軍老舊眷村改建條例（下稱改建條例）所規定之原眷戶資格，申請眷村改建補償，以回復其權益。案經被上訴人於90年1月30日以宇恬字第0222號書函略以上訴人已非列管之原眷戶，乃否准所請。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以90年度訴字第6242號判決（下稱原審法院前判決）將訴願決定撤銷，上訴人其餘之訴駁回。被上訴人不服，提起上訴，經本院以93年度判字第276號判決（下稱本院前判決）廢棄原審法院前判決關於撤銷訴願決定部分並發回審理，復經原審法院以93年度訴更一字第74號判決（下稱原判決）將上訴人之訴駁回。上訴人不服，乃提起本件上訴。

二、上訴人於原審主張：㈠上訴人前奉准進住系爭眷舍，55年4月1日退伍，70年7月7日遷往美國，因不諳手續規定，致前開房舍未依一定程序繳回，但上訴人並無放棄自身權益之行為；上訴人赴美依親後，仍有返國探視，已盡善良管理人之注意義務。無奈系爭眷舍老舊，不堪天災摧殘而傾倒，此種天災之發生，不應歸責於上訴人。㈡又本件被上訴人送達上訴人之美國地址為喬治亞州，惟上訴人一直住在北卡羅來納州，被上訴人既明知上訴人領有退伍金並獲年息18％之優惠，自可向台灣銀行等單位函查上訴人確實之地址；本件並不合於公示送達之要件，自不生合法送達之效力，被上訴人據此未合法送達之通知上訴人於76年12月31日前進住，而為註銷上訴人居住權，且該註銷上訴人居住權之行政處分，亦未送達與上訴人，依法不合。㈢又查上訴人領有聯勤眷舍居住憑證，自當完全符合改建條例第3條第2項所定之原眷戶，依法享有承購依該條例興建之住宅及領取由政府給與輔助購宅款等優惠。㈣況註銷居住權之意思表示，依本院前判決見解，並非行政處分，被上訴人於上訴人55年退伍後，准予暫行續住，本質上為私法上之借貸契約，如有爭執，應循民事訴訟程序解決，不容被上訴人據此片面否定上訴人為列管之原眷戶。是被上訴人否准上訴人申請相關補償及回復權益之請求，實有違誤，請判決將訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人應依國軍老舊眷村改建條例，由上訴人承購所興建之住宅及領取輔助購宅款等語。被上訴人則以：㈠行政機關提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，或於退休、離職後酌情准其暫時續住，本質上雖為該機關與其所屬人員間之私法上借貸契約，並非行政處分；惟國軍眷舍之配住，按國防部67年9月9日（67）金銓字第3016 號令頒「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第134條規定，現役軍人及遺眷、無依軍眷，經核定眷補有案者，得申請分配眷舍，並依第144條規定，凡配住眷舍之眷戶，由軍種單位建立「國軍眷舍管理表」，並配發眷戶居住證，及依第138條規定，遺眷、無依軍眷再嫁時即喪失原有配舍居住權，但其父母子女，仍需繼續居住者，不在此限等規定，實與任期期間居住或暫時續住不同，而得為永久住用公有眷舍。另按國軍老舊眷村改建條例規定，如上訴人屬原眷戶，自得享有該條例所規定之相關輔助購宅權益，反之，若經註銷原眷戶資格則否，故與行政機關提供現職官員職務官舍或退職暫住等方式不同，應屬行政公權力對外發生法律上效果之單方行政行為之行政處分無訛。㈡上訴人主張回復原眷戶資格及依改建條例核予相關輔助購宅權益乙節，因已依國防部71年令頒國軍在臺軍眷業務處理辦法第143條規定、民法第97條，向台北地方法院聲請公示送達之裁定與本部77年6月2日以（77）騎庭字第1268號令核定註銷上訴人居住權益在案，均係依法行政，建請維持原處分。

㈢按被上訴人有無合法送達上訴人註銷眷舍居住令乙節，查本案公文書早年即因無法送達上訴人，故爰依民事訴訟法第149條規定，聲請台北地方法院裁定「公示送達」，並依同法152條第2項規定，將裁定內容及相關規定刊載於77年04月29日青年日報第10版，有前附案卷可稽。另上訴人88年委託許丙煌先生返台申請檢討安置時，被上訴人亦於88年10月05日（88）宇恬字第3317號書函答復在案等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按「眷戶因故暫時離開眷舍者，應檢具證明，向軍種單位申請保留，但保留時間以不超過三個月為原則，如確因事實需要，必須延期保留，須再檢具證件並查明屬實者，得繼續保留二次，每次仍以三個月為限，逾期由軍種單位收回改配，……」、「眷舍未予進住或空置三個月以上者，應收回其配住之眷舍。」、又「眷戶私自遷出眷舍，並經查明戶籍或人確已遷出者，其眷舍應由軍種單位收回改配，該戶不得以任何理由申請再配。」分別為國防部71年6月8日修正公布施行之國軍在臺軍眷業務處理辦法第143條第1項、第154條第4款及第155條所明定。又本件上訴人受配眷舍所依據之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」，係國防部本於職權發布之命令，該辦法之頒訂目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，參照司法院釋字第443號解釋理由意旨，因「給付行政」係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係。是上揭國防部所訂頒之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」就違反眷舍管理或使用方式規定，得撤銷眷舍居住權益，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，依上說明，尚與法律保留及法律優越原則無違。㈡經查上訴人於39年2月10日奉准進住系爭眷舍，上訴人於70年7月遷往美國致成空置（該建物於73年間倒塌），已如前述；是被上訴人以上訴人未依規定報備保留，未善盡善良管理人責任，擅自搬遷與長年閒置建物，依上揭國防部71年6月8日修正公布施行之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第143條第1項、第154條第4款及第155條等規定，被上訴人所屬眷舍管理單位聯勤總部兵工生產署第202廠於74年3月4日以（74）詮鋒字第1025號函請限期（同年5月31日前）修建進住，否則當依處理辦法第154條4款規定收回眷舍，自屬有據。又該限期進住函件，因送達處所不明，被上訴人乃依法聲請公示送達，並經台北地院於77年3月26日以（77）聲字第615號民事裁定公告在案，併將裁定內容及相關規定刊載於77年4月29日青年日報第10版，有該公示送達剪報附卷可稽。上訴人於法定期限內並未聲明異議，是被上訴人於77年6月2日令註銷上訴人原眷戶之居住權，並無違誤。上訴人之原眷戶之資格既經依法註銷而喪失，即不具原眷戶身分，自不再享有輔助購宅相關權益，是被上訴人據以否准上訴人申請，即無不合。㈢上訴人雖另主張公示送達程序不合法；註銷處分亦未送達上訴人云云；惟查所謂應為送達之處所不明，係指依社會一般觀念，不知其應為送達處所而言，既非以聲請人主觀的不明為標準，亦非以客觀的絕對不明為準。依一般認為相當之方法探查後，仍不知其應為送達之處所者，即可認為不明。是被上訴人以上訴人遷出配住之系爭眷舍即戶籍地臺北市○○○路74巷17號，經派員前往現場查勘後，上訴人早已去向不明，乃依法提出戶籍謄本，依法向法院聲請公示送達，嗣經法院裁定准許公示送達，被上訴人依法定送達程序辦理，自無不合。上訴人雖以被上訴人得再向外交部或上訴人往來銀行等機構查證云云；惟上訴人受配眷舍後，遷出國外而未向管理機關報備，任令公有眷舍荒廢及傾頹，被上訴人已盡其查證義務，而無法得知上訴人應受送達處所，乃依法聲請公示送達，洵無不合；至上訴人所舉委託認證機關（中華民國北美事務協調委員會駐亞特蘭達辦事處）、受託人（趙鐵珊）及往來銀行（臺灣銀行）等，與被上訴人間無上、下直接或管轄關係，不得以此推認被上訴人應為得知上訴人現行居所，或謂被上訴人應進一步向其查證始得聲請公示送達；是被上訴人所屬眷舍管理單位聯勤總部兵工生產署第202廠於74年3月4日以（74）詮鋒字第1025號函請上訴人限期修建進住，否則當依上開處理辦法第154條4款規定收回眷舍，業已合法公示送達，嗣被上訴人於77年6月2日以（77）騎庭字第1268號令核定註銷上訴人居住權益，該註銷令固未再次聲請公示送達，惟上訴人於88年間委託其子許丙煌返台申請檢討安置時，被上訴人亦於88年10月5日以（88）宇恬字第3317號書函答復時，併略說明「…因台端於70年7月7日即遷居美國洛杉磯依親，對所配住之眷舍，未盡善良管理人之責，致眷舍長年閒置無用而倒塌…，曾多次函告限期修建進住，惟因台端旅居國外聯絡不易，未獲回應…，向台北地院聲請公示送達…另刊載於77年4月29日青年日報第10版。…且土地所有權人（台灣省農工企業股份有限公司）催返土地在即，本部已於77年6月2日以（77）騎庭字第1268號令核定註銷台端之原眷舍居住權益，並將眷址土地於78年1月5日點還土地所有權人，依『國軍老舊眷村改建條例』第3條第2項規定，台端已非所及之輔助購宅對象，故所陳依法無據，礙難同意，尚請諒察。」等情，有該覆函附卷可按。被上訴人嗣並依上訴人於90年1月18日委託桂齊恆律師提出本件補償申請，而再以90年1月30日（90）宇恬字第0222號書函答覆，上訴人並據以提起訴願在案；是上訴人以該77年6月2日以（77）騎庭字第1268號註銷令未送達上訴人為由，主張伊仍具原眷戶之資格，仍得享有相關輔助購宅等權益云云，尚難採據等由，駁回上訴人原審之訴。

四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠上訴人業於原審主張上訴人未能返台，並非擅自搬離；系爭眷舍因天災倒塌，不應歸責予上訴人，被上訴人所屬眷舍管理單位聯勤總部兵工生產署第202廠於系爭眷舍倒塌後，74年3月4日以（74）詮鋒字第1025號函請上訴人限期（同年5月31日前）修建進住，否則當依處理辦法第154條4款規定收回眷舍，毫無理由等各節。詎原判決理由竟予恝置，隻字不提，理由顯有不備。㈡原判決違背本院前判決發回意旨關於本件爭執應循民事訴訟程序解決之法律上判斷，而有違反行政訴訟法第260條第3項之違法等語。請求將原判決廢棄發回。

五、本院查：㈠按行政機關為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，或於退休、離職後酌情准其暫時續住，本質上為該機關與其所屬人員間之私法上借貸契約，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，自非行政處分，當事人若對上開法律關係生爭執，例如使用借貸關係是否存在？應由何人負責眷舍之修繕？固應循民事訴訟程序解決。惟查，改建條例第5條第1項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益。．．．。」是以原眷戶之居住權如經眷舍管理機關依法註銷而喪失後，即不具原眷戶身分，而不再享有輔助購宅之相關權益，對於原眷戶之權益已發生重大影響，對外直接發生法律效果，就此部分即難謂非屬行政處分。㈡次查，「眷戶因故暫時離開眷舍者，應檢具證明，向軍種單位申請保留，但保留時間以不超過三個月為原則，如確因事實需要，必須延期保留，須再檢具證件並查明屬實者，得繼續保留二次，每次仍以三個月為限，逾期由軍種單位收回改配，．．．。」、「眷舍未予進住或空置三個月以上者，應收回其配住之眷舍。」、又「眷戶私自遷出眷舍，並經查明戶籍或人確已遷出者，其眷舍應由軍種單位收回改配，該戶不得以任何理由申請再配。」，分別為國防部71年6月8日修正公布施行之國軍在台軍眷業務處理辦法第143條第1項、第154條第4款及第155條所明定。本件上訴人受配眷舍所依據之上開「國軍在臺軍眷業務處理辦法」，係國防部本於職權發布之命令，該辦法之頒訂目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，參照上揭大法官釋字第443號解釋理由意旨，因「給付行政」係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係。是上揭國防部所訂頒之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」就違反眷舍管理或使用方式規定，得撤銷眷舍居住權益，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，尚與法律保留及法律優越原則無違，原判決於理由欄業已闡述綦詳，從而被上訴人以上訴人未依規定報備保留，未善盡善良管理人責任，擅自搬遷與長年閒置建物，依上揭國防部71年6月8日修正公布施行之「國軍在台軍眷業務處理辦法」第143條第1項、第154條第4款及第155條等規定，被上訴人所屬眷舍管理單位聯勤總部兵工生產署第202廠於74年3月4日以（74）詮鋒字第1025號函請限期（同年5月31日前）修建進住，否則當依處理辦法第154條4款規定收回眷舍，當非無據。㈢原審以上開限期進住函件，因送達處所不明，經被上訴人依法聲請公示送達，並經台北地院依法裁定公告，併將裁定內容及相關規定刊載於報紙，並於判決理由內重申上開送達之合法性。因上訴人未於法定期限內聲明異議，被上訴人於77年6月2日令註銷原告原眷戶之居住權，上訴人之原眷戶之資格既經依法註銷而喪失，即不具原眷戶身分，自不再享有輔助購宅相關權益，被上訴人據以否准上訴人申請，即無不合。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。認事用法與前開法令規定及解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異