最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第00619號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第00619號

上訴人

乙○○○○○

代表人

丙○○

訴訟代理人

戊○○

被上訴人

內政部

代表人

甲○○

參加人

彰化市公所

代表人

丁○○

上列當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國93年1月14日臺中高等行政法院92年度訴字第510號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人為開闢曉陽路拓寬工程，需用坐落彰化縣彰化市○○段南郭小段319之5地號等57筆土地，面積0.5789公頃，由彰化縣政府報經臺灣省政府以民國（下同）73年3月26日73府地四字第145313號函核准徵收並一併徵收其土地改良物，交由彰化縣政府以73年6月27日彰府地權字第11124號公告，公告期間自73年7月2日起至73年8月1日止，並於73年6月30日以彰府地權字第11171號函通知各所有權人。彰化縣政府於73年8月7日以彰府地權字第13190號函通知各所有權人於73年8月14日、15日發放補償費。嗣因尚有所有權人未於該期限內領價，乃函請參加人以73年9月17日73彰市工字第27208號函通知未領之所有權人於同年9月25日領價，並敘明逾期依法提存法院；參加人復於74年2月6日以74彰市工字第4448號函通知尚未領取補償費之各所有權人於74年2月15日至該所領取，該74彰市工字第4448號函因所有權人住所不明，無法投遞，於76年8月7日以76彰市工第22827號公示送達在案。上訴人以參加人未於行為時土地法第233條規定期間發放補償費，本件徵收案應失其效力，應重新辦理徵收，為被上訴人以91年6月19日台內地字第0910061099號函（本件原處分）否准，認無徵收失效之情形。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張：按土地法第233條、第237條、行政院59年12月1日台59內字10906號函釋及司法院院字第2704號解釋，本案未依法辦理提存，本件徵收案應失其效力。又查土地法第227條第1項、第238條、行為時公文程式條例第13條準用民事訴訟法第149條、75年8月14日內政部台75內地字第432124號函及本院86年度判字第170號判決意旨，本案地政機關應依土地登記簿所載住址通知，無法送達時，依法應向法院聲請公示送達之裁定，向上訴人為送達，而於送達生效後上訴人猶拒領時，始不生「徵收失效」之效果。故本案通知補償費領取與上訴人之住址及管理人是否辦理變更無關，被上訴人應依上開規定送達，並提送達證明文件。再者，土地法227條、第233條及司法院釋字第110號皆明釋，縣、市地政機關接到中央地政機關或省政府通知核准徵收土地案時，應即公告並通知土地權利人及土地他項權利人，故相關之徵收公告通知、補償費發放通知、提存之程序，其受理機關應是彰化縣政府。但本件彰化縣政府皆提參加人（需地機關）之通知函、公示送達等公文作說明，除辦理程序違法外，該相關公文亦非合法（通知對象非上訴人及通知日期皆於徵收公告完畢時15日後），是該違法之徵收程序應已構成徵收失效之原因。末查，訴願決定依本院57年判字第476號判例意旨，認本案並無司法院院字第2704號解釋之適用；惟該前揭57年判字第476號判例之案情係「被徵收人已接獲通知拒領補償費」，與本案「上訴人未接獲通知領取補償費」情形不同；復稱內政部60年6月30日（60）內地字第426280號函釋，僅係被上訴人本於監督關係對於下級徵收及補償機關處理徵收事務之指示，屬行政規則，並未直接對外發生效力之解釋，亦顯有否定公文程序條例第13條準用民事訴訟法第149條之法律規定等語，請求撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則以：參加人為辦理彰化市○○路拓寬工程用地需要，乃依法徵收土地，並發放補償費；而對於尚未領取補償費之各業主，亦已依法公示送達在案。惟本案系爭土地之原所有權人（乙○○○○○，管理人：鄭阿鼠、廖木）於徵收當時除住址已變更外，並已死亡，而未辦理住址暨管理人變更登記，致無法檢附相關證明文件領取補償費。又該筆地價補償費共計新臺幣3,052,525元整，業經臺灣彰化地方法院自79年至86年分期強制執行抵繳地價稅完竣在案。是本案已辦竣產權移轉登記，且徵收用地已依徵收計畫執行多年，並無上訴人所陳徵收失效之情事。次查本院57年判字第476號判例意旨，本案之情形，應無司法院院字第2704號解釋所稱徵收土地核准案應失其效力之情形。再者，被上訴人60年6月30日台（60）內地字第426280號函，僅係被上訴人本於監督關係，對下級徵收及補償機關處理徵收事務之指示，屬行政規則，並未直接對外發生效力，縣市政府尚非不得以其他方式通知上訴人；且本件徵收土地案依彰化縣政府檢送之資料，73年9月26日申請人「乙○○○○○吳再傳」向需地單位即參加人彰化市公所申請其地上物業已自行拆除，請公所派員檢視，足證其已知悉土地已被徵收。又有關提存原因之發生導因於土地所有權人怠於受領或客觀上不能受領，既有可歸責之原因，而一旦提存後，土地所有權人必須向法院提存所領取補償費，主管機關責任反之減輕，若主管機關自願放棄此等權利，尚不能據此認土地徵收案失其效力，資為答辯。

四、參加人參加意旨謂：於73年8月14日確實已有部分業主前來領取補償費，且於73年9月26日，更有「申請人乙○○○○○吳再傳」陳報已自行拆除345地號土地上之地上物云云。是彰化縣政府73年8月7日彰府地權字第13190號函，當已依據行為時土地法第227條、第233條、第236條、及行為時土地法施行法第56條第1款之規定，依照當時之土地登記總簿所載之各該土地所有權人姓名住所為書面通知無誤。次查公告徵收期滿後通知被徵收人前來領取補償費者，該「通知」行為，並非意思表示，並不直接發生法律上效果，應僅屬事實行為而已；於公告徵收期滿後，究竟應由何機關負責通知被徵收人前來領取補償費者，法律亦無明文；且其性質僅係執行細節方面之問題，故非屬法律保留事項，參加人為公示送達之行為時，自合於依法行政原則。況參加人亦為彰化縣政府之下級機關，基於行政一體性原則之立場，由彰化縣政府委由參加人公示送達，尚無違背行政法一般法律原則。至於發放補償費乙節，彰化縣政府於73年8月14、15日負責辦理系爭補償費發放事宜，同時行文參加人、彰化縣稅捐稽徵處、彰化地政事務所、及彰化縣政府建設局和地政科，併請各單位派員會同辦理；彰化縣政府發函通知各業主於法定期限內領取補償費；暨嗣後上訴人欠繳之各期地價稅，係彰化縣政府仍於80年2月12日以80彰府地權字第095376號函令參加人，「准」參加人對於台灣彰化地方法院執行命令，在債權額度內，由彰化縣稅捐稽徵處收取可知，發放補償費確係由彰化縣政府主持辦理無疑。末按土地法第236條、行為時土地法施行法第58條及本院79年度判字第1576號裁判要旨，關於需用土地人繳交補償費予該管地政機關之規定，顯然並非土地徵收處分之生效要件。至於司法院院字第2704號解釋，亦僅強調需用土地人有無在法定之15日內提供補償費，使之處於得讓權利人隨時受領之狀態，而非著重在有無「繳交」之程序。故雖無法查證參加人有無將補償費繳交該管地政機關，然參加人確有提供補償費，並使前來領取補償費之權利人，全部順利領取其補償費。縱參加人真未將補償費用繳交該管地政機關，亦係參加人以行政助手之角色來協助遂行發放補償費之事，亦無違背法令致使徵收處分無效之情事可言等語，資為答辯。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按行為時土地法第233條前段規定與司法院院字第2704號、司法院釋字第110號解釋，需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案固應從此失其效力，惟司法院院字第2704號解釋所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給受補償人之情形而言，本院著有57年判字第476號判例可資參照。本件系爭土地徵收案經被上訴人核准徵收後，主管機關彰化縣政府即依法公告及發放徵收補償費，該徵收公告到期日為73年8月1日，既然彰化縣政府能通知各業主於15日內之同月14、15日發放補償費，且已有部分業主領取補償費，此一事實，自足認本件徵收補償費需用土地人即參加人於該徵收公告完畢後15日內，已將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關，使該徵收之補償費處於能發給受補償人之情況下。又因公共事業之需要，依法徵收私有土地之行為，係基於公法上之權力所為之處分，於其依法定程序公告即生效力，而非以被徵收土地之所有權人已收受徵收之通知為生效要件，縱該土地所有權人事實上未收受通知，亦僅生無從起算其對於徵收處分得訴願救濟之期間問題，與土地徵收之處分是否違法尚無必然之關聯，更遑論有徵收失效之問題。是本件被上訴人核准徵收系爭土地後已交由彰化縣政府公告，則其徵收已於公告後30日確定，要無徵收程序違法之問題。再者，依行為時土地法第237條之規定，市縣地政機關交付補償地價及補償費遇有該條所列之情形時，固得以提存之方式，以免除其交付之義務，惟尚不因主管市縣地政機關未依前開規定為補償費之提存，或所為提存有瑕疵，而生徵收失效之效果。況本件被上訴人或彰化市公所通知上訴人領取徵收補償費，係依土地登記簿所載之住址送達，於法尚無不合，而上訴人係因其管理人未辦理住址變更登記，復因管理人死亡，未辦理管理人變更登記，因而未能收到通知，致未檢具相關證明文件領取補償費，則其未領取補償費屬非可歸責於主管地政機關彰化縣政府之原因所致，亦難以上訴人未能領取補償費，而認本件徵收有失效之事由。至兩造及參加人其他之主張及舉證，均不足以影響本件判決之結果，爰不一一指陳，因而駁回上訴人之訴。

六、上訴意旨除執與原審相同主張外，略謂：查參加人73年收文第29177號申請書所為之通知及發放對象為「乙○○○○○吳在傳」，非行為時登記簿所載之「乙○○○○○管理人廖木、鄭阿鼠」；又按參加人74年2月6日彰市工字第4448號函通知領款、76年8月7日彰市工字第22827號函辦理公示送達之證件、75年9月11日彰市工字第26850號函及參加人77年度預算科目等，可顯示彰化縣政府對於上訴人被徵收應領之土地補償費未於公告15日發放完竣，參加人主張「隨時能發給」之情況，顯與事實不合。次按司法院釋字第110號及第400號解釋意旨，對於補償費發放之法定期間，應嚴格遵守，故彰化縣政府是否依法於公告期滿後15日內發放補償費，被上訴人應有提供書面證明文件之責任，不得以他筆土地之所有權人於73年8月14日、15日領取，而類推認定彰化縣政府對上訴人已於公告期滿後15日內通知領取土地補償費及其他補償費。參加人有無將應給之土地價補償費及其他補償費繳交該管地政機關，依前揭說明已屬否定，是參加人以相關資料已銷毀，承辦此案相關人員已離職或過世，顯非事實，詎原判決以其片面之詞，即斷然作對上訴人不利之判決，顯有違誤。末按，上訴人認彰化縣政府未於公告期滿後15日內通知領取土地補償費及其他補償費，致未於該法定期間發放土地補償費及其他補償費，該徵收應失其效力；而通知、公示送達及辦理提存等程序，僅係最好之佐證，原判決誤以「通知」論點作判決之依據，有違司法院釋字第110號及司法院院字第2704號解釋，亦非上訴人之訴求。本件參加人未依法於公告期滿15日內繳交土地之補償費及其他費用於彰化縣政府，使該徵收土地之補償費及其他補償費處於未能隨時發給上訴人之情況下，彰化縣政府當無於公告期滿後15日內將土地之補償費及其他補償費用發放予上訴人完竣，上訴人主張系爭土地之徵收處分歸於失效，應屬有理由，請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。

七、本院按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」「徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」行為時土地法第233條前段、第236條分別定有明文。而「需用土地人，不依土地法第368條第1項（舊法）規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，『繳交』主管地政機關發給完竣者，『法律上既無強制需用土地人繳交之規定』，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」「需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。」司法院院字第2704號及釋字第110號解釋在案。其中司法院釋字第110號解釋理由書並闡明「依照本院院字第2704號解釋，『需用土地人不於公告完畢後15日內繳交補償費者』，其徵收土地核准案，固應失其效力，但在上開法定期間內，因對於補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，則補償額尚待評定，或於上開法定期間內，需用土地人經土地所有人同意延期繳交有案者，亦無害於土地所有人之利益，其徵收土地核准案自不因之失其效力」等語甚詳。準此可知，司法院院字第2704號解釋，所稱徵收失效係指需用土地人未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給受補償人之情形者而言（本院57年判字第476號判例參照）。本件原審已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適用行為時土地法第233條前段，並衡酌司法院院字第2704號及釋字第110號解釋與本院57年判字第476號判例意旨，就參加人即系爭土地需用人彰化市公所業依規定，於徵收公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給受補償人，上訴人部分係因其管理人未辦理住址變更登記，復因管理人死亡，未辦理管理人變更登記，致未能收到通知檢具相關證明文件領取補償費，難認上訴人未能領取補償費，而有徵收失效之事由，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，載明其判斷而得心證之理由於判決，詳如上述，揆諸首開規定及說明，核無違誤。上訴論旨，持其一己主觀法律見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　廖　政　雄

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異