最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00155號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00155號

上訴人

甲○○○

上訴人

丙○○

上訴人

丁○○

上訴人

戊○○

上訴人

己○○

上訴人

庚○○

共同送達代收人

乙○○

被上訴人

內政部

代表人

辛○○

參加人

桃園縣桃園市公所

代表人

蘇家明

輔助參加人

桃園縣政府

代表人

壬○○

上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國95年1月19日臺北高等行政法院93年度訴字第02680號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、緣需用土地人（即參加人）桃園縣桃園市公所為辦理公19公園工程，需用包括上訴人之父（已死亡）邱家楫所有坐落桃園市○路段1855-6、1859-7、1859-8、1860-6、1861-11等五筆在內之土地共計41筆土地，由桃園縣政府（即輔助參加人）報臺灣省政府民國（下同）78年4月20日78府地四字第147975號函核准徵收，由桃園縣政府以78年4月28日78府地籍字第55566號公告徵收。嗣被徵收人邱家楫於86年1月21日死亡，其繼承人即上訴人戊○○、己○○、丙○○、丁○○、庚○○等人於90年1月10日與90年2月2日間分別依行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定，向桃園縣政府申請照徵收價額收回渠等被徵收之系爭土地。案經桃園縣政府於90年2月2日，以需地機關未依核准計畫期限完成使用之原因，係由於被徵收土地所有權人陳情辦理都市計畫變更，而有可歸責於原土地所有權人之事由所致，報被上訴人內政部90年9月19日台（90）內地字第9012556號函復同意不予發還後，據以90年9月27日90府地用字第174207號函復上訴人戊○○、己○○、丙○○、丁○○、庚○○等。上訴人等不服，提起訴願，經被上訴人91年5月6日台內訴字第0910002099號訴願決定予以駁回。上訴人仍不服，提起行政訴訟，再經本院91年度訴字第2632號判決，訴願決定撤銷後，被上訴人乃將本案移送行政院覆理，嗣經該院以93年6月16日院臺訴字第0930085479號作成訴願駁回之決定，上訴人等猶表不服，遂提起行政訴訟。

二、本件上訴人主張：

（一）都市計畫法第83條係針對依據都市計畫法為實施都市計畫所為土地徵收之規定，而土地法第219條係針對國家為興辦公共事業之需要徵收私有土地之規定，不限於必須係位於都市計畫內之土地始可適用，二者有其不同之立法目的，該判決將不同立法目的之都市計畫法第83條及土地法第219條間比附援引，將土地法第219條規定內容填補都市計畫法第83條之漏洞，顯然違反最高行政法院61年判字第169號判例、最高行政法院48年裁字第11號判例之意旨。該判決對作為請求權基礎之行為都市計畫法第83條作違法之類推適用，並進而對行為時都市計畫法第83條規定內容作錯誤之解釋，該判決有行政訴訟法第243條第1項之違背法令。

（二）中央法規標準法第18條從新從輕原則之「行為時」，應以行政行為為判斷標準，而本件收回請求權係附隨於土地徵收之處分，非獨立存在，蓋若無徵收處分亦無收回權存在之餘地，故應以行政行為即徵收處分時判斷適用法規之基準時點。因此依據中央法規標準法第18條之從輕從新原則，本件徵收公告時既應適用都市計畫法第83條規定，即無適用土地法第219條第3項之餘地。故該判決認中央法規標準法第18條明定關於人民申請關於人民申請許可案件，應適用申請時之法規，僅在申請後法規有變動時，採從新從輕原則而已。並認於民國78年間成立生效之行政行為不適用成立生效時之法律，而應適用其後新制訂之法律。為此，該判決明顯與中央法規標準法第18條文義不符，亦違反最高行政法院91年度判字第1838號判決揭諸之法律不溯及既往原則，有行政訴訟法第243條第1項之違背法令。

（三）就此該判決未顧及縱然為一整個徵收計畫，然實際上發生徵收效力者仍係由個別不同之徵收行政處分分別發生剝奪相對人財產權之效力，而非基於一徵收計畫為一整個概括發生徵收效力之行政處分，亦即既然土地徵收效力係基於個別獨立行政處分而發生，其是否具備收回被徵收土地之要件亦應基於個別獨立之相對人是否具可歸責之原因而定此一性質，該判決對於未具歸責原因之原土地所有權人無法律或法律之授權而剝奪其行使收回土地之權力，顯係違反憲法第23條及中央法規標準法第5條第2項規定，故該判決有行政訴訟法第243條第1項之違背法令。

（四）該判決未於理由項下詳細說明認定禁反言原則及誠信原則得拘束相對人之理由，以及為何不採禁反言原則及誠信原則僅以拘束行政機關為限之理由，遽認上訴人違反禁反言原則及誠信原則，該判決顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令，應予撤銷。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：

（一）按「依本法規定徵收之土地、其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」為行為時都市計畫法第83條所規定，該條規定僅係就都市計畫法徵收之土地，需用土地人不依計畫期限使用土地而人民行使收回權時，其使用期限之認定，應依照其「呈經核准之計畫期限」為準，排除土地法第219條第1項第1款「徵收補償發給完竣屆滿一年」規定之適用而已，此從都市計畫法第83條之法條，並無收回之程序、要件、效果等規定，顯非完全性之法條結構，是行為時都市計畫法第83條對土地法第219條其他規定事項並未排除適用，準此，有關許可收回之其他條件，自應適用土地法第219條規定。

（二）按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」中央法規標準法第18條定有明文，明定關於人民聲請許可案件，應適用申請時之法規，僅在聲請後法規有變動時，採從新從優原則而已。本件系爭土地之使用期限為87年3月，因此上訴人等最早僅得自87年3月起始有聲請收回土地之權利，即關於上訴人等聲請收回之停止條件之成就時點，最早亦在87年3月，而非上訴人等所稱之78年5月3日公告徵收土地時，是以，上訴人等於91年1月間提出申請時，因土地徵收條例第61條規定應適用該條例施行前之規定辦理，應適用該條例89年2月3日施行前有效之現行土地法第219條第3項規定辦理，上訴人等如有可歸責事由時，不得聲請收回被徵收之土地，上訴人等主張應適用78年4月27日系爭土地公告徵收時之土地法第219條規定，要無可採。

（三）「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於『原土地所有權人』者」，該「原土地有權人」是否限於「行使收回權」之「被徵收土地所有權人」，或包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」﹖就此法律爭點，該院認為應採被上訴人及參加人之法律見解，認為上開條文所稱之「原土地所有權人」不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，蓋因徵收行為亦具有「大量行政」之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人亦各不相同，因此存有多數之徵收處分。這些看似獨立之各別行政處分，對需地機關或徵收機關之徵收發動決策而言，卻是在單一徵收計畫下形成，則事後為決策之合理性判斷當然也要以整個徵收計畫有無可能進行定之，即各該所有權人可視為一利益共同體。準此，土地法第219條第3項之所指「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應該解釋為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有「可歸責之行為」導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下、全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。至所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，要求需地機關暫緩施工，使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而不得不延緩施工；或陳情，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內。

（四）本件屬參加人桃園縣桃園市公所為執行行政院所頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」，自78年起分別徵收桃園擴大條訂都市計畫包括公21等16處公園用地中之「公21」預定地事業，由桃園縣政府報經臺灣省78年4月6日78府地四字第142885號函核准徵收，交由桃園縣政府以78年5月3日78府地籍字第55810號公告，公告後其中大多數被徵收土地所有權人於徵收前後，不斷進行聯合抗爭行為，有參加人提出之新聞報紙等剪報影本附卷可參；足證被徵收土地之地主，多次以非理性方式抗議，已危及包括桃園縣政府及桃園市公所在內之公務人員的人身安全，導致桃園縣政府多次動用警察維持秩序，要屬暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」之可歸責事由。

（五）地主等陸續要求進行「第1期公共設施保留地專案通盤檢討」及「變更桃園計畫案公展期間提出人民陳情案」，請求暫緩徵收；又由於被徵收土地所有權人請求包含系爭公21用地在內之第1期公共設施保留地予以專案通盤檢討（第1次通盤檢討），將部份公園用地變更為非公共設施保留地，而一再要求暫緩提存地價補償費，經桃園縣政府於78年6月2日召開協調會，作成交該縣都市計畫委員會審議及徵收地價補償費暫緩提存法院之結論。嗣81年11月27日被上訴人否決該專案通盤檢討後，上訴人等又以變更桃園都市計畫案公展期間，聯名提出人民陳情案編號5、35、39，略以桃園擴大修訂都市計畫5年定期通盤檢討尚未定案（簡稱第2次通盤檢討）為由，請求桃園縣政府俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收。桃園縣政府又於82年7月22日第1期公共設施保留地處理案之會議中，作成包括所有公共設施保留地（第1期）提存案全部暫緩辦理之結論，而該桃園市都市計畫第2次通盤檢討案，經桃園縣政府為維持原計畫之意見，報經內政部都市計畫委員會88年11月23日第475次會議及90年2月13日第503次會議決議確定在案，亦有被上訴人及參加人提出之78年6月2日會議協商結論、82年2月8日陳情書及會議結論等資料影本、變更桃園市都市計畫（第2次通盤檢討）案人民陳情意見第5、35、39案審議綜表、及內政部都市計畫委員會上開會議紀錄等件影本附於原處分機關卷可稽；因此，本件被徵收土地所有權人陸續提出第1次專案通盤檢討及第2次通盤檢討之要求，造成需用土地人即桃園市公所無法取得用地，並依計畫期限開始使用，其原因係上訴人等陳情暫緩辦理徵收及暫緩辦理提存所致，上訴人等於陳情時請求桃園縣政府俟完成第2次通盤檢討法定程序後再辦理徵收，於都市計畫第2次通盤檢討確定維持原計畫後，竟以用地機關未於該都市計畫第2次通盤檢討法定程序期間中之87年3月前完工為由，請求收回土地，則參加人指原告有違反禁反言及誠信原則，即非無稽；依前述說明，本件自係屬有可歸責於包括上訴人等在內之原土地所有權人之事由。

（六）雖上訴人主張其繼承人邱家楫不曾參與陳情、抗爭，82年2月8日之陳情書上簽名不實云云，惟部分原土地所有權人有上開陳情、抗爭之舉則可確認。揆諸前開說明，在一個徵收計畫中，部分被徵收土地之所有權人有可歸責之行為，導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下之全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。是以，不論上訴人有無參與抗爭、陳情，其收回權亦同歸於消滅。

四、本院判斷：

（一）上訴人聲請收回系爭土地，應先適用都市計畫法第83條，該條未規定者，再適用土地法第219條。

⒈上訴人於90年1月10日向桃園縣政府聲請收回系爭土地時，土地徵收條例固已經施行，然系爭土地於同條例施行前之78年4月28日經公告徵收，依同條例第61條規定，本件應依同條例施行前有關規定辦理。

⒉系爭土地係依都市計畫法劃設為公園用地並徵收，土地徵收條例施行前，依都市計畫法徵收之原土地所有權人收回被徵收土地之規定，有都市計畫法第83條及土地法第219條。兩者有特別法與普通法之關係。都市計畫法第83條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」，就被徵收土地之使用期限，以及不依限使用之效果，為有別於土地法第219條第1項第1款「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得．．．聲請照原徵收價額收回其土地：㈠徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」之特別規定，應優先適用。此外，都市計畫法就收回被徵收土地之其他事項，諸如：請求權時效、收回程序、以及歸責事由等等均無規定，自應適用土地法第219條之其餘規定。上訴人主張：本件應適用都市計畫法第83條，無土地法第219條規定之適用云云，純屬其一己之主觀見解，為不足採。

（二）本件應適用聲請收回被徵收土地時之土地法第219條，有同條第3項規定之適用。按中央法規標準法第18條上段係對人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，擬以准許之法規有變更者，適用新法規。本件係上訴人請求收回被徵收系爭土地，非人民聲請許可案件，顯無該條之適用。次按我國法制有關收回權之規定，旨在需用土地人於徵收完成後，不依原來核准徵收目的事業使用，或徵收完成後一定期間內不實行使用時，使原土地所有權人得請求收回其被徵收之土地，以保障其權益，是收回權之行使，核係請求原徵收核准機關廢止原徵收處分之意。準此，收回權之行使，須以有合法之徵收處分為前提，其性質，為屬從財產權保障觀點，基於土地徵收關係所衍生出專屬被徵收土地原所有權人之獨立請求權。故行使收回權之合法與否，自應以請求收回時之法規為判斷基礎。查本件上訴人係於90年1月10日向桃園縣政府聲請收回被徵收之系爭土地，為原審判決所認定之事實，時土地法第219條於78年12月29日修正後，已增訂第3項「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地」之歸責事由，依上說明，本件有關收回權之訴訟，自有土地法第219條第3項規定之適用。上訴人主張：本件縱有土地法之適用，僅能適用徵收時之土地法第219條云云，純係其一己之主觀見解，並不足採。

（三）本件具有可歸責於同案被徵收土地所有權人之事由。

⒈行為時土地法第219條第1項第1、3款規定「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於『原土地所有權人』者」，該「土地所有權人」是否限於「行使收回權」之「被徵收土地所有權人」，或包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」？就此法律爭點，本院認為上開條文所稱之「原土地所有權人」，不限於行使收回權人，也包括「同一徵收計畫中之其他被徵收土地所有權人」，蓋因徵收行為亦具有「大量行政」之特質，在一個徵收計畫中可能有多筆土地同時被徵收，而每筆土地之所有權人亦各不相同，因此存有多數之徵收處分。這些看似獨立之各別行政處分，對需地機關或徵收機關之徵收發動決策而言，卻是在單一徵收計畫下形成，則事後為決策之合理性判斷當然也要以整個徵收計畫有無可能進行定之，即各該所有權人可視為一利益共同體。準此，土地法第219條第3項之所指「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應該解釋為在一個徵收計畫，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有「可歸責之行為」導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下、全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。又所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，例如透過關說或行政協商或使民意代表介入，造成需地機關有不能進行使用，而不得不延緩施工進度；或使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而無施工之預算或陳情；或使用各種合法、非法手段，造成原徵收土地之一部分無法依原徵收計畫書使用，並影響需用土地人之原先設計、規劃，造成使用上之不得不延宕，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內。

⒉查系爭土地在桃園市都市計畫「公19公園」用地範圍內，屬桃園縣桃園市公所為執行行政院所頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」，自78年起分別徵收桃園擴大修訂都市計畫公4至公21等處公園用地（第一期公共設施保留地）之一，上開公園用地公告徵收後，大多數被徵收土地所有權人不斷進行聯合抗爭行為，除有非理性手段，抵制徵收之執行外，復陸續要求進行「第1期公共設施保留地專案通盤檢討」、「變更桃園計畫案公展期間提出陳情案」、「暫緩提存徵收補償款、暫緩徵收」，致需用土地人無法依原定徵收計畫執行等情，業據原審判決認定屬實。果爾，在一個徵收計畫中，部分被徵收土地之所有權人有可歸責之行為，導致需用土地人無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫下之全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。是以不論上訴人或上訴人之被繼承人生前有無參與抗爭、陳情，其收回權亦同歸於消滅。

（四）上訴人其餘主張經核與其起訴意旨相同，原審判決已詳予剖析論駁，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無判決不備理由、適用法規錯誤及不適用法規等之違法情形，其維持原決定及原處分，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴意旨就原判決予以論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴意旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第六庭審判長法 官　張　登　科

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異