最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01600號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01600號

上訴人

甲○○

訴訟代理人

康立平律師

被上訴人

內政部

代表人

乙○○

輔助參加人

臺北縣政府

代表人

周錫瑋

參加人

新莊市公所

代表人

丙○○

上列當事人間因確認徵收處分無效事件，上訴人對於中華民國94年12月30日臺北高等行政法院93年度訴字第2763號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

本件上訴人在原審起訴主張：參加人新莊市公所辦理新泰路道路工程，需用臺北縣新莊市○○段街後小段414地號等219筆土地及其土地改良物，乃檢附相關資料，由輔助參加人臺北縣政府報經前臺灣省政府民國69年6月18日（69）府地4字第56905號函核准徵收，並經臺北縣政府69年7月1日69北府地4字第129021號函公告徵收，其中包含上訴人所有坐落莊市○○段609地號土地（重測前為中港厝段349之38地號土地）。惟上訴人從未於土地登記簿所載之地址，收受新莊市公所或臺北縣政府通知領取補償費之任何信函，迄至92年10月間，始接獲新莊市公所92年10月13日北縣莊工字第0920054372號函通知發放，依行為時土地法第233條規定及司法院院字第2704號、釋字第516號解釋意旨，臺北縣政府徵收補償費之發放已逾公告期滿後15日，本件前臺灣省政府於69年6月18日（69）府地4字第56905號函作成核准徵收之行政處分應失其效力。經上訴人向本件業務承受機關即被上訴人請求確認徵收處分無效未被允許，爰起訴請求確認前臺灣省政府上開函作成之核准徵收處分，就上訴人原有系爭土地所形成之徵收法律關係自69年8月16日起因徵收處分失效而不存在。

被上訴人則以：臺北縣政府曾以69年8月7日69北府地4字第167229號函通知包括上訴人之業主等於69年8月14日、15日假新莊市公所領取徵收補償費，新莊市公所即依法按土地登記簿上所載之住址，以派員或郵政雙掛號郵寄通知上訴人領取徵收補償款，依法並無不合，雖因時日已久，無法找到通知證明，惟參酌本件徵收案之絕大部分地主均已領取補償費之事實，應可為如是之認定等語，資為抗辯。

輔助參加人臺北縣政府陳述略以：當時因人力不足，故商請需地機關新莊市公所寄發發價通知，惟因年代久遠，舊檔案部分已經銷燬，無法找到完整資料，惟由現有資料來看大部分地主均已領取補償金，且預算也已編列，不致會有部分地主未予通知之情形發生等語。

參加人新莊市公所陳述略以：臺北縣政府曾以69年8月7日69北府地4字第167229號函通知包括上訴人之業主等於69年8月14日、15日假新莊市公所領取徵收補償費。依當時作業情形，臺北縣政府依法公告後，即依照土地登記簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知，並將通知業主函件請本所派員送達或郵政雙掛號郵寄，依慣例本所係將臺北縣政府轉發之通知函全數以郵政雙掛號郵寄，本件已依規定送達；且徵收當時本所已將土地徵收補償費撥入公庫待發，補償費係處於隨時可受領之狀態，因上訴人逾時未領取補償費，本所已將補償費送交臺北縣政府，由其依土地徵收條例第26條規定存入保管專戶後通知上訴人，已完成徵收法定程序等語。

原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：1.本件參加人新莊市公所（改制前為新莊鎮公所）為辦理新泰路道路工程，需用臺北縣新莊市○○段街後小段414地號等219筆土地及其土地改良物，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由輔助參加人臺北縣政府報經前臺灣省政府69年6月18日（69）府地4字第56905號函核准徵收，並經臺北縣政府69年7月1日69北府地4字第129021號函公告徵收，公告期間自69年7月2日至同年7月31日止，其中包含上訴人所有系爭土地。公告期滿後，臺北縣政府並以69年8月7日69北府地4字第167229號函通知業主（含上訴人）於69年8月14日、15日假新莊市公所領取徵收補償費。依徵收補償清冊觀之，上訴人當時並未到場領取徵收補償費，嗣經新莊市公所查明後，遂再以92年10月13日北縣莊工字第0920054372號函通知上訴人於92年10月23日至該所辦理領取徵收補償費，上訴人收受該通知後，認為臺北縣政府並未依行為時土地法第233條規定，於公告期滿後15日內發放徵收補償費，此徵收案已失其效力，而於92年10月21日向該府提出徵收失效之申請未被允許。2.依司法院釋字第110號解釋意旨，徵收土地核准案失效要件，乃以需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者為限；倘需用土地人已於限期內繳交，土地權利人即得隨時請求領取，已符土地法第233條規定，如因土地所有人自己之因素而無法受領，即無徵收失效之適用。又各該補償費何時為土地權利人所領款，係法定要件即已具備之後續作為，並不影響徵收案之效力。又依土地法第227條、土地法施行法第56條第1款規定，核准徵收案之通知、補償費之發給對象，原則上係以徵收公告之日土地登記簿所記載者為準，即應向公告之日土地登記簿所記載之土地所有權人，按登記簿上記載之住址通知領取補償費。3.本件徵收案經核准公告後，臺北縣政府即以69年8月7日69北府地4字第167229號函通知地主於69年8月14日、15日領取徵收補償費，其中大部分地主均已受領補償費，約僅有18筆土地補償費未見地主蓋章具領，嗣後又經部分地主陸續領訖，最後僅有包括上訴人在內之3人未予具領，此有土地補償費發放清冊及未受領補償費保管清冊各1冊附於原處分卷可稽；至未領之補償費則逐年辦理預算保留，至逾保留期限而未辦理保留者，則轉歲計剩餘而存於新莊市公所公庫，此有該所69年至76年歲出決算表附卷可憑。是以，本件徵收補償費已經需地機關即新莊市公所編列預算撥交臺北縣政府，至為明確。又查系爭土地之土地登記簿於徵收公告日之記載，所有權人固為上訴人，住址則登記在「臺北縣林口鄉頭湖102號」，與土地補償費發放清冊上之記載一致，參酌前述本件徵收案補償費之發放情形，大部分之地主既已領訖，臺北縣政府、新莊市公所應已踐行通知發價之程序，自無獨排上訴人不予通知之理。上訴人雖稱其從未在上址收受任何發價通知，然其於原審行準備程序陳稱：「上訴人當時已經遷離該地，新莊市公所沒有合法通知」等語，足認本件應係上訴人他遷，未向地政機關辦理住址變更，致臺北縣政府、新莊市公所按土地登記簿所載地址通知無以送達，則參照前開說明，此未經上訴人受領之原因可歸責於上訴人，即難認補償費未按時發給。4.退萬步言，縱認本件尚不足證明臺北縣政府業已於期限內踐行通知程序，惟按公法之程序法上或實體法上之權利人，於權利發生而得行使後，因權利人長期間不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該程序或實體法上之權利應不得再予行使，亦即其權利失效，蓋若權利人因長期不行使權利，已致客觀上使義務人相信將不行使，如權利人再為行使其程序或實體上之權利，則構成權利濫用，權利人自不得行使其權利，始合於權利之行使應以誠實信用方法為之原則。而該權利失效效果並不限於行政機關，人民行使程序上之權利，亦同受此效果之拘束，是以人民就行政處分失效或不成立之事由，長期未向行政機關請求，而造成其權利不明確，則未能舉證發現真實之不利益，自應由該主張失效或不成立之人民承受，行政機關並無再為發現實質真正之義務。況系爭土地經前臺灣省政府以69年6月18日（69）府地4字第56905號函核准徵收後，迄86年7月7日上訴人曾向新莊市公所申請以「公告現值」補償，其申請內容略謂：「本人所有坐落新莊市．．．貴公所於69年度辦理道路徵收補償費至今本人尚未領取，請市公所以『公告現值』補償，以符公平．．．」等語，此有其申請書1紙附於原審卷可稽，足信其已獲知本件土地徵收案，惟其從未主張其未受通知領取補償費之事實，並據以主張徵收失效。是以，雖然系爭徵收補償案卷已歷經年保管不全，查無寄發發價通知予上訴人等資料，然上訴人長期間不主張未領取徵收補償費之情事，依客觀之判斷，上訴人顯已放棄主張未受通知未領徵收補償費之權利，則嗣後未能舉證發現真實之不利益，自應由該主張失效或不成立之上訴人承受，行政機關並無再為發現實質真正之義務，是以，上訴人所為系爭土地徵收失效之主張，應已權利失效，不得再行主張。5.綜上所述，本件應認新莊市公所已將徵收補償費撥交臺北縣政府，而臺北縣政府亦於法定期限內通知上訴人具領補償費，乃上訴人因可歸責於己之事由迄今未領，則本件補償費之發給已符土地法第233條規定，而無徵收失效之適用，上訴人訴請確認系爭土地所為核准徵收部分失效，即屬無據，因將上訴人之訴駁回。

上訴意旨略謂：1.依土地法第233條規定，需用土地人至少應於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣市主管機關，使領款人處於隨時可領款之狀況；另徵收補償機關亦有依法定程序，按土地登記簿上記載地址，通知領款人在公告期限15日內之特定日期領款，且通知送達日期應在前開特定領款日期以前。如徵收補償補償機關事後已將該筆款項解還需用土地人時，因為被徵收人事後無法請款，則可類推司法院院字第2704號解釋有關徵收失效之意旨，使徵收處分自款項繳還需用土地人時起，向後失其效力。2.上訴人於準備程序中係稱69年間上訴人已搬離新莊至土地登記簿上所載林口地址，而非原審所認當時已搬離林口住所，就此原審之認定顯有錯誤；且上訴人於69年間並未於土地登記簿上所載林口地址，收受臺北縣政府及新莊市公所通知領取補償費之任何信函，原審就此部分所認定之事實及其採取之證據，不相符合，顯有證據上理由矛盾之違法。3.原審認上訴人長時間未向行政機關主張，且於86年間曾向政府機關申請依公告地價發放補償金，而認上訴人已於法定期間合法收受政府機關依法送達之通知文件，且亦因長時間不主張未領取補償費之情事，則上訴人主張系爭土地徵收失效之主張，應已權利失效，不得再行主張。然由上開事實，僅可知上訴人於86年間得知其所有土地遭政府機關徵收，且未受領補償費，卻無法推知上訴人於69年間收受合法送達之發放補償費通知。上訴人於86年間之主張，雖未聲明未於69年間收受發放補償費之文件，然此為上訴人不諳法律之故。而新莊市公所亦未於86年間收到上訴人之未領取補償費通知後，補正相關法律程序，則原審將被上訴人等之行政瑕疵推由上訴人承擔，其推論顯有違經驗及論理法則。4.綜觀我國權利失效之法理，多生於請求權權利主張事件，而本件為確認之訴，且有確認利益，上訴人自始未受合法通知，如何知有權利受損，自無法即時向法院主張其權利，原審率以權利失效法理，剝奪上訴人依憲法保障之救濟權利，實屬不當。5.參照本院85年度判字第1779號判決，新莊市公所雖稱於69年間已將通知合法送達上訴人，卻於92年間再次通知上訴人領取補償費，其不得以同件徵收案之他被徵收人已領取補償費為由，推斷上訴人亦已受合法通知，依舉證責任分配法則，被上訴人自應就69年間已合法送達領取補償費通知予上訴人之事實，負舉證之責。又上訴人當時土地登記簿上所載地址為林口鄉，故新莊市公所應提出雙掛號之回執以證明已將通知合法送達於上訴人。6,本件新莊市公所補償費遲至92年間始繳交主管地政機關（參93台內地字第0930073038號文），原審未察，徒以被上訴人之主張，逕為與卷內資料不符之採認，實屬違誤，參照司法院院字第2704號解釋意旨，本件徵收土地核准案，自應解為從此失其效力云云。

本院查：現行行政訴訟法係於87年10月28日修正公布，89年7月1日施行，於修正行政訴訟法施行前，僅有撤銷訴訟，對於人民權益之保障欠周，乃增加「確認行政處分無效之訴訟」「確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟」「確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟」及「公法上給付之訴訟」等行政訴訟種類。因此，修正行政訴訟法增加行政訴訟種類之目的，在於彌補人民原來不得提起撤銷訴訟，致無其他救濟途徑之公法上爭議事件，得提起其他訴訟救濟，以保障其權益，並非提供人民對於法定救濟期間經過後，形式上已經確定之行政處分，再有翻案爭訟之機會。如人民於行政訴訟法修正施行前，對於行政處分之違法性有爭議，本得提起撤銷訴訟而不提起，基於「法律不溯及既往」及「避免浪費訴訟資源」之考量，自不允許再行提起「確認訴訟」。又土地法第233條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。．．．」司法院釋字第110號第2項前段：「需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。．．．」所稱徵收土地核准案應從此失其效力，並非自始不生效力，尚與現行行政訴訟法第6條第1項前段所定得提起確認行政處分無效之訴訟不同，且查於89年7月1日修正行政訴訟法施行前，依本院歷來之見解，對於上開規定之徵收處分是否失效或其適法性之爭議，被徵收土地之所有權人均得循訴願程序後，依法向本院提起撤銷訴訟救濟。準此，於89年7月1日修正行政訴訟法施行前，被徵收土地之所有權人對於應補償地價有無依規定發放之爭議，本得經訴願程序後，向本院起訴請求救濟，如其未於法定救濟期間循序提起行政訴訟，請求撤銷該適法性有爭議之核准徵收處分，則該徵收處分形式上已屬確定，自不得於現行修正行政訴訟法施行後，再提起確認行政處分無效之訴訟。本件依原判決所認定之事實，系爭土地係經前臺灣省政府以69年6月18日（69）府地4字第56905號函核准徵收後，迄86年7月7日上訴人曾向新莊市公所申請以「公告現值」補償，其申請內容略謂：「本人所有座落新莊市．．．貴公所於69年度辦理道路徵收補償費至今本人尚未領取，請市公所以『公告現值』補償，以符公平．．．」等語，此有其申請書1紙附於原審卷可稽，足信其已獲知本件土地徵收案，已如前述，是上訴人至遲亦應於86年間對本件核准徵收處分之適法性，循訴願程序後，提起行政訴訟救濟。詎料上訴人遲至93年8月18日始主張系爭土地之核准徵收處分失效，而提起確認行政處分無效之訴訟，依前開之說明，其在原審之起訴即不合法而應予駁回。原判決以本件應認新莊市公所已將徵收補償費撥交臺北縣政府，而臺北縣政府亦於法定期限內通知上訴人具領補償費，乃上訴人因可歸責於己之事由迄今未領，則本件補償費之發給已符土地法第233條之規定，而無徵收失效之適用，上訴人訴請就系爭土地所為核准徵收部分失效，即屬無據，因將上訴人在原審之訴駁回，核其理由雖有不同，惟其結果並無二致，仍應予維持。上訴論旨，執前述理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　鍾　耀　光

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異