最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00655號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00655號

上訴人

甲○○

上訴人

丙○○○

上訴人

乙○○

共同訴訟代理人

吳奎新律師

被上訴人

行政院

代表人

丁○○

參加人

臺北市政府

代表人

戊○○

上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國94年8月8日臺北高等行政法院92年度訴字第4428號及93年度訴字第3038號判決提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、原審參加人臺北市政府為辦理龍山區老松國小擴建工程，申經被上訴人行政院民國（下同）77年5月2日台(77)內地字第595001號函核准徵收臺北市龍山區（現為萬華區○○○段2小段3地號等114筆土地及其土地改良物，交由臺北市政府地政處分別以77年12月20日北市地四字第58092號及80年1月7日北市地四字第00327號公告，應自78年7月起至88年6月止依計畫使用。嗣上訴人甲○○之母洪罔市（洪罔市於92年1月5日死亡，由上訴人甲○○陳明承受）於91年4月間依行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定，申請照徵收價額收回坐落臺北市○○區○○段2小段41、44、105、106地號等4筆土地持分。另上訴人乙○○、丙○○○分別於92年間亦依土地法第219條及都市計畫法第83條規定，向臺北市政府地政處申請照徵收價額收回坐落臺北市○○區○○段2小段91、92地號及17、18地號各2筆土地。案經參加人以本案徵收範圍內之土地改良物拆除作業，因住戶強烈抗爭及文化界學者積極爭取保留具文化保存價值之建築物及街廓，而一再延後執行，嗣依被上訴人文化資產保存維護推動小組88年5月11日會議結論意旨，於88年6月16日強制拆除廣州街127巷右側及昆明街間之部分建築物，老松國小隨即對拆除部分整地闢為簡易球場供教學使用，另具保存價值部分，則規劃為鄉土文化走廊及教室，供學術界進行訪查、研究，並報經參加人88年6月30日府教八字第8804080400號函同意變更徵收土地使用計畫配置圖，其配置圖變更乃為求教育事業與文化資產共存共榮之積極建設，並不違反原核准計畫之目的及用途，且該校均持續依徵收計畫辦理校地開闢使用相關事宜，無行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定之適用，擬不予發還，並分別報由內政部轉被上訴人以91年10月29日台內地字第0910012842號函及92年12月30日院授內地字第0920017669號函、93年4月6日院授內地字第0930005835號函同意照辦。臺北市政府地政處分別據以91年11月7日北市地四字第09133080000號及93年1月6日府地四字第09229149000號、93年4月12日府地四字第09309779800號分別函復上訴人等。上訴人等不服，提起訴願，分別遭被上訴人以92年7月25日院臺訴字第0920086940號及93年7月16日院臺訴字第0930086496號、93年8月30日院臺訴字第0930087259號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張：（一）老松國小擴建工程用地77年核准徵收，應自78年7月起至88年6月止依計畫使用，依徵收計畫書第4款「興辦事業之法令根據」，載明依據土地法第208條第7款及都市計畫法第48條第1款規定辦理。詳言之，興辦事業須有法令根據，擬將學校用地變更為歷史建築物，亦得有相關法令根據始得變更，惟截至使用期限屆滿前，並無相關法令得以依據，按文化資產保存法第3條第6款係89年1月14日修正，2月9日公布，足證被上訴人所提之文化資產保存維護推動小組之決議並無法律效力。既無法律效力，更遑論合於土地法第219條、都市計畫法第83條所稱之「實行使用」。（二）本學校擴建用地乃依據都市計畫法第15條第8款之使用分區列為學校用地，被上訴人若認為剝皮寮古街確為文化資產並有保留之價值，合於都市計畫法第15條第5款之相關規定，應依該法第8條規定變更之。而學校用地及歷史建物，各有其法律定義，兩者不得混淆，被上訴人未於法定期限內使用該擴建用地，亦違反核准徵收原定興辦事業，將本擴建用地登錄為歷史建物。其違反土地法第219條第1款、第2款規定事證明確，原土地所有權人自得依法聲請收回土地。（三）又依被上訴人53年6月30日台53內4534號令，土地法第219條內所稱實行使用，係按原核准計劃，實際使用該項徵收之私有土地，或於該項土地上連續從事有關達成徵收計劃之各項工作。又內政部87年1月13日台(87)內地字第8612952號函釋需地機關於奉准徵收後，提報徵收之土地建設計畫及編列建設經費報請上級機關核定之作業，非屬前揭函釋所示之「實行使用」。但截至88年6月30日使用期限屆滿前，系爭土地並無任何從事建築、裝置機械之事實。89年2月2日公布之土地徵收條例第9條第1項第1款所稱開始使用，指興辦事業之主體工程動工，雖土地徵收條例第61條規定「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理」，上訴人據以引用土地徵收條例第9條末項並非收回所規定之程序，而是「開始使用」之法律定義。（四）被上訴人主張此擴建徵收用地未能順利執行應歸責於原土地所有權人抗爭之事由，惟依司法院釋字第534號解釋意旨，更可證明改良物之拆除及廢棄物之清運，非屬「開始使用」，而被上訴人無法於期限內開始使用，肇因於需用土地人怠於行使公權力，而市、縣地政機關在徵收補償發給完竣1年內，未依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，其怠於行使公權力而為強制執行，不可歸責於原土地所有權人。（五）本案涉及剝皮寮歷史建物情事，乃學者及國立臺灣大學城鄉研究所（下稱台大城鄉所）依文化資產保存法規定辦理，不生歸責原土地所有權人之事由。依「臺北市萬華區老松國小擴建工程徵收使用歷程書」詳載老松國小擴建用地於88年6月15日完成所有權移轉登記為臺北市所有。在此之前，文化界學者及台大城鄉所因發現此擴建工程用地之地上建物「剝皮寮老街」具有保存之價值，並通知部分原土地所有權人，依修正前文化資產保存法第32條、第33條相關規定，逕報臺北市政府民政局，經由民政局層報內政部處理，但直至88年6月30日止，本擴建徵收用地均無法律依據足以登錄為古蹟或歷史建物，卻怠於依原徵收核准興辦事業目的進行使用，在其屆使用期限最末日才由參加人函文同意教育與文化結合使用，自不得歸責於原土地所有權人。另依臺北高等行政法院92年度訴字第1217號判決以：在被徵收之土地上設置圍籬，僅有「防止閒人進入之作用」，完全不符「使用」之定義；而「核定編列工程經費」及「評選建築師」均屬「使用之預備行為」，並非使用行為本身；「辦理土地鑑界」與「地質鑽探作為」則均屬徵收前置作業，早在申請徵收之始即應完成，不是朝「徵收目的形塑徵收標的物外觀」之使用行為。系爭擴建工程用地主體工程「活動中心」，遲至92年12月25日才舉行動土典禮。又本監工日報表之工程名稱為「擴建用地地上物拆除清運工程」，自88年6月16日至同年月30日之每日工作不外乎為拆除部分地上建物、廢棄物清運及整地等，並無開闢簡易球場之事實，且為配合剝皮寮地上物拆除作業，老松國小更提前於同年月26日開始放暑假，並無被上訴人所說已開闢簡易球場供學生使用之情事。自75年8月21日至88年6月30日止，盡是推動剝皮寮古街歷史風貌保存與建築物再利用之使用歷程，足證被上訴人違反原徵收目的及未於期限內使用此擴建用地。（六）系爭土地本應做為老松國小擴建工程用地，惟在使用期限屆滿前，被上訴人在無法源依據下，僅依不確定之文章論述，認為歷史人物曾居留此處，逕自將此徵收用地中之萬華區○○街123號建物定義為歷史建物，藉以阻撓上訴人收回被徵收土地之權利，且若以此思維行之，則臺北市四處均得登錄為歷史建物，將造成都市計畫盲點，故本案應無行政訴訟法第198條之適用。又登錄程序中亦有重大瑕疵，不得僅因單獨一棟歷史建物之指定，而引用行政訴訟法第198條，牴觸憲法第15條之規定，進而犧牲所有原土地所有權人之權益。而改良物之拆遷並非使用，且上訴人並無進行被上訴人所稱之抗爭行為，更無阻擾行為。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷，並命被上訴人准予下列收回之行政處分：上訴人甲○○收回坐落臺北市○○區○○段2小段41、44、105、106地號等4筆土地應有部分1/2；上訴人乙○○收回坐落臺北市○○區○○段2小段91、92地號2筆土地；丙○○○收回坐落臺北市○○區○○段2小段17、18地號2筆土地等語。

三、被上訴人則以：（一）查老松國小擴建工程用地雖在拆除作業上受到延宕，惟在計劃使用期限內將地上物清除後，旋即整地並闢建簡易球場供活動及教學使用，並持續依計畫進行維護及鋪面工作，目的在於提升使用之方便性，並非作為簡易球場之絕對必要條件，其施工期間仍屬使用之一環，不違反原徵收計畫作為教育設施之目的及用途，參照司法院釋字第236號解釋，所謂「不依核准計畫使用」或「不實行使用」，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。另未拆除部分除依被上訴人文化資產保存維護小組88年5月11日作成之結論進行規劃外，該校為保存剝皮寮古街文化風貌，期使文化與教育相結合，故未拆除之古街建物即規劃為鄉土文化走廊及教室，供教學及學術訪查、研究之用。從而，系爭擴建工程用地僅拆除廣州街127巷右側及昆明街間部分建築物，乃為求教育事業與文化資產共存共榮之積極建設，且該校均持續辦理校地開闢使用相關事宜，實已依原徵收計畫期限使用，並無上訴人所指未依徵收計畫期限使用情形。（二）次查，本案工程原擬興建活動中心禮堂部分，為尊重住戶及文化界要求保存剝皮寮古街文化風貌，使文化資產得以保存並兼具鄉土教學需求，致擴建工程用地面積不足，需另拆除學校圖書館等建物並進行校園整體規劃，依被上訴人55年3月23日台(55)內字第2030號函意旨，故於計畫使用期限內經參加人88年6月30日府教八字第8804080400號函同意變更土地使用計畫配置圖，本案土地使用計畫配置圖變更程序，對於老松國小於地上物拆除後，按原核准徵收計畫所列教育目的及用途之效力並不影響，亦無違反原核准徵收計畫用途。另按被上訴人56年5月2日台(56)內字第3263號函釋意旨，本案由教育學術事業擴充為教育結合文化鄉土教學使用，為使用效能之擴充，並未違反核准徵收之目的，尚無上訴人所稱已變更使用而有依法買回之情形。（三）系爭擴建工程用地於完成徵收程序執行地上物拆除時，屢經當時部分住戶及文化界學者，以保存古街文化風貌為由，積極爭取保存範圍內建物及街廓，參加人基於學校教育與鄉土教學結合之可行性考量，依法定程序報經核准變更使用計畫，並確實針對其中徵收範圍內已確定非具歷史保存價值之建築物部分，於期限內拆除完畢，且該校為教育使用並補足學生活動空間之不足，於地上物清除後，即闢為簡易球場供學生活動及教學使用，並持續依計畫進行維護及鋪面工作，又該擴建工程範圍內徵收土地究竟在徵收計畫期限內使用與否及有無土地法第219條原所有權人得申請收回規定之適用，係涉及該校就徵收土地整體使用情形及各界對於範圍內土地之特殊歷史背景所發起相關闢建議題之深入探討，尚非得單純視之，從而該監工日報表所顯現之執行情形與否准發還被徵收土地之行政處分間，似難認有相當之因果關係，況該鋪面工程目的在提升使用之方便性，並非作為簡易球場之絕對必要條件，其施工期間仍屬使用之一環，尚不違反原徵收計畫作為教育設施之目的及用途；又部分地上物未拆除者，已經該校在保存地上物進行鄉土教學活動，並於保存範圍進行開放和使用同時，為能充分顧及建物及學童人身安全，經依徵收計畫先作安全圍籬及補強措施，並進行再利用工程施作，期以校地校用及教育與文化共構為基本原則，達成與社區文化發展共構及學校校園安全管理之雙重目標。老松國小於拆除地上物後，即持續依計畫使用迄今，實無上訴人指稱徵收私有土地，不依核准計畫使用或於徵收計畫期限屆滿前不實行使用情事，又本案未能順利執行誠認為有可歸責於原土地所有權人之事由等語，資為抗辯。

四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：（一）關於「未依核准徵收原定興辦事業使用」之收回原因部分：１、系爭被徵收土地中，老松國小擴建工程用地雖僅拆除廣州街127巷右側及昆明街間部分建築物，而系爭土地上之建物，雖屬未拆除部分，但係依被上訴人所屬文化資產保存維護小組88年5月11日作成之結論，由參加人進行規劃，以未拆除之古街建物規劃為鄉土文化走廊及教室，供教學與學術研究之用，達成與社區文化發展共構及學校校園安全管理之雙重目標。是以參加人就系爭土地上之建築物未予拆除，僅為事業設計之變更，與原核准計畫所定之目的及用途為教育學術事業，並無違反，自無土地法第219條第1項第2款之「未依核准徵收原定興辦事業使用」收回之事由。２、次查本案工程原擬興建活動中心禮堂部分，為尊重住戶及文化界極力要求保存剝皮寮古街文化風貌，使文化資產得以保存並兼具鄉土教學需求，致擴建工程用地面積不足，需另拆除學校圖書館等建物並進行校園整體規劃，並報經參加人88年6月30日府教八字第8804080400號函同意變更徵收土地使用計畫配置圖，則參加人配置圖變更乃為求教育事業與文化資產共存共榮之積極建設，並不違反原核准計畫之目的及用途，本案由教育學術事業擴充為教育結合文化鄉土教學使用，為使用效能之擴充亦不違反原來之學術教育，並未違反核准徵收之目的，尚無上訴人所稱已變更使用而有收回之情形。（二）關於「使用期限屆滿，未能依核准計畫完成使用」收回原因部分：１、上訴人所有系爭被徵收土地上之建物雖迄未拆除，係為保存剝皮寮古街文化風貌，供教學與文化資產保存之用，與土地法第219條第1項第1款「使用期限屆滿，未能依核准計畫完成使用」，並不相符，上訴人徒以部分地上物未拆除，主張未能依核准計畫完成使用云云，顯係誤解。２、另參加人於88年6月16日強制拆除廣州街127巷右側及昆明街間之部分建築物，則參加人於88年6月16日對徵收範圍內，非具歷史保存價值之建築物部分拆除完畢，並陸續於同月17日即施作安全圍籬，係為顧及建物及學童人身安全，依徵收目的所為土地使用之規劃及就所徵收之全部土地整體觀察之，足認屬於相關範圍，則本件應認於88年6月17日已開始使用。況同月17日至28日地上物清除後，即於28日至30日整地並完成花卉栽植，其目的在闢為簡易球場供活動及教學使用之便，與參加人嗣後持續依計畫進行維護及鋪面工作，更應認屬使用之一環，上訴人雖爭執參加人未施作簡易球場云云，參加人亦未能舉證證明施作，惟縱未曾施作簡易球場完畢，惟揆諸司法院釋字第236號解釋意旨，應就所徵收之全部土地整體觀察之，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨以觀，老松國小於拆除地上物後，即持續依計畫於88年6月17日已開始使用迄今，實無上訴人指稱徵收私有土地未於徵收計畫期限屆滿前不實行使用情事。（三）按土地法第219條第3項所謂「可歸責」之事由，除訴諸暴力，直接、間接阻礙施工之「非法抗爭」外，亦包括其他間接施壓手段，該條項所指「需地機關不依照核准計畫期限使用被徵收土地係因可歸責於原土地所有權人」者，應解釋為在一個徵收計畫中，只需有其中部分被徵收土地之所有權人有「可歸責之行為」導致需地機關無法依照核准計畫期限使用被徵收土地，即足以使在該徵收計畫之全體被徵收土地所有權人之收回權消滅。本案老松國民小學擴建工程用地，前經被上訴人77年5月2日函准徵收並一併徵收其地上改良物，由臺北市政府地政處分別於77年12月20日及80年1月7日公告徵收，並依規定發放相關補償費或辦理提存後，完成法定徵收程序，惟歷來屢經住戶以補償費過低，且該徵收範圍鄰近商業區，該校逐年減班及學生人數逐年減少等由，透過多種管道請求撤銷徵收，且不斷陳情地上物緩拆，阻撓本案之進行。嗣經臺北市議會80年4月8日召開協調會議，獲致「老松國小預定地是否仍有必要，請市府列入萬華地區都市計畫通盤檢討案或納入『西門地區發展計畫』案中再行研析」之結論，嗣臺北市都市計畫委員會80年12月13日第394次會議，就臺北市公共設施保留地通盤檢討審議後，仍維持學校預定地之規劃。惟86年間參加人編列拆除之預算，竟遭市議會刪除，是又因預算之審查而延遲。參加人為辦理上開工程，於86年起即迭次指定期日通知各住戶強制執行拆除，惟因當地居民組成「剝皮寮自救會」、「剝皮寮古街再造協會」及「保留剝皮寮歷史風貌特定區促進會」（含本案土地所有權人）陳情抗議，參加人並多次動用警察維持秩序，此外文化界學者積極爭取保留具歷史意義及文化保存價值之剝皮寮古街，致拆除作業一再延後。本案始延宕至行政院文化資產保存維護推動小組於88年5月11日召開第4次會議作成結論，略以本案剝皮寮地區既已完成用地徵收，原則尊重參加人依文化資產保存與學校共存之原則進行規劃，惟規劃內涵應以文化資產保存為主體，並活化古蹟使成為生活教育之一環，避免以圍籬方式保存古蹟。參加人乃依前開會議結論檢討研議，於88年6月14日會商決定原則拆除廣州街127巷右側及昆明街間之建築物，剝皮寮老街範圍暫時保留，並於88年6月16日強制執行代為拆除作業，參加人始得陸續施作。足證被徵收土地之地主，透過關說或行政協商或使民意代表介入，要求需地機關暫緩施工，使需地機關或執行機關在現行地方自治法制下，實際面臨如預算審查等之壓力，而不得不延緩施工；且陳情以保護古蹟、變更徵收計畫之手段，達成延緩施工之柔性抗爭，要屬直接、間接阻礙施工之可歸責於包括上訴人等在內之原土地所有權人之事由，是縱認參加人未能依核准計畫完成使用，亦可歸責於原土地所有權人，原土地所有權人不得聲請收回土地。從而，本件上訴人之訴為無理由，應予駁回。

五、上訴意旨略謂：（一）依土地法第208條第7款，系爭徵收計劃係供教育學術與慈善事業之用，惟被上訴人卻變更為教育與文化結合使用，顯已非事業設計之變更，故原判決逕認此仍為教育事業，係事業設計之變更，已違反都市計畫法、文化資產保存法及土地法第208條第7款之規定，而上訴人依土地法第219條第1項第2款聲請收回被徵收之土地，卻遭判決駁回，故原判決亦屬當然違背法令。另依司法院釋字第534號解釋意旨，於除去改良物後，所開始進行之工程才視為開始使用土地，然原審判決竟以被上訴人已施做安全圍籬，視為對系爭徵收土地開始使用，顯然有違前揭解釋，而原判決引用司法院釋字第236號解釋，並推翻臺北高等行政法院92年度訴字第1217號判決意旨，亦屬適用法規不當之違誤。再者，依憲法第16條及第22條之規定，人民本有請願、訴願之權，詎原判決將透過民意代表之關切、監督，視為土地法第219條第3項之可歸責事由，實屬不當；縱屬可歸責之事由，亦僅抗爭之部分土地所有權人喪失收回權，而不應及於全體，原判決顯然曲解土地法第219條第3項之規定。（二）文化資產保存法公布施行於系爭徵收計劃之後，則文化資產保存維護推動小組之決議並無法律效力，遑論土地法第219條與都市計畫法第83條所稱之實行使用，系爭擴建用地係依據都市計畫法第15條第8款列為學校用地，若被上訴人認為屬於同法第15條第5款之歷史建物，當依該法第8條變更之，其違反土地法第219條第1、2款規定之事證明確，詎原判決認為本件擴充為教育結合文化鄉土教學，未違反核准徵收目的，顯然違背前揭規定，而有判決適用法規不當之違法等語。

六、本院查：（一）按「依本法規定徵收之土地、其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」為行為時都市計畫法第83條所規定，該條規定僅係就都市計畫法徵收之土地，需用土地人不依計畫期限使用土地而人民行使收回權時，其使用期限之認定，應依照其「呈經核准之計畫期限」為準，排除土地法第219條第1項第1款「徵收補償發給完竣屆滿一年」規定之適用而已，此從都市計畫法第83條之法條，並無收回之程序、要件、效果等規定，顯非完整性之法條結構，是行為時都市計畫法第83條對土地法第219條其他規定事項並未排除適用，準此，有關許可收回之其他條件，自應適用土地法第219條規定。又89年1月26日修正公布之土地法第219條第1項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償費發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」另於第3項規定：「第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」本件上訴人於91年4月間提出申請收回被徵收土地，自應適用申請時即89年1月26日修正公布之土地法，而非適用77年12月20日公告徵收時之土地法。（二）按土地法第208條第7款所謂「教育學術及慈善事業」，廣義而言應包括「文化事業」，況在依照原徵收計畫使用之外，另增加徵收土地之使用效能而無違原徵收目的者，尚難謂「未依核准徵收原定興辦事業使用」〔行政院（56）台內字第3263號函參照〕。又司法院釋字第534號解釋，並無上訴意旨所述「於除去改良物後，所開始進行之工程才視為開始使用土地」之意涵，上訴意旨顯係誤解。又原審判決依司法院釋字第236號解釋推翻台北高等行政法院之判決，乃依法適用現行有效之解釋，並無適用法規不當之違法。又原審判決將土地法第219條第3項所謂「原土地所有權人」解釋為不限於全部土地所有權人，尚包括部分之土地所有權人，核屬合目的性之解釋，亦無違該條項規定之意旨。查文化資產保存法早於71年5月26日即已公布施行，而本件係於77年5月2日核准徵收，上訴人質疑文化資產保存維護推動小組之決議並無法律效力，核屬無據，至於系爭剝皮寮土地改良物是否依都市計畫法第15條第5款表明為歷史建物，乃都市計畫相關主管機關之權責，與本件收回被徵收土地無關。經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，上訴意旨核屬法律上見解之歧異，要難謂原判決有違背法令之情形。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　高　啟　燦

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異