最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第00743號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第00743號

上訴人

甲○○○

被上訴人

高雄縣政府

代表人

乙○○

上列當事人間因有關土地事務事件，上訴人對於中華民國94年8月18日高雄高等行政法院93年度訴字第914號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人所有坐落高雄縣茄萣鄉○○段877、878、879、880、881、897地號等6筆土地，經都市計畫規劃為漁塭區，上訴人於民國93年7月22日（訴願決定書誤載為同年8月4日）向被上訴人申請認定上開6筆土地使用管制方式與農業區無異；另坐落同段868地號土地，其使用分區為一般農業區，使用地別為水利用地，應屬非都市土地之農業用地，高雄縣茄萣鄉公所（下稱茄萣鄉公所）核發都市計畫漁塭區之分區使用證明，是否有誤，亦請被上訴人一併查明認定。經被上訴人以前開877地號等6筆土地既經都市計畫規劃為漁塭區，其土地使用管制自與農業區不同，乃以93年8月4日府建都字第0930149720號函復上訴人謂所請欠難認定；另868地號土地係屬都市計畫區土地無誤。上訴人不服，提起訴願，經內政部以其訴願不合法而為不受理之決定，上訴人仍不服，遂提起行政訴訟。主張：被上訴人上開函復雖未為具體准駁之表示，或未加論述，但實已對其所申請之上開7筆土地為拒絕申請及怠為處分，致其無法申請農業用地供農地使用證明書，而不能申請退還已繳納之土地增值稅新臺幣10,523,648元，造成上訴人極大之損害。且茄萣都市計畫之細部計畫迄今尚未完成法定程序，其都市計畫顯有明顯重大瑕疵。又土地之容許使用項目、建蔽率，並非屬土地使用管制，僅係管制強度不同而已。上訴人自取得上開土地迄今，均做農用，被上訴人正辦理第3次通盤檢討，將茄萣都市計畫漁塭區變更為農業區，顯見其土地使用管制方式與農業區無異等語，為此求為撤銷訴願決定及原處分，並判命被上訴人應依上訴人93年7月22日申請「認定漁塭區土地使用管制方式與農業區無異」，作成准予認定之行政處分。

二、被上訴人則以：（一）內政部93年11月2日台內訴字第09300006882號訴願決定書認為：被上訴人93年8月4日府建都字第0930149720號函核屬就法令適用所為之解釋，並非訴願法上之行政處分。（二）依據都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定之可申請之容許使用項目，漁塭區並無規定可做相同之容許使用，故農業區與漁塭區土地使用管制自為不同。另依都市計畫法第32條規定，都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區或特定專用區。上開各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。而系爭土地經茄萣都市計畫規劃為漁塭區，且茄萣都市計畫已依都市計畫法定程序完成並公告實施在案，依該都市計畫說明書，漁塭區與農業區係依土地使用而劃定分供農業與漁業使用，屬不同土地使用分區，其土地使用管制自屬不同，被上訴人自難予以認定2種使用分區之管制方式無異。（三）所謂主要計畫係指依都市計畫法第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。又所謂細部計畫係指依都市計畫法第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。另依都市計畫法第16條規定「鄉街計畫及特定區計畫之主要計畫所應表明事項，得視實際需要，參照前條第一項規定事項全部或一部予以簡化，並得與細部計畫合併擬定之。」查茄萣都市計畫係依都市計畫法第11條擬定之鄉街計畫，依該計畫書所表明之內容（計畫地區範圍面積、計畫人口及密度、土地使用計畫、公共設施計畫等），可知該計畫乃主要計畫及細部計畫合併擬定，故該計畫係為主要計畫並具有細部計畫之實質內容。又茄萣都市計畫係由茄定鄉公所擬定，目前該計畫辦理第3次通盤檢討中，前述變更漁塭區為農業區，業已列入第3次通盤檢討辦理，並依都市計畫法定程序提請各級都委會審議中等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人所有坐落高雄縣茄萣鄉○○段877、878、879、880、881、897地號等6筆土地，經都市計畫規劃為漁塭區，上訴人於93年7月22日向被上訴人申請認定上開6筆土地之管制方式與農業區無異；另白砂段868地號土地，其使用分區為一般農業區，使用地類別為水利用地，應屬非都市土地之農業用地，茄萣鄉公所卻誤予核發都市計畫漁塭區之分區使用證明，是否有誤，亦請一併查明認定，經被上訴人以877地號等6筆土地既經都市計畫規劃為漁塭區，其土地使用管制自與農業區不同，乃以93年8月4日府建都字第0930149720號函復上訴人以所請欠難認定；另868地號土地係屬都市計畫區土地無誤。上訴人不服，提起訴願，經內政部以其訴願不合法而為不受理等情，為兩造所不爭執，並有上訴人93年7月22日申請書、被上訴人93年8月4日府建都字第0930149720號函、內政部93年11月2日台內訴字第09300006882號訴願決定書、系爭7筆土地之土地登記謄本、高雄縣茄萣鄉都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書等影本附原處分卷可稽，應堪認定。（二）本件上訴人於93年7月22日提出申請書，就上開877、878、879、880、881、897地號6筆土地經茄萣都市計畫規劃為漁塭區，而請求被上訴人認定其土地使用管制方式與農業區無異，經被上訴人以93年8月4日府建都字第0930149720號函復：「．．．說明．．．2、有關旨述6筆土地既經都市計畫規劃為『漁塭區』，其土地使用管制自與農業區不同，所請欠難認定。．．．」等語，綜觀該函意旨，雖未見被上訴人使用拒絕其申請或其他否准之用語，惟該函文已明白表示經都市計畫規劃為漁塭區之土地，其土地使用管制與農業區不同，其含有駁回上訴人申請認定上開土地之管制方式與農業區無異之意思甚明，揆諸訴願法第3條第1項之規定、最高行政法院55年判字第223號判例及司法院釋字第423號解釋意旨，自難謂非為行政處分。被上訴人爭執其非行政處分云云，自無可採。是上訴人對被上訴人之上揭函復不服，認其為行政處分，循序提起訴願及行政訴訟，並於提起訴願時追加同段868地號土地，請求認定該7筆土地之使用管制方式與農業區無異，依法核無不合。（三）按都市計畫法之立法目的係為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，此觀都市計畫法第1條規定即明。又「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」為都市計畫法第32條所明定。再參諸都市計畫法臺灣省施行細則第32條第1項規定，既將農業區及漁塭區分別列於第8款及第19款，就建蔽率亦有不同之規定，可見不同之土地使用區，其土地使用管制方式自屬有別。上訴人所有7筆系爭土地係屬都市計畫範圍內土地，並於66年4月28日經茄萣都市計畫劃定土地使用區為漁塭區，為兩造所不爭執，並有92年12月26日高雄縣茄萣鄉都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書附原處分卷可稽。則上開7筆土地縱如上訴人所言，自始均供農業使用，仍無礙該土地使用區劃歸為漁塭區之事實。又如前所述，所謂農業用地僅包括農業區及保護區範圍內之土地，上訴人上開7筆土地既全部經規劃為漁塭區，即非屬農業發展條例及其施行細則所規定之農業用地。縱如行政院農業委員會91年9月4日農企字第0910148523號函文所示，被上訴人為照顧漁塭區農（漁）民之權益，俾其得依法減免相關稅賦，正辦理茄萣都市計畫第3次通盤檢討，將漁塭區變更為農業區，並依都市計畫法定程序提請各級都市計畫委員會審議中，然在被上訴人循都市計畫變更土地使用分區之前，上開土地仍應依漁塭區之土地使用分區予以管制，故其土地使用管制自與農業區之土地使用管制方式有別。則被上訴人否淮上訴人請求作成認定上開土地之土地使用管制方式與農業區無異之申請，於法並無不合。又原審就關於都市計畫法第16條之規定，茄萣都市計畫之主要計畫與細部計畫合併是否需於計畫內予以註記，是否需於公告內說明等節向內政部函詢，經內政部以94年6月15日內授營都字第0940006639號函說明及參酌63年8月高雄縣政府委託前臺灣省政府建設廳公共工程局代編之茄萣都市計畫書觀之，該都市計畫確含有都市計畫法第22條所規定之計畫地區範圍、居住密度及容納人口、土地使用分區管制、事業及財務計畫、道路系統、地區性之公共設施用地及其他等事項，且其計畫實質內容已同時具有同法第15條及第22條規定主要計畫及細部計畫應表明之事項，足見茄萣都市計畫書實已將主要計畫及細部計畫合併擬定。上開7筆土地既均坐落於茄萣都市計畫所規劃之漁塭區，且該都市計畫之細部計畫因與主要計畫合併擬定，業已完成法定程序，則被上訴人以上開土地經都市計畫規劃為漁塭區，其土地使用管制與農業區不同，否淮上訴人之申請，依法自屬有據等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院查：（一）原審法院依前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人上訴意旨雖以：１、依據都市計畫法第16條及內政部94年6月15日內授營都字第0940006639號函意旨，可知判斷鄉街計畫之細部計畫是否完成時，細部計畫應表明事項係不可或缺，原審判決竟認63年8月高雄縣政府委託前臺灣省政府建設廳公共工程局代編之茄萣都市計畫書，實質內容已具備都市計畫法第15條及第22條規定應表明事項，惟遍觀該計畫卻未見細部計畫之事業及財務計畫，如何謂已具備細部計畫應表明事項，原審認斷實有違誤。２、何謂都市計畫執行主管機關、實質之財務計畫及事業計畫，原審既無法清楚表明，應有未依職權調查證據，而違反行政訴訟法第133條、第243條第1項前段規定，係屬違背法令。３、本件之標的非爭執漁塭區之土地是否為都市計畫之農業用地，而係依據行政院農業委員會89年8月10日（89）農企字第890140760號函釋意旨，漁塭區之土地如經都市計畫主管機關認定其管制方式與農業區無異者，仍得申請核發農業用地做農業使用證明書。礙於本件係屬多階段行政處分，故需先申請被上訴人認定漁塭區土地使用管制方式與農業區無異。又土地之容許使用項目、建蔽率，並非涉及土地使用管制，僅係管制強度不同而已；況上訴人自取得上開土地迄今均做農用，顯見其土地使用管制方式與農業區無異，原審於此未說明理由，顯有違反行政訴訟法第243條第2項第6款前段之違背法令。４、都市計畫主管機關或許認為將養殖用地訂為漁塭區並無不妥，惟農業用地之定義於租稅機關並非如此認定，上訴人之養殖使用迄未變更，此種不可抗力之不利益，不應歸責於上訴人；況本件都市計畫使用分區亦於95年3月經主管機關變更為農業區確定，原審於此未加細心勾稽，顯為理由不備。５、系爭土地是否與農業使用有關，認定機關應為農業局，惟原審未命農業局農務課參加訴訟，以防見解歧異並調查，有違行政訴訟法第133條、第243條第1項前段規定，係屬違背法令等語。（三）惟查：１、苟本件上訴人所主張本件都市計畫處分之瑕疵確屬存在，且已達無效之程序，則上訴人所爭執之分區使用管制，俱屬無效，上訴人已無對之請求確認分區使用管制效力之實益；另苟上訴人所主張之本件都市計畫瑕疵存在，而未達無效之程度，則於本件都市計畫處分經撤銷前，其相關使用分區管制之效力仍存在。是上訴人就本件都市計畫處分存有瑕疵之爭執，對本件訴訟，並無影響，原審就此即無調查論斷之必要，上訴人以此指摘原判決違法，尚非有理。２、都市計畫法第3章規定者為「土地使用分區管制」，該章中之第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」由此觀之，都市計畫法所規定之土地使用分區管制，包含容許使用及容積率、建蔽率等使用強度相關事項。上訴人指摘原判決將土地使用強度之管制，作為土地分區使用管制，有所違誤云云，顯有誤會。３、按就土地之實際使用如何，與依都市計畫對土地為何種使用管制，係屬二事。上訴人以系爭土地實際上係作農用，進而謂其土地使用管制方式與農業區無異云云，不足採取。４、都市計畫規劃是否妥當，是否造成土地所有權人之損害，及都市計畫嗣後經過變更等事項，均與都市計畫原所為分區使用管制均屬不同事項，上訴人以無關之事項指摘被上訴人就原都市計畫有關使用管制之認定錯誤，並非可信。５、本件上訴人所爭執者，乃於都市計畫中，關於漁塭區與農業區之使用管制事項是否相同，此純屬都市計畫業務，原審尚無向農業主管機關調查證據之必要。況依農業發展條例第2條規定，本件被上訴人亦為該條例所稱主管機關；又被上訴人所屬農業局或該局農務課，乃被上訴人之內部單位，依行政訴訟法第22條規定，無當事人能力。是上訴人主張原審未向農業主管機關查證或命被上訴人所屬農業局農務課參加訴訟，所為判決違背法令云云，毫無足取。（四）綜上所述，本件上訴人所述，均不可採，上訴意旨執詞指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　鄭　淑　貞

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異