最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第540號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 97年度判字第540號上　訴　人　僑果實業股份有限公司代　表　人　甲○○ 上　訴　人　僑協企業股份有限公司代　表　人　甲○○ 共　　　同訴訟代理人　陳福寧　律師被上訴人　臺北市政府代　表　人　乙○○ 參　加　人　臺北市政府都市發展局代　表　人　丙○○ 上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國95年7月6日臺北高等行政法院94年度訴字第1605號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、本件被上訴人經陳情就臺北市○○街53巷2、4、6、8、9、10、13號建築物為日式宿舍群落地區，具有一定歷史及保存價值，邀集專家學者於92年11月5日召開「臺北市○○街53 巷2、4、6、8、9、10、13號日式宿舍保存價值現場會勘」，會勘結果認該區域具群落完整與環境紋理之保存價值，建議指定齊東街53巷11號為古蹟本體，並登錄上述7棟日式宿舍及濟南路2段25、27號等9棟建築物為臺北市歷史建築，及整體規劃保存範圍。被上訴人所屬文化局並於92年12月4日召開公聽會，且於93年4月2日提交臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第12次會議審議通過，建議劃設古蹟保存區，範圍包括：中正區○○街○○段577-1、578、579、580、581、58 2、583、583-1、587-1部分及588、589、590、590-1、600 、601地號土地。93年8月19日臺灣銀行（以下簡稱台銀）即將其所有臺北市○○段○○段579、581地號土地及其上3棟建築物（金山南路1段30巷14、16號；齊東街53巷9號）予以標售，由上訴人等監察人鄭何雪以個人名義標得，於93年9月7日為所有權移轉登記後，再於同年9月9日將上開土地及建築物出售予上訴人，其中581地號土地及其上齊東街53巷9號建築物由上訴人僑果實業股份有限公司（以下簡稱僑果公司）取得；另579地號土地及其上建物則由上訴人僑協企業股份有限公司（以下簡稱僑協公司）取得，並均於同年9月16日完成所有權移轉登記。詎上訴人僑果公司於93年9月21日凌晨僱工拆除其所有齊東街53巷9號建築物；同日臺北市政會議亦通過指定市定古蹟1處（齊東街53巷11號建築物）及登錄上述9棟臺北市歷史建築，被上訴人乃分別以93年10月1日府文化二字第09304449700號、第00000000000號公告（下稱北市府93年10月1日公告）指定古蹟及登錄臺北市歷史建築在案。被上訴人所屬文化局因鑑於齊東街53巷9號建築物遭拆除及同巷11號建築物市定古蹟遭破壞，於93年10月8日復提交臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第15次會議決議認齊東街53巷9號雖遭拆除，惟不影響該區日式建築群落之特徵，仍應維持其歷史建築身分。又被上訴人為維護齊東街歷史景觀風貌與都市紋理特色，並依行為時文化資產保存法第36條、同法施行細則第56條之1及都市計畫法相關規定，以齊東街、濟南路2段、金山南路1段、金山南路1段30巷地區進行都市計畫檢討，並參酌臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第12次會議審議結論建議範圍，擬定「齊東街日式宿舍歷史風貌特定專用區」主要計畫及細部計畫，為避免上開範圍內之土地關係人在都市計畫變更完成公告前，進行建築物之新建、增建及改建，被上訴人依照都市計畫法第81條規定，提交93年9月30日臺北市都市計畫委員會第534次會議審議通過上開都市計畫範圍實施禁建，並報奉行政院93年11月9日院臺建字第0930051882號函准同意辦理後，被上訴人乃據以93年11月16日府都規字第09325360200號公告「實施本市都市計畫『為變更臺北市○○區○○街日式宿舍住宅區都市計畫辦理禁建案』計畫書圖，並自93年11月17日零時起生效。」，自公告實施日起2年，禁止在包括上訴人等所有之上開579、581地號之13筆土地範圍內（排除上述之580地號公園用地及587-1地號道路用地），一切建築物之新建、增建、改建、變更地形或大規模採取土石。上訴人等不服該公告，提起訴願，復遭內政部訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、上訴人起訴主張：本案古蹟、歷史建物之指定、登錄及公告，並未再與所有權人協商或舉行公聽會，經過充分討論研商，欠缺程序正義。且北市府93年10月1日之公告內容為「古建築物」，與古蹟暨歷史建築審查委員會第10次會議紀錄所為「傳統聚落」不符。又系爭禁建處分係以臨時提案於臺北市都市發展委員會第534次委員會議提出，未擬定相關古蹟保存計畫，而該次委員會據以通過禁建案之都市發展計畫，本係依文化資產保存法為保存古蹟及歷史建築之日式宿舍群落風貌之規定，嗣因法令依據刪除文化資產保存法第36條及文化資產保存法施行細則第56條之1兩項條文，是其已無據以為禁建處分之都市計畫案可言，其純依都市計畫法第81條規定公告禁建，已失根據，而為隨意變更，則本件被上訴人變更都市計畫為由，公告禁建，殊與都市計畫法第26條規定有違，更牴觸憲法第15條人民財產權應予保障之規定。被上訴人公告禁建處分之形成過程顯已違反臺北市市定古蹟指定暨歷史建物登錄作業要點第6條第2項、第17條第2項規定，而有程序瑕疵之違法；被上訴人並未依文化資產保存法第36條及同法施行細則第56條之1擬定「古蹟保存計畫」「整體風貌保存維護計畫」，即依都市計畫法第81條規定提交臺北市都市計畫委員會審議通過實施禁建，亦有違誤。其將已拆除滅失門牌號碼之齊東街53巷9號建物，及非屬歷史建築之門牌號碼齊東街53巷14號、16號建物之用地列為禁建範圍，實有違比例原則。因此，被上訴人之變更都市計畫之目的或構想已被刪除，該都市計畫書之主要計畫及細部計畫，已非行政計畫，既無變更計畫之行政計畫，顯無先行劃定範圍，實施禁建之必要，都市計畫委員會通過禁建，行政院核准及被上訴人公告禁建，均屬於法不合，為此訴請撤銷訴願決定及原處分。被上訴人則以：㈠臺北市○○街53巷2、4、8、9、10、13號日式宿舍保存係臺北市面狀保存之第1案例，對於保存之方式，究係採劃設特專區方式或仍採單棟指定或登錄方式，於臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第10次會議時，委員有不同意見，故委員會決議應由被上訴人所屬文化局再與被上訴人相關單位如參加人研商後再行提會討論，而其結果如有影響所有權人權益部分當再與所有權人溝通，故本案並非立即有與所有權人溝通之必要性，且被上訴人所屬文化局為配合整體街區保存，亦評估辦理齊東街及青田街具保存價值建築物調查暨整體風貌保存維護計畫，乃至擬定「齊東街日式宿舍歷史風貌特定專用區」計畫。嗣後，因系爭建物原所有人臺灣銀行標售動作趨於積極，被上訴人所屬文化局考量該9 號日式建物一經轉手，恐增加本案保存型態之變數及不確定性，遂於再提交古蹟暨歷史建築審查委員會第12次會議，並獲同意以指定古蹟暨登錄歷史建築之方式保存。被上訴人所屬文化局上開研議經過，係行政機關之權限，對外既不發生效力，且其內部研議非屬「作業要點」所定具公示性之登錄作業程序，不影響審查委員之專業判斷，亦未違背審查之作業程序。㈡齊東街日式建築物之保存定位，被上訴人所屬文化局係依文化資產保存之相關作業規定召開建築物之現場鑑定會勘後，因認具保存價值，遂訂92年12月4日召開公聽會。依「臺北市古蹟指定暨歷史建築登錄作業要點」第14點之規定，歷史建築登錄之程序中，召開公聽會並非一必要程序，主管機關本得依其職權自行裁量，且本件公聽會之召開事前除以開會通知單函知被上訴人古蹟暨歷史建築審查委員外，並通知建物及土地之所有人、管理人、關心本案之各級民意代表與相關單位出席參加，均係符合規定。㈢上訴人於市政會議審議系爭建物登錄為歷史建築當日凌晨3時，拆除系爭建物，有違誠信原則或權利禁止濫用原則。又系爭建物拆除後之原件尚留原地，技術上並非不能全部或部分回復原狀，且法定歷史建築之形態不一，該建物非當然失去保存、維護或再利用之價值。且依文化資產保存法關於增列歷史建築規定之立法意旨，其目的既在針對未被指定為古蹟之文化資產，以登錄公告歷史建築之方式，進而從事保護與管理，若權利關係人為免權利受限，於所有建築未被登錄公告為歷史建築前，得以刻意不為保存行為或變更其形態甚至毀壞，則保存維護資產文化之目的亦無法達成。故被上訴人基於上述之考量，仍決議通過齊東街日式建築群落指定古蹟1處及登錄歷史建築9處。又上訴人係於未依法取得拆除許可，即於 93年9月21日凌晨3時僱工違法拆除，而本案於市政會議審議之相關資料，當時相關地政系統仍存有建物謄本之登載資料，故審查過程並無不當。㈣為維護整體景觀風貌，本區域未來完成變更臺北市○○區○○街日式宿舍住宅都市計畫，依計畫執行本區域之歷史文化及環境景觀形塑，對於臺北市民而言，其公共利益顯高於個人私益。上訴人等之所有建地位處精華地段，其個人私益受影響部分，因其所有之齊東街53巷9號建物已登錄臺北市歷史建築，依法可依臺北市私有歷史建築地價稅及房屋稅減徵規則申請減稅，且因配合都市計畫整體風貌保存之歷史建築修復、修景等工程被上訴人得酌予補助，又上訴人等所有之齊東街53巷9號日式宿舍及金山南路1段30巷14、16號建築物等建地，係屬被上訴人所屬文化局擬定「齊東街日式宿舍歷史風貌特定專用區」主要計畫及細部計畫之範圍內，依法訂有容積移轉及相關損失補償措施，並俟都市計畫核定後據以執行。㈤本禁建案於臺北市都市計畫委員會第534次委員會議以臨時提案提出，即在會議上經與會委員評估和充分研討、審議而決議，並無不符會議程序。又決議內容係：「一、本禁建案並未擬定任何相關古蹟計畫，因此法令依據刪除『文化資產保存法第36條』及『文化資產保存法施行細則第56條之1』兩項條文」，乃係針對禁建案之內容，故上訴人所謂「無計畫案存在」實係誤導，蓋被上訴人依都市計畫法第81條規定即可辦理禁建程序，而本禁建案既係依都市計畫法第81條規定所擬具，臺北市都市計畫委員會自應依職權就禁建計畫書中所載之禁建範圍、時程等予以審議等語，資為抗辯。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件被上訴人在擬具系爭特定專用區之都市計畫下，依都市計畫法第81條第1項規定，先行劃定計畫地區範圍，於行政院核定後之同年11月16日為系爭禁建案之公告及實施，於法自屬有據。至臺北市都市計畫委員會第534次委員會議，於同意辦理禁建外，另為「本禁建案並未擬定任何相關古蹟保存計畫，因此法令依據刪除『文化資產保存法第36條及文化資產保存法施行細則第56條之1』兩項條文。」之決議內容，乃因系爭禁建案之成立係依都市計畫法之規定而來，非以古蹟保存計畫為據，故於通過系爭禁建案時，刪除該文化資產保存法條文，是系爭禁建案並不因此即失所據。㈡被上訴人於系爭古蹟及歷史建築之指定、登記及為保存區之劃定前，確曾依法會勘及召開公聽會，讓包括所有權人在內之當地人士及專家學者有陳述意見之機會，系爭「齊東街日式宿舍」古蹟保存區範圍復係經臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第12次會議決議通過，乃專家判斷後之結論，足見被上訴人未有恣意濫用權限情事。至上述公聽雖有部分審查委員及相關單位未出席，惟由其委員、學者、所有權人、被上訴人相關單位、里長欄俱有部分人士簽名報到以觀，可見被上訴人主張其所屬文化局就表上應出席人員均已為合法通知；受通知者未出席，實非可歸責於被上訴人，而不得以此遽認該公聽會之程序有何瑕疵。又臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第10次會議針對「齊東街日式宿舍」擬指定古蹟及歷史建築登錄，所達成之決議內容，所謂「宜再與所有權人溝通」用語，本屬建議性質，又賦予被上訴人所屬文化局有斟酌裁量之空間，原無從以此即認係課該局與所有權人再行溝通之義務。況登錄為歷史建物是否即可確保其整體文化風貌，係屬文化局權責範圍，事涉專業判斷，亦非利益攸關之一般所有權人所能評斷。核就整個擬為都市計畫特定專用區範圍之劃定而言，被上訴人於程序上並無何違法情事，則本院自應尊重被上訴通過「齊東街日式宿舍」特定專用區範圍之認定。㈢依臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第15次會議決議，再觀諸被上訴人指定之古蹟（即齊東街53巷11號建物）坐落臺北市○○區○○段1小段582地號土地，其旁緊臨上訴人所有系爭581地號土地，對面復係指定為歷史建築之齊東街53巷8、10號建物，環繞上開古蹟週邊土地俱被劃入系爭專用區內，以保全其環境景觀，顯有其整體規劃之考量等情，是堪認系爭581 地號土地上之齊東街53巷9號建築物雖經拆除，縱或不得為歷史建築之登錄，亦不影響本件就該地號土地應劃入系爭專用區範圍，而得為禁建處分之判斷。縱認齊東街53巷9號建物登錄為歷史建築之處分有瑕疵，亦對本案特定專用區之劃定不生影響，而無從據為有利上訴人之認定。㈣若強將系爭為古蹟、歷史建築、公園綠地相圍之579、581地號土地自系爭特定專用區劃出，仍為原來住宅區之使用，致圍繞古蹟之環狀區域產生缺口，則原規劃重現日治時期都市住宅群落其整體佈局與建物構造、形式，形塑人性化之低密度空間及富地區○○○街道景觀，提昇整體公共空間品質之目的，勢必無法達成，而無從完整呈現日式住宅具有歷史價值之景觀風貌及都市紋理特色。是被上訴人選擇將系爭579、581地號土地劃入系爭保存區內，實有助其上揭目的之達成，乃屬適當，且未超越實現目的之必要程度。而於衡量上訴人等私人財產利益因而受損部分，就齊東街53巷9號建物已登錄臺北市歷史建築，可依臺北市私有歷史建築地價稅及房屋稅減徵規則第3條規定，分別減徵30%之地價稅及房屋稅；另就土地部分，亦可於系爭都市計畫核定實施後，依都市計畫容積移轉實施辦法，享有建地容積移轉等相關損失補償；相對於臺北市而言，其有助系爭文化資產之保存及活用，維護全體市民之都市歷史記憶，充實市民精神生活之公眾利益，顯然大於對上訴人等財產權所為限制之不利，是上訴人主張將其等所有系爭579、581地號土地納入系爭日式住宅專用區有違比例原則及係權利濫用云云，亦非可採。㈤北市府93年10月1日指定類別為「建築物類」之日式住宅9處，雖與臺北市古蹟暨歷史建築審查委員會第10次會議決議所載文字似有出入。惟文化資產保存法所指之古蹟、歷史建築分別包括建築物本身及由建築物所形成之具有文化價值之傳統聚落等，而聚落亦無非係建築之群聚，是由決議之聚落型態改以各個建物為歷史建築之指定，就為歷史建築之認定基礎而言，實無二致等由，駁回上訴人原審之訴。四、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠原判決認須依都市計畫法有新訂、擴大或變更都市計劃存在，始得禁止該地區內一切建築物之新建、增建、擴建。然查本件被上訴人所屬文化局依文化資產保存法第36條及其施行細則第56條之1規定，提出之都市計畫變更案，已因上開規定遭刪除，而失其變更法源之依據。是在不符合都市計畫法第26條第1項但書與第27條之1規定，又無變更之法源依據下，本件都市計畫之變更，即屬無效，應已無禁建之依據。原判決卻認仍得禁建，顯有判決不適用法規或適用法規不當之違背法令。臺北市都市計畫委員會於第534次委員會議中，將臺北市政府文化局依文化資產保存法第36條及文化資產保存法施行細則第56條之1 兩項條文刪除，文化局所擬具之特定專用主要計畫及細部計畫說明書已失其存在，其能否在無相關單位提出都市計畫變更案之情形下，逕行審議該禁建案，於法亦有違誤。㈡原判決認93年10月1日公告之建築物類別與古蹟暨歷史建築審查委員會所通過指定之傳統聚落類別不同，只係文字不同，非實質不同。然依文化資產保存法施行細則第3條及第3條之1 之法律解釋可知，歷史建物之古蹟建築物，係單一者，重在建築物本體，因此要求建築物之重要部分仍完整者；傳統聚落係以區域之歷史風貌或地域特色為主，兩者完全不同，且臺北市歷史建築登錄表將建築物類與傳統聚落分為不同類別，顯見每類別當為獨立不同之歷史建築，非僅文字不同，是原判決適用法規不當云云。五、本院按：㈠「都市計畫分為左列三種：一、市（鎮）計畫。二、鄉街計畫。三、特定區計畫。」、「市計畫由直轄市、市政府擬定，…」、「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經濟狀況之調查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍。…五、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。」、「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。」、「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」、「特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用。」都市計畫法第9條、第13條第1款前段、第15條第1項第1、2、5款、第18條前段、第32條、第38條分別定有明文。次按「依本法新訂、擴大或變更都市計畫時，得先行劃定計畫地區範圍，經由該管都市計畫委員會通過後，得禁止該地區內一切建築物之新建、增建、改建，並禁止變更地形或大規模採取土石。但為軍事、緊急災害或公益等之需要，或施工中之建築物，得特許興建或繼續施工。」、「第一項禁止期限，視計畫地區範圍之大小及舉辦事業之性質定之。但最長不得超過二年。」、「前項禁建範圍及期限，應報請行政院核定。」同法第81條第1項、第3項、第4項亦著有規定，以免都市計畫核定前，人民任意建築妨礙計畫之實施，而減少公私之損失。㈡又查，行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束力，此即所謂行政處分之實質存續力。本件上訴人所有系爭建物已被臺北市政府指定為歷史建築，此為原審所確定之事實，該指定係為對物之行政處分，上訴人本得據以爭訟，且事實上業已提起行政訴訟，經原審法院以系爭建物是否具有「歷史、文化價值古建築物」等，涉及不確定法律概念，又是否有登錄為歷史建築之價值及必要，屬於高度專業性之判斷，行政法院應尊重由專家組成之歷史建築審查委員會之專業判斷，除能提出具有專業學術依據之具體理由動搖該專業審查之可信度與正確性外，否則即應尊重其判斷等由，認被上訴人就上訴人所有系爭建物登錄為歷史建築，洵無不合等由，於95年8月3日以94年度訴字第2312號判決駁回其訴，上訴人不服提起上訴，目前繫屬本院中，被上訴人就上訴人所有系爭建物登錄為歷史建築之行政處分，於經撤銷之前，具有存續力，依前所述，上訴人應受該處分之拘束。又被上訴人已依都市計畫法擬定齊東街日式宿舍歷史風貌特定專用區，為避免前開範圍內之土地關係人在都市計畫變更完成公告前，逕行建築物之新建、增建及改建，致未來需再行拆除造成無謂之損失，依都市計畫法第81條第1項規定，據以公告禁建，於法自屬有據。又系爭禁建案並未擬定任何相關古蹟計畫，因此法令依據刪除文化資產保存法第36條及文化資產保存法施行細則第56條之1兩項條文，並無不合，上訴人主張被上訴人已無禁建之法律依據云云，尚難採信。㈢綜上所述，原判決維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　　6　　月　　5　　日最高行政法院第六庭審判長法官　吳　明　鴻法官　楊惠欽法官　林　茂　權法官　侯　東　昇法官　林　樹　埔以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　97　　年　　6　　月　　6　　日書記官　郭　育　玎

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