最高行政法院(含改制前行政法院)97年度判字第569號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 97年度判字第569號

上訴人

臺中縣豐原地政事務所

代表人

甲○○

被上訴人

乙○○

上列當事人間地目變更事件，上訴人對於中華民國95年5月30日臺中高等行政法院95年度訴字第122號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、民國86年間，原坐落臺中縣豐原市○路○段○路墘小段94之2地號（86年8月分割增加94之5地號，87年3月94之5地號分割增加94之26地號）土地之原土地所有權人陳福全等，檢附不實證明文件申辦前開土地地目變更，由原「田」地目變更為「建」地目，嗣將之出賣於訴外人昶麟建設股份有限公司（下稱昶麟公司），被上訴人再於87年6月9日向昶麟公司買受系爭94之5、94之26地號土地及其上2479建號建物。上訴人嗣知悉前開違法申請變更地目之事實，基於社會交易安全考量，循序呈請內政部以89年7月17日內中地字第8979831號函同意後，於系爭土地登記簿註記「本筆土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」並於系爭建物登記簿註記「本建物坐落基地涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」等語，被上訴人對上訴人所為上開註記不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起行政訴訟，原審法院認前開註記非屬行政處分，以90年度訴字第1225號判決駁回其訴。其後上訴人依據臺中縣政府函送之會議結論，認定被上訴人為惡意者，於94年7月1日決議維持地目「建」，土地部分註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制。」建物部分註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」並函報臺中縣政府核備後辦理前開註記，再以94年8月23日豐地用字第0940007109號函通知被上訴人，被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：上訴人之本件處分，將被上訴人所有系爭土地、建物，分別賦加「土地使用管制仍應受原田地目之限制」或「建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照」等法律所無之限制，顯已涉及人民權利義務之事項，依法應有法律或法律授權之法規命令之依據，始可為之。上訴人所為之註記，明顯限制人民權利之行使，竟無任何法律規定為據，顯見本件原處分已牴觸法律保留原則。又被上訴人充分信賴國家土地登記制度之正確性，因而善意買受系爭土地及建物並完成移轉登記，依法自有信賴保護原則之適用。上訴人徒憑臺中縣政府會議結論，以被上訴人乃原地目變更申請人之一丙○○當時之配偶為由，推定被上訴人為惡意，即非善意取得云云，殊欠依據。且被上訴人合法並善意買受系爭房地，無行政程序法第119條所示任何一款信賴不值得保護之情形，上訴人竟恣意為惡意之認定，因乏法律依據，顯然不足為憑等語，為此求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、上訴人則以：本件依據行政程序法第119條第3款及臺中縣政府所定善、惡意之認定基準，推定被上訴人係屬惡意者，無信賴保護原則之適用，然基於系爭土地上建物之使用執照係屬合照，具有整體不可分割性，若撤銷系爭建物之建築執照及回復系爭土地之地目，將影響其他善意者之權利，基於維護善意第三者交易安全之公益，乃依據臺中縣政府93年8月27日府地籍字第0930225481號函、行政程序法第117條但書第1款、第7條及土地登記規則第134條規定，報經臺中縣政府同意後，選擇侵害最小之方法，於土地及建物登記簿上分別為系爭註記，前開註記復係依據臺中縣政府94年8月3日府地籍字第0940209014號函、臺中縣政府93年8月27日府地籍字第0930225481號函處理，並無違誤等語，資為抗辯，爰求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審以：按行政機關之行政處分涉及人民權利之限制時，應有法律之依據，否則即違反法律保留原則，而屬違法。又土地登記簿之「註記」，並非土地法第37條第1項所規定之土地及建築改良物權利之登記，而依內政部發布之登記原因標準用語記載，所謂註記，指在標示部、所有權部及他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記。包含公告徵收、編為建築用地之出租耕地、代管、國宅用地、重測面積更正中、三七五出租耕地及其他一般行政法令規定事項等，足見合法之註記，僅係客觀事實之記載，其目的在促使嗣後登記人員注意，或使第三人知悉其事實，避免遭受不利益，故註記不得涉及人民權利之限制事項。至若地政機關假藉註記之名，實則在土地或建物登記簿上為限制人民之權利之記載，並發生公示之效力，其行為已影響土地或建物所有權人對該房地之使用、收益、處分等權利，並對外直接發生法律效果，自不應拘泥於其所使用之文字，而應認該註記為行政處分。經查：（一）上訴人於系爭土地登記簿上註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。」並於系爭建物登記簿上註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」此項註記已具體限制土地及建物所有人之權利，且該登記具有公示之效力，任何人均得閱覽，已對外發生法律上效果，依首揭說明，應認該註記為行政處分。被上訴人對之提起撤銷訴訟，於法並無不合。（二）系爭土地目前登記之地目為建，縱涉及違法地目變更登記，上訴人既未依法撤銷原「建」地目之登記，則其權利義務自與「建」地目相同，除非法律另有規定，不得任意加以限制。上訴人所為系爭註記記載：「土地使用管制仍應受原田地目之限制」、「建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照」，已限制被上訴人財產權之行使，依首揭說明，其行政處分不得違反法律保留原則。（三）註記並非法定限制權利登記之事項，依規定僅能為客觀事實之記載，不得涉及人民權利之限制，已如前述。上訴人雖係依據臺中縣政府函辦理本件註記，惟該函內容並無法律依據，不得據以限制人民之權利。

（四）上訴人固非不得以行政程序法第117條前段作為撤銷違法變更地目之處分之依據，然上訴人既未撤銷該違法之「建」地目變更，自不能發生回復「田」地目之效力，上訴人以註記之方式使「建」地目之土地受「田」地目之使用管制，欠缺法律依據，上訴人引用行政程序法第119條第3款、第117條但書第1款、第7條等之規定，考量被上訴人明知行政處分違法，且註記對公益尚無重大危害，而選擇侵害最小之方法等，均不能資為以註記方式限制人民權利之法律依據。是上訴人所述並非可採，被上訴人據以指摘尚非無據，系爭註記處分既欠缺法律依據，違反法律保留原則，即無可維持，訴願決定未予糾正，亦有未合，均應予撤銷，由上訴人另為適法之處分等詞，為判斷基礎，因而將訴願決定及原處分併予撤銷。

五、本院按：提起撤銷訴訟，以中央或地方機關之違法行政處分，損害人民之權利或法律上之利益為要件，此觀行政訴訟法第4條第1項之規定自明。又所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第3條第1項復有明定。經查：（一）本件被上訴人所有系爭土地，涉及違法地目變更，目前尚在依法處理程序中，上訴人於函請臺中縣政府轉內政部函示後，分別於被上訴人所有系爭土地、建物登記簿之標示部其他登記事項註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制。」「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」等情，為原審依法認定之事實。（二）觀之本件土地登記簿及建物登記簿之註記，無非表示系爭土地有違法變更地目之事實，以供第三人有知悉該事實之機會，避免第三人遭受不利益，原係基於社會交易安全考量及避免日後處理付出龐大成本之權宜處置，並不發生任何登記之效力，亦未對外直接發生法律效果，自不影響被上訴人對該房地之使用、收益及處分權益。至系爭土地是否受原「田」地目有關土地使用管制之限制，及系爭建物得否辦理改建、增建及變更使用執照，原應依相關土地使用管制及建築管理法令，尚非因前開註記即得發生各該效果。揆之前開規定及說明，本件註記尚難認係行政處分。（三）被上訴人對非屬行政處分之本件註記，提起行政訴訟，核非合法，原審認本件註記為行政處分，進而判決撤銷上訴人所為本件註記及訴願決定，經核即有未合。上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為有理由，應將原判決予以廢棄，並駁回被上訴人之訴。

六、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異