臺中高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

丙○○

被告

臺中縣豐原地政事務所

代表人

乙○○

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因地目變更事件，原告不服台中縣政府中華民國94年12月26日府訴委字第0940355348號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實

一、事實概要：緣原告所有坐落台中縣豐原市○路○段○路墘小段94-5、94-26地號土地及建號2479號建號（94-5地號係86年8月由同小段94-2分割出，94-5地號87年3月再分割增加94-26地號），母地號94-2因86年間原土地所有權人陳福全及土地專業代理人檢附不實證明文件申辦地目變更，由原「田」地目變更為「建」地目，後出賣於原告前手昶麟建設股份有限公司（下稱昶麟公司），原告於87年6月9日向昶麟公司買賣取得上開土地及建物，當時原告之配偶為該次地目變更申請人之一丙○○。被告基於社會交易安全考量，經函請台中縣政府轉呈內政部，經內政部以89年7月17日內中地字第8979831號函同意後，於系爭土地登記簿註記「本筆土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」並於系爭地號上建物之登記部分註記「本建物坐落基地涉及違法地目變更，目前正依法處理中。」原告就上開註記提起訴願，經訴願決定駁回，提起行政訴訟，經台中高等行政法院認其對非屬行政處分之事實行為，以90年度訴第1225號判決駁回其訴。其後被告依據台中縣政府92年2月18日府地籍字第09204244600號函送會議結論善、惡意者之認定基準第1點第2款規定：「地目變更申請人之配偶或四親等內親屬或其同一戶籍者。」推定原告為惡意者，於94年7月1日決議「維持地目『建』，土地註記：『本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制。』建物註記：『本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。』」並以94年7月5日豐地用字第0940005590號函報台中縣政府核備後辦理前開註記之登記，並以94年8月23日豐地用字第0940007109號函通知原告，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分有關94年8月11日豐地登字第139920號改註記登記部分撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之陳述：

㈠原告主張之理由：

1.按本件被告機關處分內容略以：原告所有坐落豐原市○路○段○路墘小段94-5、94-26地號等二筆土地、2479建號一棟建物疑涉違法變更地目，經本所94年8月11日豐地登字第139910號塗銷註記，及94年8月11日豐地登字第139920號改註記登記完畢。原告原為86年7月9日地目變更申請人之一丙○○之妻，符合前開會議結論第1點第2項地目變更申請人之配偶推定為惡意，即非善意取得者。準此，本所業依規定塗銷89年8月4日之註記，並依台中縣政府93年8月27日府地籍字第0930225481號函說明二將土地部分改註記於所有權部其他登記事項為「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制」，建物部分註記為「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照」登記完畢；嗣原告因不服被告機關前揭處分，依法提起訴願，惟訴願決定遽以「刑事案件未經起訴審判僅代表當事人不成立犯罪，並非認定當事人不知悉該違法事實，原告於取得該系爭土地及建物當時為原土地地目變更申請人之配偶，於87年6月9日該建物取得使用執照後立即買賣取得本案系爭土地建物，而上述時點在偵查機關開始偵辦該違法地目變更案件之後，原告當時身為原地目變更申請人之一之配偶，且其配偶與涉案之陳福全為系爭土地共有人，於購買系爭土地及建物之時應可合理推定其確已知悉該土地之地目係經違法變更，被告機關依據行政程序法第119條第3款及善惡意者之認定基準第1點第3款規定推定原告係屬惡意，無信賴保護原則之適用」等云云為由，因而駁回原告訴願之聲請，均不無誤會。被告機關將原告所有之前揭土地，仍然維持其地目為「建」，暨依據94年8月11日豐地登字第139910號塗銷標示部其他登記事項欄上之原註記文字，此部分原告迄無異議。惟被告機關卻以94年8月11日豐地登字第139920號於系爭土地及建物之所有權部另為如上揭文字之註記，因此項新增之註記明顯欠缺法律依據，礙難令人信服，原告依法提起訴願，嗣因不服訴願決定，提起本件行政訴訟以資救濟。

2.原處分決定違反法律保留原則：按「關於人民權利、義務之事項，應以法律定之」，中央法規標準法第5條第2款定有明文。被告機關前揭處分，將原告所有之系爭土地或建物，分別賦加「土地使用管制仍應受原田地目之限制」或「建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照」等法律所無之限制，顯已涉及人民權利義務之事項，依法應有法律或法律授權之法規命令之依據，始可為之。乃被告機關所為前揭文字之註記，明顯限制人民權利之行使，竟無任何法律規定為據，顯見原處分機關本件處分已然牴觸法律保留原則，殊非依法行政國家應有之作為。

3.原告乃善意第三人，依法應受信賴保護原則之保護：按「依本法所為之登記，有絕對效力。」土地法第43條定有明文。原告係於87年6月9日合法買受系爭土地及建物，並於同年月25日辦理所有權移轉登記完畢。原告買受或辦理移轉登記當時，系爭土地之地目即已為「建」，登記簿謄本上亦無任何註記。原告充分信賴國家土地登記制度之正確性，因而善意買受系爭土地及建物並完成移轉登記，依法自有信賴保護原則之適用。被告機關徒憑其所謂台中縣政府會議結論第1點第2項，認定原告乃原地目變更申請人之一丙○○之配偶為由，推定原告為惡意，即非善意取得云云，殊欠依據。且原告合法並善意買受系爭房地，且無行政程序法第119條所示任何一款信賴不值得保護之情形，被告機關竟恣意自為所謂善、惡意之認定標準，因乏法律依據，顯然不足為憑。

４. 綜上，被告機關前揭處分，其中有關依據94年8月11日豐地登字第139920號於原告所有之系爭土地或建物所有權部其他登記事項欄上分別為：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制」、或「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照」等註記，顯屬對於人民權利之行使，賦加法律所無之限制，其處分違法，誠至明顯。原告乃依據行政訴訟法第4條第1項、第105條等規定，提起本件撤銷訴訟，請判決如起訴聲明。

㈡被告答辯之理由：

1.被告轄區坐落豐原市○路○段○路墘小段94-5(持分2000分之99)、94-26地號土地係都市計畫內農業區，因原土地所有權人及土地登記專業代理人 (現稱為地政士)檢附不實證明文件申辦地目變更，由原「田」地目變更為「建」地目，查明屬實無誤。

2.對於違法授益處分產生形式的存續力後，其撤銷與否，依法行政原則和信賴保護原則之支配。準此，台中縣政府乃組成專案小組，訂定第三人善、惡意之認定基準，作為基層地政機關執行之依據。原告所有坐落豐原市○路○段○路墘小段94-5、94-26地號土地及建號2479建物涉違法地目變更案，經查詢戶籍資料，原告係原地目變更申請人之一丙○○之配偶雖於92年離婚，仍符合台中縣政府92年2月18日府地籍字第09204244600號函送會議結論善、惡意者之認定基準第1點第2項「地目變更申請人之配偶或四親等內親屬或與其同一戶籍者。」推定原告為惡意，即其信賴不值得保護。於94年7月1日召開被告轄區不實申辦地目變更後續處理第六次專案會議審議，並作成決議，以94年7月5日豐地用字第0940005590號函報台中縣政府核備，並經台中縣政府94年8月3日府地籍字第0940209014號函准備查。經更正登記由原註記「依台中縣政府89年8月2日89府地籍字第206061號函辦理，本土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中」改為「土地部分註記：『本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。』及建物部分註記：『本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。』」完畢，再以94年8月23日豐地用字第0940007109號函通知現土地所有權人及相關單位。原告不服提起訴願，經訴願決定駁回有案。

3.台灣臺中地方法院94年3月3日中院清刑洪87訴2598字第17570號函知丙○○（即原告之夫）非本刑事案件之被告，原告當時之夫為系爭土地之原所有權人之一，申辦地目變更有案，對於系爭土地是否符合地目變更之要件知之甚詳，縱使上開刑事判決並未將其列為被告，僅能認定原告之夫未參與違法地目變更之行為，不能就此推論其對於違法地目變更之事實全然不知，依據經驗法則可合理認定原告之夫應屬惡意，知悉上開事實。

4.再者，依據行政程序法第119條第3款及善、惡意者之認定基準第1點第2款規定推定原告係屬惡意者，無信賴保護原則之適用，然基於系爭土地上之建物之使用執照係屬合照，具有整體不可分割性，若撤銷系爭建物之建照及回復系爭土地之地目，將影響其他善意者之權利，故被告依據台中縣政府93年8月27日府地籍字第0930225481號函示，基於維護善意第三者交易安全之公益，依據行政程序法第117條但書第1款規定及土地登記規則第134條規定報經台中縣政府同意後，未撤銷原違法地目變更之行政處分，且為避免惡意者因此享有不當得利，有失公平正義，並依據行政程序法第7條比例原則規定，選擇侵害最小之方法，於地籍登記簿上分別就土地部分註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制。」，及建物部分註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」應認原處分合法適當，依經驗及論理法則論究，並無違誤。

5.內政部於88年9月4日召開研商「有關非都市土地編定錯誤移轉第三人如何處理」事宜會議，作成88年10月18日台88內中地字第8886462號函示：「移轉善意第三人時，應考量信賴利益與公益。」爰此，內政部復以88年10月28日台88內地字第8885691號函示「有關豐原及雅潭地政事務所發現持偽造證明文件，申辦地目變更及更正編定後續如何處理乙案依上開函示辦理。」復經內政部89年7月17日台(89)內中地字第8979831號函示：「因登記機關之錯誤，不論故意或違法，且涉及訴訟或行政救濟事實之標的，為使第三人有知悉之機會，避免其遭受不利益，亦可減少其主張『信賴登記善意取得』而生之紛爭，以防止紛爭之擴大，參依民事訴訟法第254條規定，將訴訟繫屬事實登載於登記簿之精神，同意登記機關辦理註記，惟因個案情況不同，且註記文字亦異，授權登記機關就註記之文字內容報請直轄市、縣 (市)政府同意後辦理註記。其登記方式為：以『註記』為登記原因，於相關部別其他登記事項欄以代碼『00』（一般加註事項）註記相關文字內容，本項註記事實原因消失時，應以『塗銷註記』登記原因逕為辦理塗銷註記。且內政部訂頒「登記原因標準用語」規定「註記」登記係含「其他一般行政法令規定事項，本項登記原因於人工登簿時無須另登載，得直接註記於登記簿備考欄或其他登記事項欄」。

6.被告則89年8月4日在涉案土地、建物登記謄本標示部其他登記事項欄，分別註記「依台中縣政府89年8月2日89府地籍字第206061號函辦理，本筆土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中」、「依台中縣政府89年8月2日89府地籍字第206061號函辦理，本建物座落基地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中」。部分當事人不服，提起訴願，迭經台中縣政府90年6月12日90府訴委字第165721號訴願決定書駁回訴願，台中高等行政法院90年度訴字第1225號裁定駁回訴訟定案。其理由為：該註記僅表示原告等之土地有違法變更地目之事實，以供第三者有知悉之機會，避免其遭受不利益，乃基於社會交易安全考量及避免日後處理付出龐大成本之權宜處置，並不發生任何登記之效力（參見前行政法院80年度判字第571號判決）。縱有無人願意接手房地和貸款解約等事實上之損害，仍不影響原告等依法律所享有對該房地之使用、收益及處分，是該註記並未對外直接發生法律效果，自非行政處分，而應屬行政之事實行為，顯見該註記係獲得司法見解之認同。

7.至台中縣政府於92年1月24日召開專案處理小組第四次會議，作成善、惡意者之認定基準，以92年2月18日府地籍字第09204244600號函送會議紀錄，作為被告執行之內部規範準據。其善、惡意者之認定基準之結論為：一、現土地、建物所有人為下列各款所列之人者均推定為惡意者：

⒈地目變更之申請人。⒉地目變更申請人之配偶或其四親等內親屬或其同一戶籍者。⒊建設公司之股東。⒋建設公司股東之配偶或其四親等內親屬或其同一戶籍者。⒌從前述各款所列之人受贈本案土地或建物者。⒍於土地或建物登記簿加註「涉違法地目變更」註記後方取得土地、建物所有權者。但從推定為善意之人繼承取得土地、建物者，不在此限。二、其他有具體事證足證為非善意者，均推定為惡意。三、非屬前述一、二點所列之人者，均推定為善意。被告即依此執行上開會議結論。

8.又台中縣政府93年8月27日府地籍字第0930225481號函示：有關地上建物使用執照屬合照部分處理方式，即惡意者：⑴都市土地註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。」建物註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」⑵非都市土地註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原使用地類別農牧用地之限制。」建物註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原使用地類別農牧用地之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」以解決違法案件所衍生的建築問題。

9.再者，依上開善、惡意者之認定基準，原告經查證結果確為地目變更之申請人之一丙○○ (即訴訟代理人)之妻，故應受惡意取得者之推定，且本件為都市計畫內土地和建物，被告即依台中縣政府93年8月27日府地籍字第0930225481號函示，分別改註記，詳如登記謄本所示，而標示部之地目仍維持「建」。

⒑綜上，被告均依上開上級地政機關函示辦理，並無違誤。請駁回原告之訴。

理由

一、按「左列事項應以法律定之：．．．二、關於人民之權利、義務者。」中央法規標準法第5條第2款定有明文。上開條文係憲法第23條法律保留原則之具體規定，行政機關之行政處分涉及人民權利之限制時，應有法律之依據，否則即違反法律保留原則，而屬違法。又土地登記簿之「註記」並非土地法第37條第1項所規定之土地及建築改良物權利之登記，而依內政部發布之「登記原因標準用語」記載，所謂之「註記」指：在標示部、所有權部及他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記。包含：公告徵收、編為建築用地之出租耕地、代管、國宅用地、重測面積更正中、三七五出租耕地、及其他一般行政法令規定事項等，足見合法之「註記」僅係客觀事實之記載，其目的在促使嗣後登記人員注意，或使第三人知悉其事實避免遭受不利益，故「註記」原則上不得涉及人民權利之限制事項。至若地政機關假藉「註記」之名，實則在土地或建物登記簿上為限制人民之權利之記載，並發生公示之效力，其行為已影響土地或建物所有權人對該房地之使用、收益、處分等權利，並對外直接發生法律效果，自不應拘泥於其所使用之文字，而應認該「註記」為行政處分。

二、本件原告所有坐落台中縣豐原市○路○段○路墘小段第94-5、94-26地號土地，因原土地所有權人丙○○及土地登記代理人檢附不實證明文件勾結被告機關地目變更承辦人，向被告申辦地目變更，違法由原「田」地目變更為「建」地目，嗣後並將土地出賣予原告前手昶麟公司，原告於87年6月9日向昶麟公司買賣取得。嗣被告為處理善後，於94年7月1日召開「本所轄區不實申報地目變更後續處理第六次專案會議」，就系爭房地依「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案善、惡意者之認定基準」第1點第2款規定，以原告為原變更地目申請人之一丙○○之妻，而推定其為惡意者。被告乃以94年7月5日豐地用字第0940005590號函報台中縣政府核備，並經台中縣政府94年8月3日府地籍字第0940209014號函准備查，被告遂以94年8月11日豐地登字第139910號塗銷註記，及依台中縣政府93年8月27日府地籍字第0930225481號函說明二，以94年8月11日豐地登字第139920號將土地部分改註記於所有權部其他登記事項為：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。」；建物部分註記為「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」改註記登記完畢，並以94年8月23日豐地用字第0940007109號函通知原告等情，有被告上開會議紀錄、函及台中縣政府函、土地及建物登記謄本等附本院卷可稽，均堪憑信。

三、被告依上開台中縣政府函以94年8月11日豐地登字第139920號於土地登記簿上註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。」，並於建物登記簿上註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」該一註記已具體限制土地及建物所有人之權利，且該登記具有公示之效力，任何人均得閱覽，已對外發生法律上效果，依首揭說明，應認該「註記」為行政處分。原告對之提起撤銷訴訟，於法並無不合。

四、查系爭土地目前登記之地目為建，縱涉及違法地目變更登記，被告既未依法撤銷原建地目之登記，則其權利義務自與「建」地目相同，除非法律另有規定，不得任意加以限制。被告所為系爭「註記」記載：「土地使用管制仍應受原田地目之限制」、「建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照」，已限制原告財產權之行使，依首揭說明，其行政處分不得違反法律保留原則。被告陳稱其為系爭註記之理由係：本件依據行政程序法第119條第3款及「善、惡意者之認定基準」第1點第2款規定，推定原告係屬惡意者，無信賴保護原則之適用，然基於系爭土地上之建物之使用執照係屬合照，具有整體不可分割性，若撤銷系爭建物之建照及回復系爭土地之地目，將影響其他善意者之權利，故被告依據台中縣政府93年8月27日府地籍字第0930225481號函示，基於維護善意第三者交易安全之公益，依據行政程序法第117條但書第1款規定及土地登記規則第134條規定報經台中縣政府同意後，未撤銷原違法地目變更之行政處分，且為避免惡意者因此享有不當得利，有失公平正義，並依據行政程序法第7條比例原則規定，選擇侵害最小之方法，於登記簿上分別就土地及建物部分為系爭註記云云。惟查，「註記」並非法定限制權利登記之事項，依規定僅能為客觀事實之記載，不得涉及人民權利之限制，已如前述。被告雖係依據台中縣政府之函示辦理，惟其函示內容並無法律依據，不得據以限制人民之權利。至於被告所引行政程序法第7條比例原則、第117條但書第1款、第119條第3款等，均非以註記限制人民權利之根據。至於行政程序法第117條前段規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」，被告固非不得以之作為撤銷違法變更地目之處分之依據，然被告既未撤銷該違法之建地目變更，自不能發生回復「田」地目之效力，被告以註記之方式使「建」地目之土地受「田」地目之使用管制，欠缺法律依據，被告引用行政程序法第119條第3款、第117條但書第1款、第7條等之規定，考量原告明知行政處分違法，且「註記」對公益尚無重大危害，而選擇侵害最小之方法等，均不能資為以「註記」方式限制人民權利之法律依據。是被告上開答辯並非可採，原告據以指摘尚非無據，系爭「註記」處分既欠缺法律依據，違反法律保留原則，即無可維持，訴願決定未予糾正，亦有未合，均應予撤銷，由被告另為適法之處分，以昭折服。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於判決之結果不生影響，不再一一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　沈　應　南